差別化政策實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策
——以文山州為例

□張 艷

區(qū)域發(fā)展不均衡是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的話題，也是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大，無(wú)論是東西部之間、民漢地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間都表現(xiàn)明顯。要完成全面決勝小康的攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧，取決于如何解決好區(qū)域差距過(guò)大的問(wèn)題，這不但具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，也有一定的理論價(jià)值。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，過(guò)去采取了很多措施，如政府轉(zhuǎn)移支付、沿海地區(qū)對(duì)口支援等，但多是外推式的支持政策，雖然在短期來(lái)看確有一定的成效，但是這不利于區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展，因此個(gè)性化的內(nèi)生發(fā)展模式逐漸為人們所重視。所謂內(nèi)生發(fā)展，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)以當(dāng)?shù)厝藶榘l(fā)展主體，以本地區(qū)的資源、技術(shù)、文化基礎(chǔ)，通過(guò)人文發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、制度創(chuàng)新等措施培育自我發(fā)展能力，探索一種適合區(qū)域發(fā)展的模式[1]。這種模式尋自下而上的路子，更關(guān)注我國(guó)不同地區(qū)人民的發(fā)展意愿。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展，必然要關(guān)注區(qū)域本身的特征，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然稟賦等因素，在構(gòu)設(shè)它們的發(fā)展模式、方向時(shí)需考慮以上因素的差異性，實(shí)施差別化的方針政策。

一、文山州差別化政策實(shí)施現(xiàn)狀

針對(duì)文山差別化政策的考察一共到訪了文山州政府的政策研究室、改革辦、政府研究室社會(huì)發(fā)展科、經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、文山市發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局、教育局、民宗局、扶貧辦等20多個(gè)部門(mén)，開(kāi)展訪談10余人，發(fā)放問(wèn)卷約100份。發(fā)現(xiàn)已有的差別化政策正在相繼實(shí)施，并已取得一定成效。

(一)“以工代賑”政策初見(jiàn)成效?！耙怨ごc”是一種農(nóng)村扶貧政策，指由政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或者居民參與到工程建設(shè)當(dāng)中獲取酬勞，從而取代直接救濟(jì)的扶貧模式。十二五期間，文山地區(qū)開(kāi)展了四個(gè)“以工代賑”的項(xiàng)目。中央投入，省級(jí)配套的形式投資扶貧。其成效如下：通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，使項(xiàng)目區(qū)21個(gè)村(邊民貧規(guī)劃村涉及10個(gè))3,500人受益。有效地提高項(xiàng)目區(qū)道路等級(jí)，解決3,500人的出行難、農(nóng)產(chǎn)品和物資雙向流動(dòng)難的問(wèn)題；有效提高耕地利用率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，新增灌溉面積1,247畝，改善灌溉面積750畝，有效地促進(jìn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)?shù)厝罕娫鍪罩赂籟2]。項(xiàng)目區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件得到了較大的改善，收入不斷提高，群眾得到實(shí)惠。

(二)教育領(lǐng)域特殊政策在路上。近年來(lái)，為了促進(jìn)文山州教育事業(yè)的發(fā)展，實(shí)施以下幾項(xiàng)教育政策，一是“中西部農(nóng)村地區(qū)教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)項(xiàng)目”，這一項(xiàng)目是由國(guó)家投錢(qián)為農(nóng)村地區(qū)建設(shè)教師宿舍，目的在于改善農(nóng)村教師的住宿條件，解決異地教師的住宿問(wèn)題。二是“中西部農(nóng)村初中校舍改造工程”，是由中央出資，對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村初中校舍進(jìn)行建設(shè)和改造。三是“農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程”，是由中央和地方兩個(gè)渠道出資，目的在于實(shí)現(xiàn)一鎮(zhèn)一校。四是“民族地區(qū)薄弱高中建設(shè)”，仍由中央出資，用于修建薄弱高中的宿舍、食堂、廁所等配套設(shè)施。但此類項(xiàng)目均屬競(jìng)標(biāo)制，即必須以縣或者市為單位申請(qǐng)來(lái)獲得項(xiàng)目資助。

