對警務督察部門開展績效評價的探討

□王澤旭

(中國人民公安大學,北京 100038)

權力需要監(jiān)督,但同時監(jiān)督權也是一種權力,這導致監(jiān)督權在權力制約體系中時常處于真空狀態(tài)。作為監(jiān)督權在警務部門的具體體現(xiàn),警務督察部門在構筑公安權力牢籠的過程中發(fā)揮著積極作用。但是,公安權力牢籠筑得牢不牢,穩(wěn)不穩(wěn),由誰來考核牢籠的質量,這就帶來一個重要的理論和現(xiàn)實問題,“誰來監(jiān)督考核警務督察者”。就目前警務督察發(fā)展狀況看,督察部門缺乏一套系統(tǒng)有效的績效評價體系,對督察部門自身的自由裁量權未能進行有效制約。在監(jiān)督與制約失衡的權力模式下,督察部門很容易成為違法亂紀的“重災區(qū)”。因此,對警務督察部門進行績效考評和監(jiān)督就顯得尤為重要。

一、警務督察權的內涵

警務督察,簡單來說就是警察的監(jiān)督者,因而它所行使的權力屬于監(jiān)督權范疇。對于權力的分類,西方國家經典的分類模式是“三權分立”,即基于國家不同部門如議會、政府、法院所行使的權力將其分為立法權、行政權、司法權。這一分類能夠直觀剖析西方國家的政治體制,但卻無法解釋其他國家和地區(qū)的權力體制結構。換句話說,立法、行政與司法權力背后還有著更深層次的邏輯,那就是基于專業(yè)化分工的決策、執(zhí)行與監(jiān)督權力三分。[1]這種權力劃分事實上是按照政治分工的不同進行的,其目的是在紛雜政務中進行高效管理。從這一角度似乎更能合理地解釋中國的權力體制結構,也更加明確表明監(jiān)督權作為三權之一在國家權力體系中的重要地位。

警務部門在整個國家權力運行過程中主要參與執(zhí)行環(huán)節(jié),但與其他部門的區(qū)別在于它既是行政機關—行使執(zhí)行權,又屬于司法機關—行使監(jiān)督權。警務部門成立初衷便是對社會進行全面管控和監(jiān)督,用以維護統(tǒng)治階級的政權穩(wěn)定,這意味著警察自身具有執(zhí)行監(jiān)督雙重屬性,只是這種監(jiān)督權的作用對象存在于權力體系之外。這種特殊性決定了警務部門在國家機關體系中具有相對獨特的政治地位。

從公安系統(tǒng)內部看,我們可以將整個公安權力分為領導決策權、部門執(zhí)行權、督察監(jiān)督權。決策權主要由各級機關的黨政一把手行使,執(zhí)行權由各個業(yè)務部門具體分配,監(jiān)督權則主要由警務督察部門行使。監(jiān)督權的行使主要是通過警務督察的職能來體現(xiàn),即負責對本級公安機關所屬單位和下級公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行監(jiān)督,其監(jiān)督對象主要是公安機關和在職民警。監(jiān)督內容包括三項:一是依法履行職責情況;二是行使職權情況;三是遵守紀律情況。其中不僅包括對警察執(zhí)法權的制約,還包括對警察形象和隊伍管理的監(jiān)督,從這個意義來說,警務督察權與傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督權又有一些區(qū)別。

二、對督察部門進行績效評價的必要性

績效評價,是指對一定時期內特定政府部門的成績和效益的測量和評價,對警務督察部門進行績效評價,其實質是解決“誰來監(jiān)督考評監(jiān)督者”的問題。一套系統(tǒng)完整的警務督察績效評價體系從表面上看是對警務督察權的限制和約束，但挖掘其更深層次的涵義會發(fā)現(xiàn),在督察權不斷弱化,權力制約體系逐漸失衡的情況下,對警務督察部門進行有效地監(jiān)督評價更是對督察權力的一種保障和支持,并能夠將決策執(zhí)行監(jiān)督三權制約模式拉回到正常的軌道上。[2]從這個意義上來看,建立一套系統(tǒng)完整的警務督察績效評價體系是必要的。具體有以下三個方面:

(一)有效解決警務督察權的被動性

從性質上來說,警務督察權不是主動性的,督查工作主要是為預防和糾正執(zhí)法部門的過錯行為而開展的活動。[3]也就是說,只有當出現(xiàn)督察事實的情況下警務督察權才會發(fā)揮作用,這在一定程度上賦予了警務督察權被動性和否定性的特點,這種特點極易造成督察部門的“消極怠工”和“無所作為”。建立一套全面的績效評價體系對警務督察工作進行評價,并輔以合理的獎懲制度,能夠將督察部門監(jiān)督關口前移,從單純的事后追責變成事前預防、事中控制、事后追責,解決督察面窄和不愿督情況的發(fā)生,從而使督察部門由被動應對發(fā)展為主動出擊。

(二)對“人情社會”的一種宣戰(zhàn),遏制了監(jiān)督缺位現(xiàn)象

受傳統(tǒng)儒家文化影響,人們歷來重視人際關系、人世情感,這涉及了“情本體”的儒學傳統(tǒng),也說明中國在本質上仍是人情社會。事實上,人情關系在政治領域也或多或少地存在。督察部門在長期與其他業(yè)務部門的交往中形成了相對穩(wěn)定的利益和友誼關系,當發(fā)現(xiàn)督察對象的錯誤行為或損害部門利益時,礙于情面或早已形成利益共同體,對這種行為往往持有一種沉默態(tài)度,由此而形成“官官相護”,監(jiān)督缺位現(xiàn)象。對督察部門進行全面績效評價能夠有效解決這一問題。一套完整的績效評價體系能夠在無形中給督察部門施加壓力,迫使其不得不強制使用督察權進行督查工作。既定標準會讓督察部門盡可能擺脫人情關系的干擾,在獎懲與人情之間權衡之后,大部分人都會正確履行自己的監(jiān)督職能,監(jiān)督重新歸位,很大程度上遏制了“官官相護”現(xiàn)象。

(三)激發(fā)督察部門內在動力,提高督察效能

警務督察部門的動力機制在于,通過糾正或防范其他人的錯誤或失誤來實現(xiàn)自身的價值和功能。但這種行為如果不能對自身帶來價值可觀的“收益”(包括物質方面的獎勵和精神方面的激勵),既使是擁有強大奉獻精神的人也會由于付出得不到回應而對工作失去動力?，F(xiàn)實中,對督察部門的監(jiān)督成果并沒有進行精準的測量和評估,很難對督察人員的價值進行全面考察,加之督察成果是建立在對他人錯誤行為的處罰基礎之上,為了與同行保持相對良好的友誼關系,在督察部門普遍存在“多干不如少干,少干不如不干”的消極情緒。[4]全面系統(tǒng)的績效評價體系不僅包含嚴格的懲罰措施來對督察部門施加外在壓力,使其不得不行使督察權，而且包括了豐厚的獎勵條件激發(fā)督察部門內在動力,引導其主動行使監(jiān)督權,從而激發(fā)部門活力,提升督察效能。

三、對督察部門進行績效評價的困境及現(xiàn)實原因

以決策、執(zhí)行、監(jiān)督權力三分為理論依據,在理想狀態(tài)下,由于政治分工而導致的三種不同類型的權力理應是平等和相互制約的。但在現(xiàn)實中決策權大多集中在黨政一把手等領導班子手中,執(zhí)行權則由具體行政部門等對公共產出有直接貢獻的部門掌握。人類活動的功利性內在地決定,執(zhí)行權通常處于權力金字塔的頂端,是政治系統(tǒng)運作的核心和中樞,“處長治國”便是對這種執(zhí)行權能量的最好印證。而監(jiān)督權則處于相對次要的和附屬的地位,[1]在政治資源分配上幾乎沒有話語權,這也直接導致行使監(jiān)督權的部門在機關體系中處于邊緣化狀態(tài)。

從某種意義上說,對警務督察的績效考評存在困難既有監(jiān)督權自身屬性方面的原因,也可能由其在權力操作的具體過程中與其他權力的“不和諧”所導致。其原因大致有以下三方面:

(一)投入與產出不成比例

由于監(jiān)督權是非生產性權力,監(jiān)督工作并不會生產出公共資源,其對公共利益的貢獻在于調整或終止執(zhí)行權的錯誤行為來實現(xiàn),整個權力運行活動始終以“對執(zhí)行權的對抗和約束“為中心,因而并不受當權者所歡迎。[5]事實上,在警務系統(tǒng)內部,督察部門在政治資源分配中通常處于劣勢地位,督察部門的非生產性也決定了它只能是附屬于各個業(yè)務部門才能確保權力的正常運行。要想將督察部門的從屬地位提高到與各業(yè)務部門平等的層次,這在理論和實踐中都存在很大困難。因為督察部門屬于只消耗不產出部門,如果使其占有相當數(shù)量的警務資源,各業(yè)務部門的生產性價值會被龐大的監(jiān)督機關消耗掉。對督察部門進行監(jiān)督考評,其實質是間接加強對執(zhí)行權的監(jiān)督,這是當權者所不愿意看到的。

(二)無法對監(jiān)督成果進行有效分析

在實際對警務督察成果進行考評的過程中,存在“監(jiān)督效果悖論”。即督察成果多既可以說成督察部門積極有為,卓有成效,也可以說不注重事前防范,缺乏必要的威懾作用;督察成果少既可以說成督察部門碌碌無為,不思進取,也可以說成其威懾作用產生效果。這種理論上的矛盾使得督察部門在工作中感到無所適從,對這方面的考評也就沒有一個確定的標準,在實際績效考評過程中缺乏可操作性。

(三)對監(jiān)督的“偏見”導致對警務督察部門重視不足

督察監(jiān)督,從一開始便是以對警務決策和行政執(zhí)法行為的不信任而存在的,這種不信任是由自身權力屬性決定的。因此,警務督察部門也就始終扮演著一種懷疑的和不可信任的角色,作為對警務決策和行政執(zhí)法的審查者、糾錯者和威懾者來發(fā)揮作用。也就是說,警務督察部門是需要有與整個系統(tǒng)“作對”的勇氣和決心的。但在現(xiàn)實中,它所不信任的對象自然也包括掌握警務資源分配的部門,為避免自身利益受損,其不可避免地會對抗、瓦解和制裁警務督察部門的監(jiān)督行為,如減少財政投入、縮減人員編制等。由于對督察部門的“偏見”,警務決策者往往認為警務督察部門的發(fā)展會限制其他部門生產公共效益的效率,權衡利弊后便不再對督察部門進行重視,對督察部門進行績效考評也就無從談起。

四、對警務督察部門構建績效評價體系的理論分析

為督察部門建立績效評價體系,既在理論層面彌補了督察權的內在貧困性,又使得對督察部門的績效考評具有實際可操作性。

首先,根據督察目標體系構建績效考核指標并進行指標權重分析,將督查工作的內容層層細化,給督察部門明確的工作重心和方向,能有效解決督察內容分散、效率低等問題。其次,將督察成果進行真實度和數(shù)量統(tǒng)計并分析,從真實度的提高或降低、數(shù)量的增加或減少進行分類考察,并確定未來整改方向,能在一定程度上解決監(jiān)督效果悖論問題。最后,通過績效評價體系的獎懲機制激發(fā)督察部門活力,獎勵賦予督察人員以內在動力,懲罰則以外部壓力的形式存在。這種內在動力和外在壓力往往會激發(fā)部門潛能,提高工作效率,間接為公共利益產出做出貢獻,有利于消除部門偏見,形成運行的良性循環(huán)。

基于督察部門績效評價的完整性考慮,我們可以將考評分為公安系統(tǒng)內部績效評價和公眾滿意度調查兩個方面。內部績效評價主要包括考核督察部門的業(yè)務表現(xiàn)和創(chuàng)新能力,公眾滿意度調查則主要考察督查工作的透明程度和公民監(jiān)督權、知情權的實現(xiàn)程度。由于公眾相對于公安系統(tǒng)內部人員來說具有獨立性和客觀性,對公眾進行滿意度調查結果的真實度相對較高,因而督察部門績效評價體系應以公眾滿意度調查結果為主,公安系統(tǒng)內部績效評價結果為輔,形成科學系統(tǒng)的考評體系。

