關于做好城市軌道交通工程監(jiān)督管理工作的經驗

唐志添

（佛山市南海區(qū)建筑工程質量監(jiān)督站，廣東 佛山 528000）

0 引 言

近年來佛山市掀起城市軌道交通工程建設高潮，監(jiān)管的任務量將以幾倍的數(shù)量遞增，如何做好城市軌道交通工程項目監(jiān)督管理成為各級建設行政主管部門及監(jiān)督站重中之重的工作。為了重點惠民工程能順利開展監(jiān)督，佛山市南海區(qū)建設行政主管部門及監(jiān)督站以“以學帶干，以干促學”的態(tài)度不斷探討質量安全監(jiān)督管理模式及工作方法，以便化解目前監(jiān)督管理面臨的難題，保障監(jiān)督管理工作的順利開展。

1 工程規(guī)模及監(jiān)管模式現(xiàn)狀

目前在南海區(qū)境內在建城市軌道交通工程項目（含試驗段）共有 3 個，分別是南海新型公交系統(tǒng)試驗段工程（以下簡稱“南海新交通”）、佛山市城市軌道交通二號線一期工程（以下簡稱“佛山二號線”）、佛山市城市軌道交通三號線工程（以下簡稱“佛山三號線”）。

其中南海新交通全線位于南海區(qū)桂城街道境內，線路全長 13.1 km，其中地下線 3.681 km，高架線 6.311 km，地面線 2.963 km，全線共設車站 13 座，其中 4 個地下站，4 個地面站，5 個高架站，線路區(qū)域為專有路權，平均站間距 1 067 m，項目概算總額為 38.43 億元。監(jiān)管模式是由南海區(qū)建設行政主管部門（以下稱“南海住建局”）自行監(jiān)管，負責南海新交通建設階段的安全、質量監(jiān)督工作，具體監(jiān)督管理工作委托佛山市南海區(qū)建筑工程質量監(jiān)督站（加掛“佛山市南海區(qū)建筑工程施工安全監(jiān)督站”）開展實施。

佛山二號線在南海境內范圍，分別有 TJ4 標，TJ 5 標。TJ 4 標：南海境內共 2 站 3 區(qū)間。TJ 5 標：主要工程范圍為林岳西車輛段，上蓋開發(fā)物業(yè)房屋建筑，暫定合同 9.6 億元，總建筑面積約 51.73 萬 m2，總建筑基底面積約 24.8 萬 m2，車輛段建筑面積約 29.06 萬 m2。

佛山三號線南海境內項目線路總長約 14 km，共設 14 座車站，14 段區(qū)間（含1段跨區(qū)區(qū)間），1 座車輛段，車輛段占地面積 23.45 萬 m2。

佛山二號線、佛山三號線的管理模式采用市、區(qū)兩級聯(lián)合管理，市交通局負責立項、許可及總統(tǒng)籌管理部門，區(qū)級部門負責屬地安全管理。南海區(qū)級部門屬地安全管理主要由區(qū)監(jiān)督站配合南海住建局開展實施。

2 監(jiān)督管理面臨的突出問題

2.1 監(jiān)管人員嚴重不足

近年來，南海區(qū)建筑工程規(guī)模發(fā)展迅速，監(jiān)管的工程量、建筑規(guī)模位居全省地級市前 5 名，遠遠超出一般縣、區(qū)水平。但每年上級主管部門通過各種不同途徑下發(fā)各種文件、通知不斷施壓要求地方政府職能部門對轄區(qū)內建筑施工安全生產方面可能存在安全隱患漏洞的領域開展拉網式排查，加強監(jiān)督執(zhí)法力度，制定有效整治措施，壓實各方責任，嚴防事故的發(fā)生。同時還不斷加碼環(huán)保揚塵治理、防登革熱、三防處置、創(chuàng)文檢查等應急任務，地方政府職能部門面臨前所未有的壓力，監(jiān)管人手面臨嚴重不足。

2.2 城市軌道交通工程專業(yè)繁多 專業(yè)技術人員緊缺

軌道交通工程除了土建工程專業(yè)施工外，還有軌道專業(yè)、通信專業(yè)、信號專業(yè)、供電專業(yè)、通風與空調專業(yè)、給排水專業(yè)、自動扶梯專業(yè)、屏蔽門專業(yè)等機電設備相關專業(yè)施工，政府職能部門很難配齊這么多種類專業(yè)技術人員。而且目前社會上軌道交通工程專業(yè)人才較緊俏，特別是機電設備專業(yè)人才。

