煙臺(tái)市中心區(qū)住宅工程質(zhì)量投訴處理工作存在問題及解決對(duì)策

宋小強(qiáng)

（煙臺(tái)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，山東煙臺(tái)264000）

0 引 言

住宅工程質(zhì)量關(guān)系群眾切身利益和生命財(cái)產(chǎn)安全，是社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。近年來(lái)，全國(guó)城鎮(zhèn)化速度持續(xù)加快，大量商品住宅推向社會(huì)，雖然住宅工程參建各方責(zé)任主體的技術(shù)水平和質(zhì)量管理能力有了較大提升，但住宅質(zhì)量投訴居高不下的現(xiàn)象仍較為普遍。各地建設(shè)主管部門和工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)大量人力、物力來(lái)處理質(zhì)量投訴［1］，部分地區(qū)、單位出現(xiàn)了精力不足、顧此失彼的問題，影響了正常的質(zhì)量監(jiān)督工作。在此背景下，科學(xué)分析不同地區(qū)的質(zhì)量投訴特點(diǎn)、難點(diǎn)，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，研究提出對(duì)策，提高質(zhì)量投訴處置能力和效率，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以煙臺(tái)市中心區(qū)為研究對(duì)象，綜合分析區(qū)域內(nèi)住宅工程質(zhì)量投訴處置的特點(diǎn)、難點(diǎn)，并有針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)措施，希望對(duì)煙臺(tái)市住宅工程質(zhì)量投訴處置工作提供參考和幫助。

1 區(qū)概況及工程質(zhì)量投訴處置機(jī)制

1.1 煙臺(tái)市中心區(qū)概況

本文所指煙臺(tái)市中心區(qū)為煙臺(tái)市芝罘區(qū)、萊山區(qū)兩區(qū)。芝罘區(qū)是煙臺(tái)的老城區(qū)和發(fā)祥地，人口稠密、商業(yè)發(fā)達(dá)，面積179.2km2，2017年全區(qū)常住人口83萬(wàn)人，完成地區(qū)生產(chǎn)總值472.14億元［2］；萊山區(qū)是煙臺(tái)的行政、文體中心，政府機(jī)關(guān)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)密集，面積285.4km2，2017年全區(qū)常住人口37萬(wàn)人，完成地區(qū)生產(chǎn)總值270億元［3］。近年來(lái)，煙臺(tái)市中心區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)火熱，房屋銷售面積增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，2015年、2016年、2017年商品房銷售面積分別為157萬(wàn)m2、199萬(wàn)m2、243萬(wàn)m2，年均增長(zhǎng)25%左右。

1.2 質(zhì)量投訴運(yùn)行機(jī)制

煙臺(tái)市中心區(qū)的工程質(zhì)量監(jiān)督工作由煙臺(tái)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站（以下簡(jiǎn)稱“煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站”）具體承擔(dān)。為做好工程質(zhì)量投訴工作，2014年年底，煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站對(duì)投訴處理工作進(jìn)行了理順、規(guī)范，制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理工作流程的通知》，明確了質(zhì)量投訴受理范圍、受理程序、處理程序、結(jié)案歸檔等內(nèi)容，提升了投訴處理工作的科學(xué)化、規(guī)范化。根據(jù)站內(nèi)分工，計(jì)劃科是受理質(zhì)量投訴的責(zé)任科室，科內(nèi)設(shè)有質(zhì)量投訴受理公開電話，主要負(fù)責(zé)對(duì)外受理質(zhì)量投訴、協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)督科室（分站）處理質(zhì)量投訴、案件跟蹤督辦、分析匯總等。監(jiān)督科室（分站）是投訴處理工作的責(zé)任科室，具體負(fù)責(zé)投訴案件查實(shí)、提出處理意見、案件具體事務(wù)協(xié)調(diào)實(shí)施等。

目前，煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站受理工程質(zhì)量投訴主要有三條途徑：一是群眾來(lái)電來(lái)訪。市民通過撥打投訴受理公開電話或直接到計(jì)劃科反映工程質(zhì)量問題。二是上級(jí)部門交辦。主要是市長(zhǎng)公開電話和信訪部門轉(zhuǎn)批、交辦工程質(zhì)量投訴案件。三是網(wǎng)絡(luò)、廣播電臺(tái)投訴。市民通過膠東在線網(wǎng)上民生、煙臺(tái)市政府門戶網(wǎng)站、水母網(wǎng)民意通、煙臺(tái)廣播電臺(tái)民生熱線等渠道反映工程質(zhì)量問題。

