全球化時代的城市發(fā)展與合作治理

諸大建，于立，楊東援，陳小鴻，李曄，張斌

(1.同濟大學，上海200092；2.英國卡迪夫大學中英生態(tài)城市與可持續(xù)發(fā)展研究中心，英國卡迪夫CF10 3WA；3.同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院，上海201804；4.同濟大學交通運輸工程學院，上海201804；5.同濟大學政治與國際關系學院，上海200092)

上海2035與全球城市升級版

《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》中提出建設卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心與文化大都市。國際相關研究部門認為上海市已經(jīng)是原來版本上的全球概念，現(xiàn)在要探討的是什么是升級版的全球城市，即卓越的全球城市。如果以現(xiàn)有理論為路徑，我們是做追趕型，還是做引領型？

上海在全球城市中綜合性排名為第12位，其中基礎設施交通類為第4位，文化創(chuàng)新為第17位，所以上海的發(fā)展并不均衡，而紐約、倫敦則非常均衡。全球城市表現(xiàn)為控制中心、配置中心，但也必須有平衡的發(fā)展。上海已經(jīng)是經(jīng)濟上的全球城市，要建設卓越的全球城市，需要解決三個不匹配和不均衡性的問題：

第一，下一步的全球城市不僅僅是金融發(fā)展，金融來自科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意，我們現(xiàn)在將科創(chuàng)中心和金融中心看作兩個中心，東京則提出了金融科技和科技金融。上海下一步應該討論的是科創(chuàng)型民間企業(yè)，這種科創(chuàng)型和上海高校應有密切關系。上海金融發(fā)展水平很高，但還沒達到卓越水平，金融資本如何服務創(chuàng)新這是一個大問題。

第二，什么是現(xiàn)代化的國際大都市？全球中心有兩個維度，一個是競爭力維度，一個是支撐力維度。以前通過招商引資引入大公司后，人才便會來到大公司就業(yè)，所以城市只需關注大公司的引進。而現(xiàn)在高端的人才在這個城市聚集后，跨國公司才會進入，高端人才關注的是這里有沒有適合孩子讀書的學校，有沒有適合發(fā)展的環(huán)境。地點質量影響人才聚集，人才聚集影響跨國公司和高端的制造業(yè)。以前是先生產(chǎn)后生活，現(xiàn)在是生活引導生產(chǎn)。

第三，不能就治理談治理。城市治理目的是什么？如果不問這個問題，從概念到概念，是非常學院派的味道，治理都是為了提高城市的生活質量，這是最重要的動力機制。聯(lián)合國提出，社會、環(huán)境、經(jīng)濟、文化是可持續(xù)發(fā)展的四根支柱。治理的績效從什么來判斷，政府如何實現(xiàn)這些目標，才是實現(xiàn)治理最重要的方面。

上海的發(fā)展一開始是經(jīng)濟導向，人均GDP達到1萬美元后，社會的、環(huán)境的問題變得越來越重要，今天的治理都是從物質需求轉換為對美好生活的需求。它的主體最早多是政府之間的合作，后來引入政企合作。所以研究治理有三個方向：政府組織之間縱向與橫向的治理、政府和企業(yè)之間的治理、政府和社會之間的治理。中國最精彩的是通過國家規(guī)劃，通過把運動式變成體制常態(tài)式，這是中國特色的故事。

(諸大建)

城市的轉型與可持續(xù)發(fā)展治理

我們現(xiàn)在面臨的是第三次城市轉型。第一次轉型是從中世紀的城市向現(xiàn)代工業(yè)的城市轉型。轉型中不少中世紀修建的城墻被推倒，讓位于現(xiàn)代工廠建設的需要。第二次轉型是在20世紀初和中葉小汽車的逐步普及，城市向機動車化的城市轉型。高架橋、寬道路、郊區(qū)化是其特征。目前面臨的轉型是由于在前二次的轉型過程中帶來了很多問題，例如污染、城市蔓延、生態(tài)環(huán)境的破壞，同時人類面臨新的危機，包括氣候變化、能源危機等等，因此城市的發(fā)展不得不再次轉型。