2.3 工程開工前難于完善監(jiān)管手續(xù)

軌道交通跟市政道路工程一樣，在城市區(qū)域都不可避免面臨征地拆遷、管線遷改、占用道路等問題，所以很多時候是屬于“三邊”工程，邊勘察、邊設計、邊施工。“三邊”工程所帶來的問題是，在工程開工前，責任主體單位很難辦理齊全的報建報監(jiān)手續(xù)，但是軌道交通工程通常都是國家級、省級重點工程，都帶有部分政治色彩，政府領導及社會關注程度高，所以經常都是開通所謂的綠色通道，先行后補的方式提交報建報監(jiān)手續(xù)，給政府職能部門的監(jiān)管帶來很大的難度，職能監(jiān)管部門監(jiān)管壓力大，難于在開工前杜絕不符合法律文件規(guī)定的違規(guī)行為，給責任主體單位有了鉆法律空子的漏洞，在后續(xù)的監(jiān)管工作中也很難理順前期工作中留下的爛賬。

2.4 軌道交通工程施工區(qū)域分散且監(jiān)管難度大

軌道交通工程屬于市政工程的一種，工程地理區(qū)域呈帶狀、線狀分部，難于做到施工區(qū)域 100 % 封閉，施工工作面分散，無形之中加重監(jiān)管任務量，給監(jiān)管工作增加難度。在監(jiān)管人員人手緊缺的情況下，難于對整條線的每個工點都能及時排查安全隱患漏洞，也很難做到面面俱到，不可避免個別工點存在薄弱環(huán)節(jié)，容易引發(fā)工程質量安全事故。

2.5 環(huán)保揚塵防治監(jiān)管壓力大

城市軌道交通工程通常有地面、地下、橋梁等多種線路形式結合，地面線路形式不可避免有路基施工，路基施工進行路基填方或挖方作業(yè)時，基本都是一條線狀進行大量的土方作業(yè)，甚至需要土方晾曬、土方碾壓等工序；地面線路施工圍蔽長度達到可能幾千米甚至十幾千米長，噴淋設備也可能由于水源接駁、自來水壓力不足、交通疏導使圍蔽拆卸頻繁等因素影響難以落實揚塵防治的渣土百分之百覆蓋的要求。政府職能部門一方面需要背負推動工程進度的政治壓力，也要承擔揚塵環(huán)保治理的壓力，面臨監(jiān)管兩難的狀況。

3 監(jiān)督管理工作的手段和措施

為確保在建軌道交通工程監(jiān)督管理工作有序開展，保障軌道交通工程安全生產形勢總體可控，需不斷探討質量安全監(jiān)督管理模式及工作方法。以下是南海住建局及監(jiān)督站針對軌道交通工程質量安全監(jiān)督管理工作的手段和措施。

3.1 提前制定規(guī)章制度和驗收標準

鑒于南海新交通屬于新型公共交通有軌電車的一種，目前佛山地區(qū)和國家相關規(guī)范標準均沒有完全對應的具體質量驗收規(guī)范和標準要求，為規(guī)范南海新交通的質量監(jiān)督工作，區(qū)住建局及監(jiān)督站牽頭召集相關責任主體對南海新交通質量驗收標準進行了多次調研研究及組織責任主體單位進行討論，按線路的不同敷設方式并結合施工工藝的特點，借鑒類似工程的標準，以“先行先試、標準從嚴執(zhí)行”的原則明確南海新交通驗收標準，并邀請同行專家評審，并將成果以會議紀要等文件形式共同明確的質量驗收標準作為質量監(jiān)督工作的依據。

同時借助第三方購買服務單位的力量，制定南海區(qū)第一部關于南海新交通的質量監(jiān)督與驗收管理辦法，也補充編制了軌道交通機電專業(yè)方面的施工現(xiàn)場質量安全監(jiān)督手冊、評分檢查表等標準化資料，完善南海區(qū)住建職能部門對軌道交通機電專業(yè)監(jiān)管的標準依據。

