新疆社會組織培育與發(fā)展戰(zhàn)略研究

□程海源

一、引言

1994年7月，美國學(xué)者萊斯特·賽拉蒙在美國《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表了一篇題為《第三域的興起》的論文，他認為全球正在掀起一場“社團革命”。這場社團革命，在他看來“也許終將證明，它對20世紀晚期的意義，如同民族國家的興起對19世紀晚期的意義一樣重大。其結(jié)果是形成了一個遍及全球的第三領(lǐng)域……”[1]相對而言，伴隨著經(jīng)濟體制改革的不斷突破，由此帶來的政治、社會領(lǐng)域的外溢效益不斷擴展，我國也開始了這場“社團革命”，其主要表現(xiàn)為種類繁多、數(shù)量急劇增多的社會組織迅速成立。

而新疆社會組織的發(fā)展歷史悠久，早在民國37年(1948)7月底，經(jīng)過登記的各縣社會團體便有190個[2]。新中國成立后，由于新疆處于和平解放初期，百業(yè)待興，社會組織登記工作未能擺在議事日程上。改革開放后，特別是進入21世紀以來，在各級黨委與政府的大力支持下，新疆社會組織的發(fā)展迎來了一個嶄新的春天。具體而言：數(shù)量不斷增長，質(zhì)量不斷提升，社會組織體系基本形成，社會組織的培育與發(fā)展環(huán)境有了顯著改善，社會組織的功能與作用日益凸顯，已成為推動新疆社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要力量。但也應(yīng)清醒地看到，新疆社會組織仍處在發(fā)展的初級階段，其發(fā)展過程中存在諸多問題。

二、新疆社會組織發(fā)展過程中面臨的困境

多年來新疆社會組織取得了長足的發(fā)展與明顯的進步，其功能日益明顯，地位越發(fā)凸顯，實力與能力也得到了進一步的提升。但是，從整體上看，目前新疆社會組織的發(fā)展仍較為滯后，且面臨著內(nèi)生性和外展性兩大困境。

(一)內(nèi)生性困境——社會組織發(fā)展處于初級階段。

1.社會組織發(fā)展水平明顯滯后于全國水平。截至2015年底，新疆社會組織占全國社會組織總數(shù)的1.31%，其中民辦非企業(yè)單位占全國民辦非企業(yè)單位總數(shù)的0.99%；社會團體占全國社會團體總數(shù)的1.64%；基金會占全國基金會總數(shù)的0.73%。從社會組織的總體數(shù)量上看，目前新疆在全國還處于中下游水平，每萬人擁有社會組織3.68個，略低于全國4.82個/萬人的平均水平。

2.社會組織發(fā)展動力不足，增速下降。新疆社會組織在早期呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢，但自2008年開始增速有所放緩，2012年有所回升后，在2013年又繼續(xù)回落，在2015年更是出現(xiàn)了負增長(-0.31%)。這種增長形勢，顯示了新疆社會組織發(fā)展動力不足。

3.不同類型的社會組織發(fā)展不均衡。在新疆，社會團體占據(jù)了社會組織的大半江山(61.98%)，而民辦非企業(yè)單位次之(37.62%)，基金會最少(0.40%)。從三類社會組織的發(fā)展速度上看，民辦非企業(yè)單位增速最為明顯，年均增速為8.8%，遠高于新疆社會組織整體4.21%的發(fā)展速度、社會團體1.87%的發(fā)展速度，但即便如此，民辦非企業(yè)單位的經(jīng)濟實力、社會影響力遠不如社會團體。

4.社會組織地域發(fā)展水平參差不齊。從地域分布情況上看，新疆社會組織主要分布在北疆地區(qū)，總數(shù)為5,466個，占全疆社會組織總數(shù)的62.7%；東疆社會組織數(shù)量為631個，占全疆社會組織總數(shù)的7.26%；南疆社會組織數(shù)量為2,612個，占全疆社會組織總數(shù)的30.06%，地域性差異明顯。

