社會建設委員會職責及相關問題研究

□賈夕婕 趙俊娟

2018年3月13日，中國共產黨十三屆全國人大一次會議第四次全體會議表決通過了大會關于設立十三屆全國人大專門委員會的決定，決定設立社會建設委員會等10個專門委員會。此次表決是依據中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》第二十一條規(guī)定：“組建全國人大社會建設委員會。為適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局需要，加強社會建設，創(chuàng)新社會管理，更好保障和改善民生，推進社會領域法律制度建設，整合全國人大內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會的相關職責，組建全國人大社會建設委員會，作為全國人大專門委員會。”[1]全國人大增設“社會建設委員會”，表明了社會治理將更趨向社會化、法治化、智能化和專業(yè)化，國家治理體系現代化建設進入了新的發(fā)展階段。眾所周知，社會建設委員會主要負責勞動就業(yè)、社會保障、民政事務、群團組織、安全生產等相關議案、法律草案的研究、擬定和審議，同時也需要開展與這五方面有關的調查研究、執(zhí)法檢查等。先對社會立法的概念進行定義，再梳理當前社會建設相關立法規(guī)定，最后對未來如何加強社會領域立法工作進行重點分析。

一、社會立法基本問題分析

“社會”一詞的適用范圍很廣，既包括廣義的內涵“人類生活的共同體”，也包括狹義的內涵用于具體的語境和語義，如“社會組織”、“社會保障”、“社會管理”等。而社會建設立法中所涉及的“社會”為中義的社會，為推進“五位一體”總體布局的需要，與政治建設、文化建設、經濟建設、生態(tài)文明建設相配套的社會范疇，就是所要研究的社會建設。

此范疇的社會立法比法律層面上的“社會法”涉及的內容更廣泛，法律層面上的“社會法”，旨在保障社會的特殊群體和弱勢群體的權益的法律，包括《勞動法》《工會法》《未成年人保護法》《老年人權益保護法》等。而本文所探討的社會法，除了以上范疇，還包括社會事業(yè)、社會管理、社會問題等方面，它的范圍如何界定，是隨著社會的發(fā)展不斷充實和完善的。但今后不論對“社會法”的范圍是否調整以及如何調整，都不會影響加強社會領域立法的方向和趨勢。

二、社會建設相關立法梳理

根據黨的十三屆全國人大規(guī)定的社會建設委員會的相關職權范圍，與社會建設委員會對接的政府部門應該是勞動就業(yè)與社會保障部、民政部、安全生產委員會及與中央編制委員會四個部門。通過查閱并統(tǒng)計這四個部門的法律法規(guī)發(fā)現，部分法律法規(guī)配套齊全，全國人大頒布法律之后，政府部門有相應的實施條例來貫徹施行，例如社會保障法相關法律法規(guī)比較健全；但有的是只有全國人大頒布了法律，政府部門沒有相對應的專門對接的規(guī)章制度來保證實施，如老年人權益保護法；還有的是只有國務院的各部委有自己的條例，并沒有全國人大的上位法對應，如社會組織管理、社會救助、區(qū)劃地名、社會工作與志愿服務并沒有相關的法律對其進行規(guī)制而是分散于各個行政法規(guī)規(guī)章、條例和辦法中。下文將梳理社會建設委員會相關法律制度。

(一)勞動就業(yè)與社會保障相關法律法規(guī)。此項法律與民生息息相關，所以所占份額是這五部分里最多的。

與勞動就業(yè)與社會保障相關的法律有：《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》《中華人民共和國勞動合同法》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國勞動合同法〉的決定》《中華人民共和國軍人保險法》《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》《中華人民共和國社會保險法》[2]。

與其相關的行政法規(guī)有：與軍人保險法相對應的《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》；與公務員法相對應的《行政機關公務員處分條例》《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》《公務員登記實施辦法》等；與社會保險法相對應的《全國社會保障基金條例》《失業(yè)保險條例》、與勞動法相關的《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》《職工帶薪年休假條例》等；還有一項是《殘疾人就業(yè)條例》，它所對應的應該是《中華人民共和國殘疾人保障法》，但是條例規(guī)定在了勞動就業(yè)與社會保障中，而殘疾人保障法規(guī)定在民政事務相關法律法規(guī)中，給人感覺有些混亂。

其他具體的規(guī)章制度有九十條，如《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》《關于廢止部分勞動和社會保障規(guī)章的決定》《社會保險登記管理暫行辦法》等。

(二)民政事務相關法律法規(guī)。從民政部官方網站查詢可知，屬于其管轄范圍的事務有：社會組織管理、社會救助、基層政權和社區(qū)建設、區(qū)劃地名、社會福利和慈善事業(yè)、社會事務、社會工作與志愿服務等。