3.2 建立質量安全管理標準化和現(xiàn)場標準化

南海住建局為明晰各管理崗位工作職責和工作流程，使執(zhí)法規(guī)范化、標準化，近幾年不斷建立相關的工作制度，頒發(fā)工作指引、管理辦法，在全局所有職能部門統(tǒng)一執(zhí)行。如：頒發(fā)工程監(jiān)督執(zhí)法指引、規(guī)范監(jiān)督計劃和告知、規(guī)范工程質量和安全監(jiān)督行為；頒發(fā)南海區(qū)在建工程危險性較大分部分項工程施工方案論證工作指引；頒發(fā)南海區(qū)深基坑管理辦法、規(guī)范建筑工程質量檢測管理、規(guī)范深基坑工程第三方監(jiān)測單位管理；印發(fā)南海區(qū)建筑施工安全生產標準化評定工作制度；印發(fā)南海區(qū)建設領域揚塵污染防治管理指導意見等。要求做到有法必依，執(zhí)法必嚴，對建筑領域的管理標準化、合法化、流程化、公開化。

對于施工現(xiàn)場標準化，要求南海新交通工程推行質量樣板驗收制度，編制質量監(jiān)督告知時結合項目工程特點列出需要樣板驗收的關鍵工序或關鍵部位清單。要求施工單位對清單范圍的關鍵工序或關鍵部位自檢合格后，邀請勘察設計、監(jiān)理、建設、質監(jiān)站等單位負責人參加樣板工程聯(lián)合驗收，由責任主體單位負責人共同核對設計參數(shù)、總體質量，查找隱患缺陷，形成聯(lián)合驗收意見及結論。施工單位根據聯(lián)合驗收意見進行整改報監(jiān)理復核后，作為后續(xù)同類型工序的質量控制及驗收標準。通過推行質量樣板驗收制度，讓參建責任主體單位共同參與見證并認可關鍵部位或工序的質量，一定程度上減少設計圖紙內容的遺漏和提高排除質量問題及隱患的效率。質量樣板為后續(xù)工序質量樹立了標桿的作用，建立了施工質量的標準化管理制度。

在施工現(xiàn)場的文明施工及揚塵治理環(huán)保問題，要求參考佛山市建筑工程施工安全標準化圖集、南海區(qū)建筑工程現(xiàn)場精細化管理文明施工標準化圖集，同時頒發(fā)南海區(qū)建設領域揚塵污染防治管理指導意見文件，在文明施工及揚塵防治管理措施方面做到標準化，管理清晰化，措施明確化。

3.3 有針對性地安排專項檢查和綜合大檢查

為保障城市軌道交通工程項目安全生產形勢的穩(wěn)定，按“屬地管理”原則進一步落實屬地安全生產監(jiān)管責任，堅決遏制重特大事故的發(fā)生，確保轄區(qū)范圍建筑領域安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。區(qū)住建局及監(jiān)督站根據上級部門的統(tǒng)籌安排及自身年度工作計劃，結合南海區(qū)在建城市軌道交通工程項目的特點及進度情況，專門制定年度檢查計劃，有針對性地開展專項檢查和綜合大檢查，要求每次檢查內容盡量避免重復，以免耗費檢查時間和精力，但要與工程項目概況特點及進度相對應；檢查頻率不宜過于頻繁，以免過多干擾施工生產、責任主體出現(xiàn)應檢疲勞；檢查項目要抓重點對象，可根據企業(yè)管理水平差異化管理；檢查發(fā)現(xiàn)問題處罰手段要狠，要有殺一儆百的威懾力，同時也要獎罰分明，讓標桿項目的付出得到相適應的回報和鼓勵?？偟脑瓌t：檢查要注重針對性、檢查效果、檢查效率，避免流于形式、走馬觀花、走過場、疲勞應付。