這次的轉型是人類探索一種新的發(fā)展方法，希望改變過去100多年占主導地位的現(xiàn)代主義的發(fā)展模式，例如探索可持續(xù)發(fā)展的綠色城市、生態(tài)城市。從20世紀90年代開始，可持續(xù)發(fā)展的城市已經(jīng)逐漸成為一種全球現(xiàn)象，在世界各大洲都出現(xiàn)了。進入21世紀以后，智慧城市也在不同國家進行探索和實踐。中國城市和經(jīng)濟的發(fā)展同樣面臨各種問題，同樣也進入轉型的過程。中央政府提出了加快生態(tài)文明的建設，并且在節(jié)能減排方面做了大量的投資。

轉型需要理論的支撐，面世界學術界進行了一些探索，結合中國的情況，提出相應的治理思路：

第一，技術轉型理論認為轉型是一個系統(tǒng)工程，需要多方的參與，不僅僅是政府和市場。轉型作為一個系統(tǒng)工程涉及不同子系統(tǒng)的變革，不僅包括技術系統(tǒng)、經(jīng)濟制度、治理系統(tǒng)和政策維度的變革，更重要的是文化和社會的變革，這涉及我們的價值觀?，F(xiàn)代主義所造成的環(huán)境問題需要得到解決，如果人類繼續(xù)推動現(xiàn)代化的發(fā)展，解決環(huán)境問題的其中一種方式是通過科學技術的手段。這需要在生產(chǎn)的過程中重新認識發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾，同時需要構建市場和政府之間新型的關系。例如，目前PPP在中國非常時髦，這就是一種政府與市場合作治理的方式，探索合作共贏的方式，但是PPP運用的前提是要構建好制度和規(guī)則。

第二，不能忽視文化、社會指向的價值觀，這是一個非常重要的問題。若可以培養(yǎng)出環(huán)境友好型意識的人，將對環(huán)境的治理有相當大的幫助。因為如果僅僅是政府制定并頒布了相關的政策，但民眾若缺乏這種價值觀，環(huán)境治理工作將會有很大的難度。因為缺乏廣大民眾的監(jiān)督，僅僅依靠政府，會出現(xiàn)環(huán)境治理的漏洞。雖然中國制定了綠色工業(yè)化、綠色經(jīng)濟發(fā)展的策略，但我們必須意識到生態(tài)化的發(fā)展在中國的實施存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。這一方面的轉型任重而道遠。調(diào)研顯示，過去一段時間的基礎教育，特別是農(nóng)村適齡青少年的教育出現(xiàn)一些問題。但是為國家經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的大量勞動力來自農(nóng)村地區(qū)，這些農(nóng)村的進城務工人員的受教育程度普遍較低，若僅依靠技術的轉型將可能造成大量的失業(yè)問題。這也說明轉型是一個系統(tǒng)工程，僅僅依靠一個子系統(tǒng)的轉型，缺乏其他子系統(tǒng)的支撐，難以實現(xiàn)所期待的目標。

第三，規(guī)劃也是城市治理的一個手段。20世紀60年代以來，由于資源問題、權益問題、資本問題、能源危機等等，使得物質形態(tài)的規(guī)劃無法解決城市發(fā)展的問題；學術界和規(guī)劃行業(yè)開始對各種規(guī)劃的理論和相應的方法進行了創(chuàng)新和探討，出現(xiàn)了理性式、溝通式、協(xié)調(diào)式、倡導式等各種方法。20世紀80年代以后，不少學者的研究認為現(xiàn)代主義體系下的規(guī)劃是失敗的。雖然規(guī)劃失敗了，但并不表明對規(guī)劃方式的探索就停止了，實際上學術界和規(guī)劃行業(yè)仍然在嘗試著各種的創(chuàng)新，例如20世紀90年代以后提出了空間規(guī)劃的范式。然而對不少國家空間規(guī)劃的實踐進行研究發(fā)現(xiàn)，在不同的國家由于不同的政治體制和規(guī)劃文化的差異，空間規(guī)劃的功能不一定完全能夠達到預期的效果，即不一定就能夠發(fā)揮積極的作用。