2 質(zhì)量投訴處置難點(diǎn)及原因

2.1 住宅工程質(zhì)量常見問題仍是投訴焦點(diǎn)

圖1 質(zhì)量常見問題占比示意圖

2015年至2017年，煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站通過各類渠道共受理市中心區(qū)范圍內(nèi)有效住宅工程質(zhì)量投訴230件（2015年82件、2016年75件、2017年73件）。因部分案件涉及多類、多個(gè)工程質(zhì)量問題，經(jīng)匯總，所有案件共涉及質(zhì)量問題273個(gè)（2015年107個(gè)、2016年86個(gè)、2017年80個(gè)）。投訴的質(zhì)量問題中，地下室（屋面、墻體、衛(wèi)生間）滲漏、墻體或樓板裂縫、房間不方正等三類質(zhì)量問題位列投訴前三位，分別為55個(gè)、27個(gè)、26個(gè)，占比分別為20.2%、9.9%、9.5%。地下室（屋面、墻體、衛(wèi)生間）滲漏、墻體或樓板裂縫、房間不方正、采暖工程質(zhì)量問題、墻體或地面空鼓、墻面長(zhǎng)毛發(fā)霉、建筑給排水質(zhì)量問題等7類問題共184個(gè)，占投訴質(zhì)量問題總數(shù)的67.4%（見圖1）。為做好住宅工程質(zhì)量常見問題防治，2015年以來(lái)，煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站先后組織技術(shù)力量制定印發(fā)了《煙臺(tái)市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》《煙臺(tái)市初裝修住宅工程驗(yàn)收條件規(guī)定》《煙臺(tái)市精裝修住宅工程質(zhì)量管理暫行辦法》等一系列制度文件。其中，《煙臺(tái)市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》涵蓋了樓板裂縫、墻體空鼓、地下室（屋面、衛(wèi)生間）滲漏、墻面長(zhǎng)毛發(fā)霉、欄桿防護(hù)不規(guī)范、煙氣道串煙串味、電氣工程質(zhì)量問題、建筑給排水質(zhì)量問題、采暖工程質(zhì)量問題等九大類常見質(zhì)量問題的防治技術(shù)措施，每一項(xiàng)防治措施都從設(shè)計(jì)、材料、施工、檢測(cè)等方面提出要求，防治措施全面具體。從實(shí)施效果看，2016年效果不明顯，主要原因是文件實(shí)施時(shí)間較短，各方責(zé)任主體在思想上認(rèn)識(shí)不到位、落實(shí)不嚴(yán)格；2017年，煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站加大了文件落實(shí)力度，要求各監(jiān)督科室、分站在日常監(jiān)督檢查和質(zhì)量大檢查中把以上文件的落實(shí)情況作為檢查內(nèi)容，當(dāng)年投訴總量和常見問題投訴數(shù)量實(shí)現(xiàn)了雙下降，效果開始顯現(xiàn)。由此可見，住宅工程質(zhì)量常見問題之所以屢見不鮮，主要原因不是技術(shù)問題，而是責(zé)任主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，落實(shí)制度、規(guī)范不嚴(yán)格。