(三)招商引資優(yōu)惠政策發(fā)揮作用。招商引資優(yōu)惠政策的實(shí)施目的是促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。文山州是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，然而農(nóng)業(yè)種收周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益見(jiàn)效慢，對(duì)于追求政績(jī)的地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)講，不能滿足政績(jī)考核的需要。因此為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，發(fā)展工業(yè)是必由之路。對(duì)此，文山市出臺(tái)“招商引資優(yōu)惠政策”，意在吸引外資、技術(shù)和人才。凡在本地開(kāi)辦工廠，若被定位市級(jí)重大項(xiàng)目，則可在用地、水、電商享受優(yōu)先保障，在稅收方面也可享受一定的優(yōu)惠。如果投資特色產(chǎn)業(yè)，市級(jí)政府會(huì)給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助。同時(shí)對(duì)于引資引商的單位和個(gè)人，依據(jù)一定的條件也會(huì)給予一定數(shù)額的獎(jiǎng)金。這一政策對(duì)于文山地區(qū)工業(yè)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。但這一政策也帶來(lái)不少問(wèn)題。如一些外資企業(yè)在獲得土地優(yōu)惠之后，因?yàn)椴豢春檬袌?chǎng)前景而遲遲不投產(chǎn)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，同時(shí)也阻礙土地的轉(zhuǎn)租利用。又如，未體現(xiàn)對(duì)本地企業(yè)的優(yōu)惠，打擊本地企業(yè)發(fā)展積極性。此外，土地報(bào)批困難也嚴(yán)重影響了本地企業(yè)投資，產(chǎn)業(yè)發(fā)展很受桎梏。

(四)“三權(quán)三證”融資抵押盤(pán)活農(nóng)村資本。為了促進(jìn)文山州“三農(nóng)”發(fā)展，從2013年起，全州開(kāi)始創(chuàng)造性地實(shí)施“三權(quán)三證”抵押融資的政策。所謂“三權(quán)”是指農(nóng)民的土地使用權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)；“三證”則是針對(duì)三權(quán)頒發(fā)合法證書(shū)，以便用于融資抵押，使農(nóng)民在獲得活資金的同時(shí)，亦能保障其合法權(quán)益。多數(shù)情況下，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展滯緩，是因?yàn)槿狈Y本或流動(dòng)資金。因此，要發(fā)展“三農(nóng)”，關(guān)鍵就在于盤(pán)活農(nóng)村資源，把資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化，讓農(nóng)村閑置的資源變成“活動(dòng)資金”。將資金用于生產(chǎn)，獲利后可還貸，或繼續(xù)生產(chǎn)，這樣形成一個(gè)活的資金鏈。這一政策是文山地區(qū)在金融上的一個(gè)創(chuàng)新舉措，也是差別化的政策。

(五)差別化的GDP考核制度緩解地區(qū)財(cái)政壓力。文山州經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，全州均為國(guó)家級(jí)貧困縣市，為引導(dǎo)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立落實(shí)正確的政績(jī)觀，促進(jìn)貧困縣轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快精準(zhǔn)減貧脫貧步伐，云南省于2015年起文山州6縣1市被劃為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱貧困縣，進(jìn)而取消對(duì)其GDP的考核，即除了硯山縣外，其余縣(市)都已取消考核GDP，轉(zhuǎn)而考核培育和壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困村、貧困戶增收情況，引導(dǎo)貧困縣立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等文化和民生等，這在一定程度上有利于文山州的發(fā)展：一是政府不需為實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)而作出短期行為，過(guò)度開(kāi)采資源、破壞生態(tài)環(huán)境、擴(kuò)大石漠化程度；二是工作重心移至保護(hù)和傳承民族文化，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，關(guān)注民生，走向綠色發(fā)展。但是這一政策也存在一定的缺點(diǎn)，如取消GDP考核后，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然減緩，致使地區(qū)財(cái)政收入不足，經(jīng)費(fèi)短缺進(jìn)而限制區(qū)域進(jìn)一步發(fā)展。這必然增加中央財(cái)政壓力，同時(shí)也可能會(huì)導(dǎo)致地區(qū)對(duì)國(guó)家投資幫扶的依賴，抑制地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。

二、差別化政策的現(xiàn)實(shí)需要

(一)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過(guò)訪談與問(wèn)卷調(diào)查，本調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)問(wèn)到本地最需要的差別化政策是什么時(shí)，出現(xiàn)頻率最高需求是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”政策。目前，文山州交通設(shè)施極不完善，州內(nèi)沒(méi)有鐵路經(jīng)過(guò)(是云南省唯一沒(méi)有通鐵路的地級(jí)市)，州府到縣上未通高速，農(nóng)村地區(qū)仍未實(shí)現(xiàn)全通公路。這種交通不便給本地區(qū)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的制約。如產(chǎn)品運(yùn)輸成本高，阻礙商品經(jīng)濟(jì)的繁榮；交通不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致可進(jìn)入性不強(qiáng)，對(duì)外界缺乏吸引力，人才流出遠(yuǎn)多于流入，使得區(qū)域人力資源結(jié)構(gòu)性缺乏等。因此，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差別化政策支持，是文山地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)需要。