朝著可持續(xù)發(fā)展進行轉型，必須要轉變傳統(tǒng)的思維方式和工作方法。例如，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的思維方式，可以將環(huán)境保護與資源的有效利用、廢棄物和污染物的治理結合起來。廢棄物和污染物的產(chǎn)生是由于對資源的使用未能實現(xiàn)最大化和有效化，因此帶來對空氣、水源和土地的污染。在規(guī)劃方面，同樣需要轉變思維和工作方法?，F(xiàn)在的方法基本上以生態(tài)環(huán)境保護、促進經(jīng)濟發(fā)展為基礎提出人類住區(qū)和產(chǎn)業(yè)的布局，我們還應該考慮人的行為對規(guī)劃的影響。再者，很多時候所談的治理，實際上仍然是“管理”的方式，而不是治理。管理是自上而下的；而治理則應該是多方參與的，需要自上而下和自下而上相結合。面對可持續(xù)發(fā)展轉型中眾多的問題，中國傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的理論對探索解決所面臨的問題是有幫助的。例如中庸之道可通過和諧的方法解決可持續(xù)發(fā)展中社會、經(jīng)濟、環(huán)境之間所固有的矛盾；《矛盾論》談到了矛盾的特殊性和普遍性，對不同地區(qū)如何抓住并解決主要問題(矛盾)提供了方法。

(于立)

信息化新技術對城市交通治理的促進與影響

城市交通是一個在物理-信息-社會三維空間中運行的系統(tǒng)。從社會維度來看，交通不限于車與路的矛盾，本質上是公共資源分配和公共政策安排問題。伴隨技術進步，信息空間越來越具有相對獨立性。城市交通治理是借助物理和信息空間的技術能力，來解決城市所面臨的社會問題，因此必須強調(diào)三位一體的指導思想。

事實上，城市交通領域中的技術進步，不僅會對社會產(chǎn)生正向貢獻，而且也可能帶來負效應。例如自動駕駛在危險狀態(tài)時無法回避優(yōu)先保護駕駛人還是優(yōu)先保護行人的問題，私人保有模式下的智能車也可能進一步拉大社會弱勢群體與主流群體的生活差距等。物理和信息空間中的技術具有社會學意義上的方向性，在社會正義和生態(tài)文明的框架內(nèi)推進城市交通的技術進步，是城市交通治理的重要任務。

在交通技術和運營模式快速變革的時代，因循守舊會成為社會的發(fā)展障礙。共享單車的發(fā)展變化是一個值得管理者和研究者深刻反思的教訓：傳統(tǒng)的理論和方法面對資本推動下快速擴張的共享單車模式缺少詮釋和指導能力，已有的經(jīng)驗完全不能應對新模式發(fā)展的挑戰(zhàn)，固有思維和任務觀念束縛下的研究項目安排缺少針對性的預言，習慣工程思維的交通工程師在復雜的社會變化中茫然不知所措。這一切告誡我們，在技術和社會快速變革的時代，城市交通治理需要聰明的頭腦，這個頭腦不僅有數(shù)據(jù)采集、計算能力等方面的物質條件，更加需要有承擔社會責任的治理智慧和處理問題的專業(yè)邏輯。

在構建這類城市交通智能治理能力的過程中，需要重視幾個實施中的問題。

第一，大數(shù)據(jù)只有開放才能帶來大智慧，大數(shù)據(jù)時代如果形成信息壟斷，將加劇決策過程中的一言堂。大數(shù)據(jù)的確是城市交通智能治理能力的技術基礎，但是正確地應用這種技術必須建立相應的法規(guī)體系來保障信息開放和保護隱私。

第二，決策者需要與時俱進地調(diào)整通過各種統(tǒng)計分析指標看問題的方法。城市交通治理的一個重要任務是解決不平衡不充分問題，這就要求管理者學會從公眾的視角，精細化地把握社會訴求，發(fā)現(xiàn)弱勢群體面臨的問題，而不是單純根據(jù)統(tǒng)計指標“平均值”做出決策判斷；要學會發(fā)現(xiàn)自己對問題的認識偏差，重視發(fā)現(xiàn)未知，而不是滿足于已有認識軌跡的外推，熱衷于用統(tǒng)計指標來表達成績和進步。