2.2 責(zé)任主體不認(rèn)真履責(zé)是引起質(zhì)量投訴的主要原因

購(gòu)房者和建設(shè)單位（開發(fā)商）是房屋買賣關(guān)系，建設(shè)單位（開發(fā)商）是處置工程質(zhì)量問題的第一責(zé)任者。但是，從煙臺(tái)市近三年質(zhì)量投訴的具體情節(jié)看，超過60%的住戶到政府部門投訴是因?yàn)榘奄|(zhì)量問題反映給建設(shè)單位后，建設(shè)單位、施工單位相互推諉責(zé)任，能拖就拖、能推就推，即使答應(yīng)維修，也經(jīng)常拖延或敷衍，不盡維修義務(wù)，從而引發(fā)糾紛。部分質(zhì)量投訴面臨責(zé)任主體“缺失”的問題，例如，越來(lái)越多的建設(shè)單位（開發(fā)商）以“項(xiàng)目公司”的形式進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)，商品房銷售完畢后，項(xiàng)目公司也隨之解散，購(gòu)房者無(wú)法找到開發(fā)商進(jìn)行索賠；有的工程在交付使用后，建設(shè)單位（開發(fā)商）出現(xiàn)了改制、破產(chǎn)、解散等問題，使住戶投訴無(wú)門，無(wú)奈之下只好選擇到政府部門投訴，這類質(zhì)量投訴處置難度較大。從投訴的分布看，舊村改造項(xiàng)目質(zhì)量投訴較多，主要原因有兩個(gè)：一是近年來(lái)煙臺(tái)市舊村改造項(xiàng)目數(shù)量多、比例大，基數(shù)較大；二是因?yàn)榕f村改造項(xiàng)目多由實(shí)力相對(duì)較弱的“土著”開發(fā)商來(lái)開發(fā)建設(shè)，他們的質(zhì)量意識(shí)和品牌意識(shí)普遍不強(qiáng)，個(gè)別人員文化程度和素質(zhì)較低，服務(wù)意識(shí)較差，對(duì)待群眾投訴應(yīng)對(duì)態(tài)度不好，甚至比較蠻橫，使矛盾激化。

2.3 質(zhì)量投訴訴求多樣處置難度增大

近年來(lái)，購(gòu)房者的質(zhì)量意識(shí)、維權(quán)意識(shí)逐步提升，投訴訴求也趨于多樣化。以煙臺(tái)市中心區(qū)質(zhì)量投訴案件為例，投訴人在訴求方面呈現(xiàn)出以下幾種趨勢(shì)：一是投訴的質(zhì)量問題和要求在技術(shù)層面的增多。例如，有的投訴人在反映質(zhì)量問題時(shí)，提出技術(shù)鑒定、質(zhì)量檢測(cè)要求，因鑒定、檢測(cè)費(fèi)用存在爭(zhēng)議，法規(guī)法規(guī)也無(wú)相關(guān)規(guī)定，處置難度較大；有的投訴人提出埋設(shè)的地暖管不應(yīng)有接頭，施工單位違反技術(shù)規(guī)程，要求全部更換地暖等，多是從技術(shù)層面提出質(zhì)疑和要求，責(zé)任單位敷衍應(yīng)付很難蒙混過關(guān)。二是相當(dāng)部分質(zhì)量投訴要求經(jīng)濟(jì)及其他補(bǔ)償。投訴人在反映質(zhì)量問題的同時(shí)，多以質(zhì)量問題造成經(jīng)濟(jì)損失為由，要求經(jīng)濟(jì)及其他補(bǔ)償。例如，煙臺(tái)市萊山區(qū)一名投訴人，以所購(gòu)住房存在分戶驗(yàn)收造假并竣工驗(yàn)收備案為由，申請(qǐng)退房并補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失；有的投訴人以房屋質(zhì)量問題造成裝修、入住時(shí)間推遲，要求補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失等，因投訴人實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失難以定量，建設(shè)單位不認(rèn)可，無(wú)法達(dá)成一致。三是由非質(zhì)量主因引起的投訴增多。例如，投訴人反映未經(jīng)竣工驗(yàn)收即強(qiáng)制交房、房產(chǎn)證無(wú)法辦理等方面的投訴較多，這類問題情況復(fù)雜，涉及部門多，處理難度大，容易引起群訪、越級(jí)上訪等問題。