(一)公眾滿意度調查研究分析

公眾滿意度,是指公眾的感覺狀態(tài)水平,即公眾對政府服務能夠滿足自身需求的主觀評價,是對公眾滿意程度的一種度量。[6]在警務督察績效評價視域內,可將公眾滿意度界定為公眾在享受警務服務過程中對其需求、期望和目標得到滿足程度的心理體驗,取決于公眾接受公安有關政策或服務輸出后的感知質量與其接受之前的目標期望對比。即:PSI=q/e

PSI代表公眾滿意度,q代表公眾對督察部門業(yè)務或服務的感知,e代表公眾的期望值。其中,PSI的數(shù)值越大,表示公眾滿意度越高;反之,其數(shù)值越小,表示公眾滿意度越低。

將公眾滿意度的兩個基本要素確定完畢之后,我們便需要對公眾滿意度關鍵指標進行研究。通過廣泛調查和研究,我們大致可以確定以下四個關鍵指標[7]:

1.督察部門的工作內容；

2.對警務人員的投訴渠道；

3.本地區(qū)警務人員違紀情況；

4.已發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)民警被通報情況。

這四個指標包括公眾對督察部門的了解程度,履行職責情況以及督察部門開展群眾監(jiān)督工作的效果,評價主體客觀公正,數(shù)據真實性高,可以作為考核督察部門的主要指標。通過德爾菲專家咨詢法來確定各個指標的權重,為后面的數(shù)據分析奠定基礎。

根據公眾滿意度公式,我們制作公眾滿意度研究表格,用以分析公眾感知程度和期望值之間的內在聯(lián)系,為后續(xù)調查工作提供可靠的理論基礎。具體表格如下:

qe知道并關注了解不知道 高210 一般10.50 低0.670.330

從表格可以看出,當公眾對督察業(yè)務或服務感知程度最高時,其滿意度也普遍比其他情況高;當感知程度最低時,無論期望值如何,滿意度均最低。因此警務督察部門的群眾工作重心便是通過宣傳、互聯(lián)網等方法提高公眾對其業(yè)務或服務的感知程度。

當公眾滿意度≥1時,說明公眾對督察部門滿意度較高,此時應該對督察部門進行獎勵并分析具體指標的滿意程度,必要時可將經驗推廣給其他地區(qū);當公眾滿意度<1時,說明公眾對督察部門滿意度低,可以采取相應的處罰措施來激發(fā)督察部門對存在的問題進行分析并制定整改意見,由績效評價人員研究同意后予以實施。

(二)公安系統(tǒng)內部績效評價研究

在公安系統(tǒng)內部開展績效評價研究,考評內容主要包括督察部門的業(yè)務能力、履職情況和工作創(chuàng)新能力。考評方式則是定性和定量相結合的量化打分方式,具體程序如下:

1.確定評價組織。由于督察部門在系統(tǒng)內部是行使監(jiān)督權的部門,地位特殊且敏感,對督察部門開展績效評價必然會涉及相當一部分人的利益,因而評價組織的確定應該充分考慮督察部門的特殊性。本文考慮從公安系統(tǒng)各個部門(督察部門除外)隨機抽調2～3人組成績效評價委員會,一方面可以有效解決因評價主體單一而造成評價結果不公問題,另一方面由監(jiān)督對象向監(jiān)督者的角色轉換能夠給督察部門潛在壓力,對其在督查工作中正確履職、合法監(jiān)督有一定的積極意義。

2.構建績效評價指標體系并進行指標權重分析。對績效評價指標的確定可采用KPI(關鍵績效指標)方法。KPI指衡量組織戰(zhàn)略實施效果的關鍵指標,是基于增強組織核心競爭力為目的,將組織戰(zhàn)略目標經過層層分解產生的可操作性為指標體系。[8]

運用KPI方法,首先要確定組織的關鍵成功領域,即組織希望通過系統(tǒng)內部績效考評在哪些領域取得成功。由于該方法一般應用于整個組織,督察部門作為公安機關內的一個部門,可直接進行下一步驟,即確定關鍵績效要素。通過對督察職責和工作范圍進行分析,大致可以確定以下三類要素:業(yè)務工作要素;社會監(jiān)督要素;創(chuàng)新要素。[9]對關鍵績效要素進一步細化,并經過甄選,KPI便得以確定。督察部門關鍵績效指標有以下六條:

(1)群眾舉報有責投訴案件數(shù)量明顯下降；

(2)加強舉報投訴核查處置工作,拓寬投訴舉報渠道；

(3)健全完善網上督察運行機制,主動加強科技與監(jiān)督深度融合；

(4)完善警務監(jiān)察機制,依法查處并及時糾正違法或不當?shù)亩讲煨袨椋?/p>

(5)可疑問題警情同比明顯下降,警情推送受理率明顯提高；

(6)督察通報數(shù)據分析。

對以上六項指標進行權重分析時,可由警察院校專業(yè)教授和本部門專業(yè)人員組成5～6人的專家工作組,通過德爾菲法對每項指標在整體績效指標體系中的比重進行確定,并以100分為標準對每項指標賦予相應的分數(shù),經過討論最終得出結論:(1)(4)(5)(6)項分值均為20分,(2)(3)項分值為10分。對各項指標進行分數(shù)統(tǒng)計時,可以使用“減分法”,即對未達到指標的程度進行分析,決定扣除的分值,當該項指標達標即可得滿分。

由于指標(6)具有較強的主觀因素,不利于進行數(shù)據統(tǒng)計和結果分析。因此,對督察通報情況可以從數(shù)量和真實度兩個維度來分析,通過真實度的提高或降低以及數(shù)量的增加或減少來分析督察成果是否有效,在一定程度上解決了監(jiān)督效果悖論。具體操作如下表:

真實度數(shù)量提高降低 增加10分分 減少15分0分

對表格進行分析:當督查通報真實度提高、數(shù)量增加時,一方面說明督查工作卓有成效,而另一方面說明督察關口未前移,預防工作存在缺失,因而今后的工作重心便是加強督查預防工作,盡量減少督查通報數(shù)量;當督查通報真實度提高、數(shù)量減少時,由于對數(shù)量減少原因不能進行有效分析,在給予高分值的同時應鼓勵督察部門在保證有效監(jiān)督的前提下積極監(jiān)督;而當督查通報真實度降低時,無論其數(shù)量減少或增加,都應對督察隊伍進行整頓,這是因為一旦真實度減低,說明監(jiān)督權的濫用,而一旦約束執(zhí)行權的牢籠出現(xiàn)缺口,對整個公安部門都是毀滅性的打擊。因此，對這一問題應保持“零容忍”態(tài)度。

3.選擇評價方法。在對督察部門績效指標進行評價時,本文采用定性分析與定量研究相結合的方法。督察工作作為公安機關的一項重要行政工作具有普遍行和社會性,對督察部門的績效評價必然離不開定性分析。而督察部門作為公安機關內部行使監(jiān)督權的部門,本身具有其特殊性,對其進行績效評價又需要有統(tǒng)計數(shù)據的支撐,從理論上來看,定量研究不能脫離定性分析而獨立存在,因而采用定性與定量相結合的研究方法是合理且必要的。

4.對信息、數(shù)據進行處理并實施獎懲。對督察部門開展績效評價的過程是一個收集信息、處理信息、作出判斷并給予反饋的過程。在確定關鍵指標的最佳狀態(tài)后對每項指標進行數(shù)據統(tǒng)計,將數(shù)據結果與績效目標進行對比后得出結論,作為考評打分的主要依據。為使績效考評的結果更具有區(qū)分度,可以將考評總分90分以上的設為優(yōu)秀,80～90分為良好,60～80分為合格,60分以下為不合格。并將考評成績作為財政撥款、評先進部門的主要參考依據,連續(xù)兩年考評不合格應立即進行全體整頓,取消當年評先資格,對主要負責領導進行問責談話等。

在決策、執(zhí)行、監(jiān)督權力三分的理論基礎上,由于督察部門自身具有的監(jiān)督性質以及監(jiān)督對象是對整個社會進行秩序維護的公安業(yè)務部門,因此無論從監(jiān)督權角度還是社會維穩(wěn)角度都應對督察部門進行監(jiān)督考評,一套科學系統(tǒng)的績效評價體系既能防止督察權的濫用,又在很大程度上激發(fā)督察權活力,提高監(jiān)督效能,真正筑牢公安權力的牢籠。