第三，技術分析必須有效地嵌入到?jīng)Q策議程中。智能治理技術要在問題、技術和政治三股源流，以及三源交匯形成治理政策的過程中充分發(fā)揮作用。在問題源流中基于大數(shù)據(jù)真正反映事實，在技術源流中突破現(xiàn)有技術框架開發(fā)大數(shù)據(jù)資源和形成新的決策分析邏輯，在政治源流中推進基于證據(jù)的群決策模式等，均是將智能治理技術融入決策議程需要解決的重要問題。

與此同時，還必須對智能治理的一些原則性問題加以明確。

首先，隨著時代進步，要把決策分析從圍繞經(jīng)濟的思維邏輯轉向社會發(fā)展邏輯。如果強調(diào)以人為本的城市發(fā)展觀，城市交通治理決策分析就必須回歸對人的社會屬性的關注。

第二，城市交通治理是一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，既要把握問題的性質，也要掌控問題的程度和范圍。在方法論上應強調(diào)宏微觀嵌套的分析框架，即通過大數(shù)據(jù)等統(tǒng)計分析手段明確問題的結構和程度，通過深入調(diào)研和案例剖析確定問題的性質和影響因素。從形式上看，宏微觀嵌套框架強調(diào)大數(shù)據(jù)與小數(shù)據(jù)的結合，強調(diào)宏觀分析和案例分析的結合。

第三，不僅要關注研究對象屬性平均值的變化規(guī)律，而且要重視對屬性差異的分析。針對社會發(fā)展的不平衡不充分問題，偏離平均值的情況往往是需要解決的問題。

第四，管理者和決策者要經(jīng)常重新審視自己的認識和判斷，及時做出必要的修正。社會控制論強調(diào)與物理系統(tǒng)控制理論的差異，重視系統(tǒng)控制者身在系統(tǒng)中所受到的自身立場、認識能力的局限，“不識廬山真面目，只緣身在此山中”。因而社會控制論強調(diào)退饋控制，強調(diào)發(fā)現(xiàn)未知，強調(diào)修正認識的重要性。

最后，要重視社會組織的作用。不必否認政府也會受到自身立場的局限，城市交通智能治理也包括對于政府管理的變革和修正。獨立研究基金支持下的中立研究成果是社會治理中不可或缺的組成部分。

(楊東援)

城市交通治理面對的挑戰(zhàn)與變革路徑

城市交通治理必須要看到兩大趨勢：交通本身發(fā)展新的趨勢，以及從城市管理到治理的趨勢。現(xiàn)在回歸交通的本源，從建設走向服務，導致了對整個交通體系研究對象和方法的根本改變。

一方面，公共服務和設施的可獲得性是城市移動規(guī)劃的目的，交通只是達成這個目的的一個手段，人的活動需求是規(guī)劃的核心。另一方面，從設施提供到服務提供的過程中，交通不再是政府主導的設施運營和管理，而是在服務獲得的過程中，政府、市場和市民共同的合作。例如新的交通服務對交通運行組織帶來的一系列的重大變革，共享單車、分時租賃等新的服務模式帶來了一系列新的問題和博弈。

在交通領域里如何實現(xiàn)更加公平、高效的服務？最為關鍵的是利益相關人的識別。思考如何將政府和出行者嵌入市場、企業(yè)，注重多元合作的城市交通服務體現(xiàn)的共建共享。其次是交通服務的生產(chǎn)和消費過程中，競爭合作關系的建立和權責的規(guī)定。城市交通治理就是要應用公共治理的基礎理論方法，針對城市交通的服務鏈，包括服務的提供、生產(chǎn)和消費、服務質量和公平性，優(yōu)化公共資源的配置，建立多元主體在交通服務體系構建過程中的權責關系，通過權責關系的識別來建立一系列的政策與制度安排。