2.4 投訴處置體制不順群眾認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

目前，煙臺(tái)市開發(fā)企業(yè)管理主要由開發(fā)辦、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管科、房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍科等單位、科室負(fù)責(zé)，而工程質(zhì)量投訴受理和處理工作主要由煙臺(tái)市質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)站在處置質(zhì)量投訴時(shí)，既沒有相關(guān)法律法規(guī)支持，又沒有強(qiáng)有力的抓手，對(duì)不履行保修義務(wù)的建設(shè)單位，只能采取督促、商量的方式要求整改，缺乏威懾力和強(qiáng)制力。因宣傳力度不夠，投訴群眾對(duì)質(zhì)監(jiān)站的職能認(rèn)識(shí)存在較大誤區(qū)，例如，不少投訴人認(rèn)為住宅工程竣工驗(yàn)收是質(zhì)監(jiān)站去驗(yàn)收，住宅質(zhì)量是否合格由質(zhì)監(jiān)站說(shuō)了算，出現(xiàn)質(zhì)量問題，質(zhì)監(jiān)站應(yīng)該負(fù)首要責(zé)任、主要責(zé)任。處置投訴時(shí)，當(dāng)協(xié)調(diào)不成建議投訴人走法律途徑時(shí)，投訴人經(jīng)常認(rèn)為這是推脫責(zé)任、不作為。因?yàn)榇嬖谡J(rèn)識(shí)誤區(qū)，不少投訴人對(duì)質(zhì)量投訴處理監(jiān)督員缺乏信任，有抵制心理，一旦心理預(yù)期與實(shí)際補(bǔ)償有較大差距時(shí)，就認(rèn)為質(zhì)監(jiān)站在維護(hù)開發(fā)商，在幫著開發(fā)商講話，影響了干群關(guān)系。

3 處置對(duì)策

3.1 加強(qiáng)源頭治理做好質(zhì)量常見問題防治工作

做好住宅工程質(zhì)量常見問題防治，減少工程質(zhì)量缺陷是減少質(zhì)量投訴的關(guān)鍵。針對(duì)煙臺(tái)市中心區(qū)實(shí)際情況，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：一是抓好相關(guān)制度和文件落實(shí)，將《煙臺(tái)市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》《煙臺(tái)市初裝修住宅工程驗(yàn)收條件規(guī)定》等文件落實(shí)情況作為日常監(jiān)管和大檢查的必檢內(nèi)容，加大監(jiān)督檢查力度，提升責(zé)任主體質(zhì)量意識(shí)。二是狠抓分戶驗(yàn)收。強(qiáng)化分戶驗(yàn)收的實(shí)測(cè)實(shí)量［4］，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)防分戶驗(yàn)收造假。三是大力發(fā)展裝配式建筑，推廣建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化是建筑業(yè)生產(chǎn)方式的重大轉(zhuǎn)變，也是提高工程質(zhì)量安全的重要手段和重要途徑。2017年煙臺(tái)獲批全國(guó)首批裝配式建筑示范城市，全市裝配式建筑已覆蓋鋼結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、PC構(gòu)件三個(gè)體系，形成了設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、施工、集成部品全產(chǎn)業(yè)鏈條。全市各級(jí)住建部門要以建設(shè)國(guó)家級(jí)裝配式建筑示范城市和住建領(lǐng)域新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為抓手，加大推廣力度，從源頭減少房屋建筑工程質(zhì)量常見問題發(fā)生。

3.2 建立誠(chéng)信機(jī)制加大失信違規(guī)懲戒力度

為加快推進(jìn)建筑市場(chǎng)信用管理體系建設(shè)，2018年5月，煙臺(tái)市住建局制定印發(fā)了《煙臺(tái)市建筑市場(chǎng)信用管理“紅名單”“黑名單”發(fā)布管理制度》，根據(jù)規(guī)定，建設(shè)主管部門要定期對(duì)列入“黑名單”的建筑市場(chǎng)主體（包括開發(fā)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等企業(yè)）公開曝光，并在市場(chǎng)準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)資格、項(xiàng)目開工等方面采取約束和懲戒措施。這項(xiàng)舉措有效解決了質(zhì)量投訴責(zé)任單位不履責(zé)，懲戒措施偏“軟”的現(xiàn)狀。今后工作中，全市工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對(duì)投訴處置中態(tài)度消極、推諉扯皮、故意拖延、敷衍了事的責(zé)任主體和不竣工驗(yàn)收即強(qiáng)制交付使用等違規(guī)行為進(jìn)行跟蹤記錄，采取提交列入“黑名單”、公開曝光、通報(bào)批評(píng)等方式［5］，提高懲戒震懾力。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制形成整體合力