關于基層政權和社區(qū)建設相關的法律僅有一項《中華人民共和國村民委員會組織法》，關于社會福利和慈善事業(yè)相關法律有《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等，關于社會事務相關的法律有《中華人民共和國收養(yǎng)法》《中華人民共和國婚姻法》。其余幾項社會建設相關事務如社會組織管理、社會救助、區(qū)劃地名、社會工作與志愿服務并沒有相關的法律對其進行規(guī)制而是分散于各個行政法規(guī)規(guī)章、條例和辦法中，需社會建設委員會進一步進行立法完善。

(三)群團組織相關法律法規(guī)。群團組織，是“群眾性團體組織”的簡稱，是當代中國社會團體的一種。中央機構編制委員會辦公室管理機構編制的群眾團體有中華全國總工會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會等22家[3]。在我國群團組織是在編的，工資待遇和黨政機關相同，只是沒有黨政權力，是中國共產黨組建的，是黨聯(lián)系這方面群眾的橋梁和紐帶，幫助黨聯(lián)系這方面的群眾，并幫助做好他們的思想工作，向黨反映這些群眾的愿望和要求[4]。現有行政法規(guī)主要是國務院頒布的《社會團體登記管理條例》。

(四)安全生產相關法律法規(guī)。與安全生產相關的法律有：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國礦山安全法》。與其相對應的行政法規(guī)有：《生產安全事故報告和調查處理條例》。此外，還有國家整體和專項預案：《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家安全生產事故災難應急預案》《危險化學品事故災難應急預案》等。以及一系列國務院文件：《進一步加強安全生產應急救援體系建設的實施意見》《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》等。

這部分是國務院安全生產委員會的工作范疇，雖然所依據的法律只有5部，但是國務院自己擬定的部門規(guī)章很多。是否有必要另行起草、擬定新的法律需要在安全生產委員會實地調研，多聽取委員會的意見，畢竟他們有第一手的資料和經驗。

三、社會建設委員會未來加強社會領域立法工作重點分析

我國憲法規(guī)定了許多有關社會建設的內容。通過上文的分析可以看到在社會領域法制建設方面全國人大已經做了不少事情，取得了相當的進步，已經形成基本架構。但就目前情況來看，我國社會領域立法與人民群眾的期待相比，差距還比較大。主要表現在：第一，社會建設范疇中的部分法律尚未完善，如社會管理、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面還沒有專門的法律進行規(guī)制；第二，現有社會建設規(guī)范層次比較低，缺少上位法律，法規(guī)、規(guī)章及政策性文件十分混亂分散，需要對其進行統(tǒng)合協(xié)調。第三，公共基礎保障方面投入不足，缺少應有的制度保障和服務。第四，監(jiān)管方面不夠完善，還存在著不少缺陷，如社會保障、慈善基金和企業(yè)年金等方面的監(jiān)督和管理均存在著許多明顯的問題?？梢詫⑸鐣I域未來的立法大致歸納為以下幾方面。

(一)完善社會保障相關法律和法規(guī)。在社會保障方面，需要逐漸建立起社會救助、社會保險、社會慈善和社會福利互相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。通過完善社會救助相關立法，規(guī)范救助流程，更有效地實現社會救助；通過完善社會保障方面的相關立法，將整個社會保障體系納入法制化之中；通過完善社會慈善相關立法，有效的監(jiān)管慈善基金的籌措和使用，使之用到最需要的地方；通過完善社會福利相關立法，發(fā)展社會福利事業(yè)，充分發(fā)揮社會福利濟危救困、幫助孤老殘等特殊群體的作用。

(二)完善公共基礎事業(yè)相關法律和法規(guī)。不斷完善公共基礎事業(yè)，提高政府的公共服務水平，以促進社會經濟協(xié)調發(fā)展。醫(yī)療保健是涉及到每個公民身體健康權的公共服務項目，目前我國尚未有醫(yī)療衛(wèi)生專門法律，制定相關的法律、法規(guī)，建立覆蓋面更廣的醫(yī)療衛(wèi)生制度，使更多人享受到更優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生服務。對醫(yī)療機構和藥品安全進行更科學的監(jiān)管，完善相關法律、法規(guī)，使群眾感到更加安全和安心。

(三)完善特殊群體保護相關的法律法規(guī)。在我國，婦女、兒童、老年人、殘疾人等均屬于特殊群體，需要進行特殊關注和保護。婦女、兒童和殘疾人都有專門的立法，并且全國人大常委會對其作了全面的修訂，但是老年人權益保障法，還有待進一步的修訂和完善。

(四)完善社會組織管理法律法規(guī)。社會組織作為區(qū)別于政府和企業(yè)的一種組織形式，既需要發(fā)展和培育，也需要監(jiān)督和管理，尤其是其中具有公益性質的社會組織，更需要一個比較完善的制度對其進行規(guī)范和引導，充分發(fā)揮社會組織在社會經濟發(fā)展中的積極作用。