當下城市交通治理要重點關注三類服務體系的構建：第一類，城市之間的協(xié)作關系。國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略涉及不同城市主體之間的合作，他們的競爭關系和差異化的目標如何在框架下互助和相互支撐？第二類，企業(yè)層面如何組織交通的高效運行？目前最突出的是公共交通體系優(yōu)化中，不同企業(yè)如軌道交通和常規(guī)公共汽車交通之間的合作模式。第三類，新的交通服務模式，例如共享出行服務體系中，出行者、企業(yè)、政府和市場之間的治理關系。這三類交通治理問題也就是不同規(guī)模、不同類型的出行方式的融合。

這三類服務體系的構建面臨一系列問題：

第一，城市背景下城市交通的差異化治理。治理研究的重點是如何探索城市間的政府合作關系，包括城市群的交通服務。例如上海的11號線延伸到了昆山的花橋，作為一條軌道交通線路，建設期間的投資分擔和出了問題誰來管？車內(nèi)發(fā)生的問題是上海申通管；車站上發(fā)生的問題，在上海由上海管，在昆山則由昆山管。

第二，城市公共服務協(xié)作共建和優(yōu)化。公共服務的實際提供方并不是政府，而是大量的在市場上運作的企業(yè)。首先，政府和企業(yè)之間的關系是什么？目前公共交通是政府補貼，這種補貼、合約機制如何建立和如何監(jiān)管？其次，企業(yè)之間的合作關系是什么？公共服務的共建能力、市場化的資源配置、協(xié)作生產(chǎn)等都是需要考慮的問題。

第三，新的一系列的服務模式的出現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)交通體系中出行者、基礎設施和載人工具之間的關系，出現(xiàn)了大量的從共享經(jīng)濟到共享交通的一系列問題，從2014年到現(xiàn)在爭議不斷。如何建立共享交通服務創(chuàng)新，并且在此創(chuàng)新下實現(xiàn)交通治理模式的轉型是需要思考的問題。

通過對城市交通治理挑戰(zhàn)與路徑的分析，可以得出三個結論。首先，城市交通進入了以服務體系構建為主的階段。要以城市交通服務鏈為對象，開展公共治理理論與城市交通服務的交叉研究，建立政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體的理論體系。其次，要以公共資源精細化、精準化配置，以促進交通服務均等化為導向，建立城市交通治理的一系列技術分析方法。最后，公共交通優(yōu)先、城市集約出行，是當下交通治理的重點領域，有可能會創(chuàng)新交通資源配置的資源范式。

(陳小鴻)

共享單車服務模式解析與治理創(chuàng)新

共享單車的治理在兩個背景之下：第一，面向未來的城市。密歇根大學的M-City和無人駕駛車誕生以后，顛覆了原來城市的四個功能：居住、工作、游憩和交通。第二，基礎設施滯后于數(shù)字生活。共享單車是互聯(lián)網(wǎng)模式下的服務創(chuàng)新，如今數(shù)字城市慢慢到來，但是我們的基礎設施數(shù)字化及相應制度滯后于數(shù)字生活。下面從三方面分析共享單車的服務與治理：

第一，共享單車停放問題的成因。本質上自行車的運營面臨供需時空不平衡性，這遠不是“單車+智能鎖”可以解決的。從政府方面來看，政府的預判性不足，基礎設施不完善，后期管理不充分不及時且缺乏有效的管理技術支撐手段。企業(yè)方面，由于公共資源的零成本占用，企業(yè)過量的投放，并且運維與投放不配套。用戶方面，由于所有權與使用權分離，違規(guī)成本低，傳統(tǒng)管理方式失效，惰性和從眾的心態(tài)也導致違規(guī)停放。

第二，從服務屬性界定和成本效益兩方面解析共享單車服務。共享單車是由市場提供的公共服務，這種服務應采取政府和企業(yè)共同分擔治理責任的原則。根據(jù)共享單車的出行成本測定，基礎設施成本大約為1.17元·輛-1·d-1。共享單車的服務屬性與服務成本決定了共享單車治理體系建設的要點與方向。共享單車要向公共服務發(fā)展，政府須主導，投資行為必須監(jiān)管。對于服務提供者來說，企業(yè)責任必須落實，治理模式必須創(chuàng)新，數(shù)據(jù)的使用行為必須監(jiān)管，信用體系必須完善。