2015年，煙臺(tái)市以開發(fā)區(qū)為試點(diǎn)，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)在建工程進(jìn)行質(zhì)量安全評(píng)估并打分排序，結(jié)果在媒體上公開報(bào)道，起到了較好效果：一方面，打分排名在當(dāng)?shù)刂饕襟w公布后，對(duì)建設(shè)、施工、監(jiān)理等責(zé)任主體具有極大的震懾作用，激發(fā)了他們的能動(dòng)性。另一方面，經(jīng)過實(shí)踐，開發(fā)區(qū)初步形成了以監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主體、第三方抽測(cè)為輔助支撐的工程質(zhì)量安全監(jiān)管新模式，有效解決了監(jiān)管任務(wù)重、人手少的矛盾。2017年，這一做法被山東省住建廳發(fā)文在全省推廣。煙臺(tái)市各級(jí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，積極推廣這一模式，并鼓勵(lì)企業(yè)在內(nèi)部推廣，提升工程質(zhì)量監(jiān)管水平。建立質(zhì)量投訴處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改變工程質(zhì)量投訴處置時(shí)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)“單打獨(dú)斗”的局面，由建設(shè)行政主管部門牽頭成立工程質(zhì)量投訴處置小組并設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將工程參建各方責(zé)任主體主管單位、科室納入領(lǐng)導(dǎo)小組，合理劃分工作分工和流程，提升投訴處置效率和能力。

3.4 加大宣傳力度避免認(rèn)識(shí)誤區(qū)

針對(duì)質(zhì)量投訴時(shí)的種種誤區(qū)，建議在以下幾方面加大宣傳力度：一是保修期的相關(guān)知識(shí)，主要包括建設(shè)工程保修內(nèi)容及最低保修期限知識(shí)［6］。二是群眾如何合理維權(quán)。繪制維權(quán)路線圖、投訴路徑圖，告知群眾屬于保修期內(nèi)的應(yīng)該如何維權(quán)，不屬于保修期內(nèi)的應(yīng)該找哪些單位或采用何種辦法處理，讓群眾遇到難題時(shí)一目了然。三是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和職能。通過宣傳，讓群眾清楚質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，增加群眾信任感。

3.5 積極探索推廣住宅工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度

工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度起源于法國(guó)，是建設(shè)工程相關(guān)責(zé)任主體到保險(xiǎn)公司投保，由保險(xiǎn)公司對(duì)因工程質(zhì)量缺陷造成的建筑本體的損失予以賠償、維修或重置的保險(xiǎn)。這一制度是運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制解決房屋維修難題，保障群眾利益、減少工程質(zhì)量投訴的有效途徑。近年來(lái)，我國(guó)上海、浙江、安徽等地紛紛制定出臺(tái)政策措施，對(duì)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度進(jìn)行積極探索，取得了不少經(jīng)驗(yàn)。在綜合考慮國(guó)內(nèi)外工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度利弊的基礎(chǔ)上，建議采用“2+3”模式：“2”是設(shè)置2個(gè)保險(xiǎn)層次（2個(gè)層次即建設(shè)單位、建造單位分別投保，建造單位指施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位），“3”是推行3個(gè)險(xiǎn)種（分別為建設(shè)單位投保的工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，建造單位投保的工程質(zhì)量維修保證險(xiǎn)和工程質(zhì)量維修責(zé)任險(xiǎn)）。這一模式有以下優(yōu)點(diǎn)：一是強(qiáng)化了各方責(zé)任主體的質(zhì)量保修責(zé)任，有效規(guī)避了建設(shè)單位、施工單位推諉扯皮，以及破產(chǎn)、倒閉、無(wú)力維修等問題，最大限度地保障了購(gòu)房者利益。二是有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)建設(shè)單位來(lái)講，可以免繳物業(yè)維修保證金；對(duì)施工單位來(lái)講，可以免繳工程質(zhì)量保證金。三是入保時(shí)引入第三方工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，有利于強(qiáng)化施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管，從根本上提升工程質(zhì)量水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

安居樂業(yè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是老百姓最基礎(chǔ)、最現(xiàn)實(shí)的需求。新形勢(shì)下，工程質(zhì)量投訴處置工作困難重重，面臨諸多挑戰(zhàn)，但只要各級(jí)住建部門和工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)問題癥結(jié)，不斷改進(jìn)、完善工程質(zhì)量投訴處理工作的機(jī)制、流程，探索工程質(zhì)量投訴處理工作的新思路、新方法，客觀公正處理問題，就一定能讓群眾滿意、社會(huì)認(rèn)可。