(二)外展性困境——社會組織外部環(huán)境尚不成熟。

1.以經(jīng)濟發(fā)展為中心，社會建設(shè)遲緩。新疆長久以來都是欠發(fā)達地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展水平十分緩慢。自“十一五”開始，黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟建設(shè)”上來后，新疆實現(xiàn)了GDP的高速增長勢頭。不過，這種高速增長的背后，是由于新疆本身底子薄、基礎(chǔ)差、起步晚的結(jié)果，事實上，新疆經(jīng)濟的發(fā)展仍遠遠落后于其他省份。而社會組織的發(fā)展需要一定的外部環(huán)境支持，特別是經(jīng)濟發(fā)展的支撐，而新疆的經(jīng)濟發(fā)展水平依舊處于中下游，因此難以有效支持社會組織的發(fā)展。同時，當黨和政府的工作重心都集中在經(jīng)濟建設(shè)上，社會建設(shè)必然會讓步于經(jīng)濟建設(shè)，社會組織的培育和發(fā)展也勢必會滯后。

2.傳統(tǒng)體制和文化觀念的雙重限制作用。我國長期處于“總體性社會中”，政府的“權(quán)威”與“作用”巨大，同時政府手握眾多的社會資源。一方面，使諸多社會組織，特別是社會團體從一開始便直接依附于政府，與政府之間自然而然地形成了一種“制度性依賴”關(guān)系，另一方面，諸多民辦非企業(yè)單位想獲得發(fā)展，便會想方設(shè)法通過“權(quán)威”、“私人交情”、“領(lǐng)導(dǎo)魅力”等非正式關(guān)系，為自身謀得資源，謀求利益，其與政府之間便形成了一種“非制度性依賴”關(guān)系。這兩種關(guān)系并存于現(xiàn)行的社會體制之下，雖在一定程度上會推動社會組織的發(fā)展，但從長遠上看，其對社會組織的阻礙作用將日益明顯。

3.社會組織監(jiān)管方面系統(tǒng)性不強?！笆濉逼陂g，新疆社會組織發(fā)展總體上是健康有序的，民政部門通過完善社會組織管理制度、推進登記管理機構(gòu)改革、加強社會組織黨建工作等方法，規(guī)范引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，取得了良好的監(jiān)管效果。但也應(yīng)看到新疆在社會組織監(jiān)管上還存在著對社會組織監(jiān)管的頂層設(shè)計與總體規(guī)劃缺失、社會組織監(jiān)督和管理的配套政策法規(guī)體系不夠完善、社會組織管理觀念有待更新、社會組織評估效用有待重視、社會組織內(nèi)部自治機制建設(shè)有待加強、社會組織黨組織建設(shè)有待提升等突出問題，極大地限制了社會組織的規(guī)范化發(fā)展。

三、新疆社會組織發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

深處亞歐大陸腹地的新疆，作為我國戰(zhàn)略實施開發(fā)的重點地區(qū)，其各類社會組織的發(fā)展事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全，關(guān)乎社會穩(wěn)定和長治久安的戰(zhàn)略大局。因而，必須將社會組織的培育與發(fā)展提升到戰(zhàn)略高度，以“五大發(fā)展”理念為指導(dǎo)，因地制宜地設(shè)計出科學(xué)、合理的發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，從而推動新疆社會組織能夠緊緊抓住絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)的歷史機遇，為社會組織發(fā)揮服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的功能提供廣闊的空間。

(一)堅持創(chuàng)新發(fā)展，強化社會組織自身作用。第一，在新疆社會組織的發(fā)展過程中，需將整個“社會組織”行業(yè)看做成“第三域”，是與“政府”、“市場”相互獨立的部門，其同樣有自身的運行與發(fā)展規(guī)律可循。第二，必須確立“社會組織”在“第三域”中的主體地位，發(fā)揮社會組織在“第三域”發(fā)展中的基礎(chǔ)性與決定性作用。第三，以創(chuàng)新驅(qū)動疊加效應(yīng)推進社會組織的監(jiān)管創(chuàng)新、社會組織的運營技術(shù)創(chuàng)新和社會組織的服務(wù)品牌創(chuàng)新，推動整個“第三域”的結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，著力提高社會組織的發(fā)展質(zhì)量和效益。第四，要積極發(fā)揮政府在“第三域”發(fā)展引導(dǎo)、公共服務(wù)和政策扶持中的促進作用，整合各種資源向優(yōu)勢社會組織、新興社會組織、公益慈善類社會組織等傾斜或集中，形成社會組織優(yōu)勢效益，著力營造有利于社會組織可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境。