第三，共享單車治理創(chuàng)新的三個方面。首先，政府主導的多方共治。對于城市空間資源分配問題，市場價格機制抑或政府規(guī)制機制都難以單獨發(fā)揮作用，市場提供的共享單車服務在治理問題上需要政府的介入。其次，治理模式的創(chuàng)新構想，引入第三方集中治理服務。最后，多元化治理體系重構，完善社會治安和社會信用體系，監(jiān)管投資行為和數(shù)據(jù)使用行為。

共享單車的整個治理體系就是政府、用戶、單車企業(yè)和投資者圍繞著數(shù)據(jù)治理、資本治理、信用體系進行建設。共享單車給了我們一個啟示：對于事關民生的服務，特別是已經(jīng)定性的政府的公共服務，不能是快進快出的投資，這樣的投資必然導致無法建立長期的運營。

(李曄)

推進城市交通的合作治理變革

改革開放40年以來，伴隨中國高速城鎮(zhèn)化和機動化進程，城市發(fā)展在取得舉世矚目成就的同時也引發(fā)了一系列的“城市病”。2017年高德地圖交通大數(shù)據(jù)顯示，中國有26%的城市在高峰時期處在交通擁堵的狀態(tài)，交通擁堵帶來了經(jīng)濟損失、能源消耗、通勤時間增長和空氣污染等嚴重問題。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，面對日益嚴峻和復雜的城市交通形勢，交通工程和交通管理學科的技術視角和解決方案面臨的困境日益凸顯，需結合新的時代背景探尋多元合作的治理之道。

第一，城市交通治理發(fā)展的基本研判。1)城市交通由滿足基本物質需求向實現(xiàn)美好生活愿景發(fā)展。中國城市工業(yè)化與機動化進程在改革開放的40年里集中快速發(fā)展，城市交通長期致力于滿足物質需求的交通設施建設與基本出行服務供給；中共十九大對中國特色社會主義建設進入新階段和社會主要矛盾變化所做的歷史判斷要求未來城市交通和治理的發(fā)展要以提供滿足人民群眾美好生活的交通服務為指導。2)城市交通治理模式經(jīng)歷了從行政管理到合作治理的轉變。在管理的時代，政府是交通基礎設施建設與交通服務行業(yè)管理的唯一主體。隨著多元交通矛盾的呈現(xiàn)，單一的政府無法對交通問題進行有效的治理，必須通過與交通利益相關者的合作，利用法治化和信息化的制度，從而實現(xiàn)交通服務的公平、高效。3)城市交通治理的研究范式也經(jīng)歷了轉變，最核心的就是以工程學為核心向多學科交叉的轉變。

第二，城市交通治理變革的理論基礎與特征。公共治理理論和城市治理理論為城市交通治理提供了跨學科的一般分析框架。西方城市治理理論發(fā)展的新趨勢是尋求多元主體下城市公共權力與城市空間尺度融合。公共治理理論核心是工具理性和價值理性的統(tǒng)一。從工具理性的角度來看，非政府主體的參與能夠對管理過程起到重要的作用，治理理論為治理主體提供尋求最優(yōu)技術方案的視角，所有制度背景下的治理主體都希望在提高治理效率的同時降低治理成本。從價值理性的角度，治理的目的和意義是與治理主體的制度環(huán)境和價值取向相關聯(lián)的。

第三，推進城市交通的合作治理變革。城市交通的合作治理是多元主體通過建立跨界合作關系，共同參與城市交通問題治理決策制定的過程與機制。針對城市交通問題的核心場域，城市群背景下的區(qū)域交通發(fā)展問題的實質是推進“府際之間”的協(xié)調(diào)與合作；治理城市交通擁堵問題的根本出路在于通過“政社”合作來轉變過度依賴小汽車的出行方式；未來城市交通服務的變革核心是通過“政企”合作共治提升市場資源配置的效率來促進公共服務供給能力。

(張斌)