(二)科技差別化政策。文山地區(qū)的工業(yè)以及三七生物制藥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量技術(shù)人才，但是文山地區(qū)留不住人才。文山市經(jīng)濟(jì)商務(wù)局Y科長(zhǎng)認(rèn)為，文山產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的最大問(wèn)題是資金和專業(yè)人才短缺。目前已有的企業(yè)多為民營(yíng)企業(yè)，資金和技術(shù)有限，因此規(guī)模比較小，發(fā)展緩慢。很多工業(yè)園區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)非專業(yè)人才，在專業(yè)指導(dǎo)上會(huì)產(chǎn)生一些偏差，究其原因多為人才外流。希望國(guó)家出臺(tái)一些科技差別化政策，幫助企業(yè)解決科技人才缺乏問(wèn)題。

(三)特色產(chǎn)業(yè)扶持差別化政策。文山有很多特色產(chǎn)品、如三七、礦業(yè)等，因?yàn)橘Y金、用地等問(wèn)題未能開(kāi)展。在文山市工業(yè)科了解到“三七食藥同源”的產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榘凑諊?guó)家的政策標(biāo)準(zhǔn)，其用地指標(biāo)審批通不過(guò)而被擱置。他們認(rèn)為這類新興產(chǎn)業(yè)政府應(yīng)該予以差別化的政策支持，如差別化企業(yè)用地政策、差別化融資政策等來(lái)鼓勵(lì)發(fā)展。

三、文山州差別化政策實(shí)施存在的問(wèn)題及對(duì)策

(一)政策執(zhí)行者對(duì)差別化政策缺乏了解。調(diào)研組在文山地區(qū)到訪20多個(gè)部門(mén)，開(kāi)展13次訪談，共約20多名政府工作人員，職位涉及局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、科長(zhǎng)以及科員，98%的人都對(duì)差別化政策完全不了解，剩下2%有點(diǎn)了解。政策能否有成效主要受兩個(gè)環(huán)節(jié)的影響：政策的制定以及政策的實(shí)施。作為政策的實(shí)施者，政府單位工作人員對(duì)政策的理解很大程度上決定了執(zhí)行的精確性和有效性。面對(duì)文山地區(qū)政府官員98%的政策不了解率，何談?wù)叱尚?。?duì)此，政策應(yīng)該加大宣傳力度以及組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)政策文件，促進(jìn)政策實(shí)施者對(duì)政策的理解。

(二)提升差別化政策與當(dāng)?shù)匦枨笃ヅ涠取８鶕?jù)考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前文山州地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了不少差別化政策，但未能有效改變?nèi)菥鶠樨毨Эh的事實(shí)。歸根結(jié)底在于已有差別化政策未能精準(zhǔn)針對(duì)致貧的核心所在。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前文山最大的問(wèn)題在于基礎(chǔ)設(shè)施不完善。同時(shí)，受訪部門(mén)在訪談中提到希望中央給予更多財(cái)政支持用于文山的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。認(rèn)為阻礙文山地區(qū)發(fā)展的不是本身自然稟賦不足，也不是人力資源的緊缺，而是基礎(chǔ)設(shè)施不完善。究其原因在于政府對(duì)差別化政策的社會(huì)發(fā)展定位出現(xiàn)了偏差。差別化政策的受益對(duì)象無(wú)疑是地區(qū)，甚至是地區(qū)的各個(gè)區(qū)域或者行業(yè)，因此，其制定模式必然需要“自下而上”，盲目實(shí)施下推式、一刀切的政策必然會(huì)導(dǎo)致政策需求與政策供給偏差問(wèn)題。因此，政府應(yīng)該做好基礎(chǔ)調(diào)研，從基層了解政策需求，進(jìn)而層層完善，制定出合理的差別化政策。

(三)完善差別化政策體系。文山州現(xiàn)有差別化政策體系存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，政策制定體系不完善。當(dāng)前在文山執(zhí)行的差別化政策基本都是由中央政府以及地方政策自上而下制定的，這與差別化政策“因地制宜”、“因地而異”的規(guī)律相左，這也導(dǎo)致政策“供需不匹配”的問(wèn)題。[3]不過(guò)，文山州一開(kāi)始嘗試“自下而上”的提出差別化政策的制定意見(jiàn)，對(duì)于制定體系的完善具有促進(jìn)作用。第二，政策結(jié)構(gòu)不清晰，如差別化政策的總綱是什么，有哪些基本政策、又包括哪些具體政策，目前所了解差別化政策有土地差別化政策、教育差別化政策、金融差別化政策、環(huán)境差別化政策、土地差別化政策、差別化經(jīng)濟(jì)考核政策、差別化房屋政策等，但很顯然這并不能涵蓋社會(huì)的發(fā)展需求。差別化政策體系的完善是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，首先必須從理論層面了解差別化政策的實(shí)質(zhì)，確定其內(nèi)涵與外延；另外，在理論的基礎(chǔ)上結(jié)合公共政策的結(jié)構(gòu)完善差別化政策的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成一個(gè)完善的政策體系。