(二)堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化社會組織功能定位。加強“第三域”發(fā)展戰(zhàn)略謀劃和前瞻部署，立足現(xiàn)有“第三域”發(fā)展基礎(chǔ)與未來發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間、不同類型社會組織之間的融合發(fā)展，實現(xiàn)社會組織的經(jīng)濟功能與社會功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，要抓住關(guān)鍵、找準定位，合理確定全區(qū)重點發(fā)展的社會組織類型與社會組織，要極力促成各個社會組織之間形成分工合作的產(chǎn)業(yè)鏈，要推動社會組織服務(wù)方向的延伸與拓展，同時優(yōu)化社會組織在不同地域空間布局，引導(dǎo)社會組織集聚集群發(fā)展。

(三)堅持綠色發(fā)展，著力支持環(huán)保型社會組織。新疆惡劣的自然環(huán)境，使“生態(tài)立區(qū)，環(huán)保優(yōu)先”的理念成為新疆發(fā)展的基本理念之一。“第三域”的發(fā)展也須遵循這一理念，同時把可持續(xù)發(fā)展作為社會組織建設(shè)的重要著力點，切實做到先規(guī)劃后發(fā)展，科學(xué)合理有序進行社會組織布局，發(fā)揮社會組織孵化基地的規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，促進社會資源的集約、節(jié)約、高效利用。同時，要著力支持環(huán)保型社會組織，為其成立與發(fā)展提供相應(yīng)的便利。積極鼓勵社會組織在環(huán)保領(lǐng)域有所作為，要在社會組織內(nèi)部全面推行清潔生產(chǎn)、節(jié)約化辦公，提高資源回收利用率，要將“第三域”構(gòu)建成綠色生產(chǎn)和銷售體系，確保新疆山川秀美、綠洲常在。

(四)堅持開放發(fā)展，深化社會組織的合作共贏。通過政府扶持、招商引資和激活民資三輪驅(qū)動，盡快布局一批戰(zhàn)略上有需要、服務(wù)上有對象、對改善新疆民生生活有支撐作用的重大社會服務(wù)項目以及扎扎實實打基礎(chǔ)，高起點、高水平、高效益地培育戰(zhàn)略性新興社會組織，以便在未來的競爭中占據(jù)社會組織行業(yè)、服務(wù)市場、服務(wù)技術(shù)、服務(wù)效益、服務(wù)規(guī)模的制高點。強化社會資源的有效投入，各類社會組織要積極參與國內(nèi)國際間交流溝通，努力融入國內(nèi)外區(qū)域合作，不斷擴大與“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國家與地區(qū)的社會組織之間的雙邊合作，增強社會組織發(fā)展的融合度，提升全區(qū)社會組織在絲綢之路經(jīng)濟帶上的綜合影響力和競爭力。

(五)堅持共享發(fā)展，孵化培育惠民型社會組織。按照“增加就業(yè)，民生優(yōu)先”的思路，聚焦“精準扶貧”，以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)為主線，貫穿于社會組織戰(zhàn)略發(fā)展的始終，著力培育孵化一批就業(yè)帶動性強、社會效益好、自我造血能力高、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性強的重點社會組織，輻射與帶動相關(guān)勞動密集型的中小社會組織，確保全區(qū)各族人民群眾就近、就地就業(yè)生活，讓改革開放的成果在最大程度上更多惠及普通百姓，使他們也能通過社會組織幫扶，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到實惠、走向富裕、走向現(xiàn)代文明。

四、結(jié)語

新疆社會組織在其發(fā)展的過程，一方面確確實實為新疆廣大民眾提供了諸多社會服務(wù)內(nèi)容，提高了社會福利水平；另一方面，由于歷史與現(xiàn)實原因，社會組織的發(fā)展也的確暴露出諸多問題。而這些問題的解決，需要群策群力，本文只限于對新疆社會組織整體發(fā)展的戰(zhàn)略性思考，希望為有關(guān)部門和相關(guān)社會組織提供些許智力支持。

今后，新疆社會組織的培育與發(fā)展必須加強頂層設(shè)計、形成高層次政策支持體系、完善社會組織監(jiān)督體制、健全社會組織治理結(jié)構(gòu)與增強承接社會服務(wù)能力等方面狠下功夫，對社會組織要加以正確引導(dǎo)、給予強力支持，切實促進新疆各類社會組織向著更高的目標發(fā)展壯大，逐步形成服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)社會、服務(wù)政治的競爭力與影響力，在新疆大發(fā)展、大開放、大建設(shè)的進程中貢獻出自己應(yīng)有的力量。