3.4 借助三隨機工作機制強化重大風險源排查和監(jiān)控

根據《中共佛山市南海區(qū)委辦公室 佛山市南海區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)〈南海區(qū)創(chuàng)建廉潔政務環(huán)境示范區(qū)行動計劃〉的通知》（南辦發(fā)〔2017〕5 號）要求，區(qū)住建局積極推進“三隨機一公開”（即檢查人員隨機、檢查項目隨機、具體抽查內容隨機，檢查結果公開）的監(jiān)管模式，即對區(qū)內房屋建筑和市政基礎設施工程的質量和施工安全監(jiān)督，采取按工程所在區(qū)域分配監(jiān)督員及“三隨機”監(jiān)督檢查相結合的方式。通過采取信息化手段來實施“三隨機”監(jiān)管模式，明確細化監(jiān)督檢查內容和監(jiān)督檢查程序，同時將三隨機檢查結果實時公開，提高社會監(jiān)督力度，有效防范廉政風險。

三隨機機制有效破解了選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法、執(zhí)法標準不統(tǒng)一、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公等問題。借助三隨機工作機制對具有重大危險源的在建城市軌道交通工程隨機抽查，強化重大風險源排查和監(jiān)控，形成了強有力的震懾作用，督促工程建設責任主體切實履行主體責任，深化事故隱患排查治理。

3.5 積極構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制

南海區(qū)住建局定期組織相關人員對城市軌道在建項目開展危險源辨識、普查和評估，并適時組織專家技術力量進行科學評估，確定風險點、危險源的風險等級。安排專人積極配合安監(jiān)部門按照風險點、危險源數(shù)據庫和電子圖建設標準及時錄入和更新城市軌道交通工程在建項目存在的風險點、危險源具體分布、責任單位、責任人和管控狀態(tài)等信息。實施安全風險差異化動態(tài)管理，根據在建城市軌道交通工程項目的風險評估結果，結合區(qū)域和行業(yè)領域特點，加大監(jiān)管頻率和力度，監(jiān)督重大風險點、危險源管控措施的落實，實現(xiàn)重點風險源動態(tài)管理。加大對紅色、橙色風險點、危險源的監(jiān)管力度，督促重大風險點、危險源責任主體單位積極采取制度、標準、技術、管理等風險管控措施，切實降低風險點、危險源安全風險。督促責任主體單位落實好主體責任，落實安全風險分級管控崗位責任。

要求在建城市軌道交通工程項目必須統(tǒng)一在項目施工現(xiàn)場對重大危險源進行掛牌公示，同時根據危險源風險分析評估情況編制應急預案，落實應急必備的物資、裝備、器材。

3.6 按計劃定期開展應急預案演練及培訓工作

南海區(qū)住建局為做好建筑工程領域的應急處置工作，確保有效、及時、科學地處置事故，最大限度減少事故損失及社會不良影響，維護社會發(fā)展秩序，印發(fā)房屋市政工程施工安全事故應急救援預案，明確了本部門的應急組織體系、職責分工、預警預防管理措施、應急響應程序、后期處置工作、應急保障工作等。在每年安全月或事故高發(fā)期期間，區(qū)住建部門聯(lián)合各鎮(zhèn)街住建部門組織和參加不同形式的房屋市政工程施工突發(fā)事故應急演練。通過演練，磨合指揮協(xié)調機制，檢驗各單位之間的協(xié)調性，進一步檢驗預案實操性，確保突發(fā)事故發(fā)生后能快速有效處置。同時，有目的、有計劃、有針對性地開展預防施工安全事故應急處理知識的宣傳活動，提高應急反應能力和防范意識。

在軌道交通工程項目監(jiān)管過程中，要求各工程項目提交應急預案進行備案，并在每年的專項檢查中檢查抽查各項目應急預案的編制及更新情況、應急計劃的制定、應急演練的開展情況、人員的培訓情況、應急物資的籌備。在安全月還通過組織應急演練觀摩活動等形式，提高住建部門管理人員及企業(yè)管理人員的應急處理知識及應急反應能力。

4 后續(xù)監(jiān)管的重點工作計劃

1）繼續(xù)加強黨風廉政建設和人員的政治學習，加強內部管理，提高人員業(yè)務素質，加強對法律法規(guī)，新規(guī)范、新標準的學習，不斷提高監(jiān)管水平，增強服務質量。

2）配強監(jiān)督隊伍，加強技術業(yè)務培訓，推進科技加制度建設，逐步解決監(jiān)督人力不足、責任心不強、監(jiān)督效能低下問題。

3）推行建筑工程監(jiān)督履職容誤工作機制，提升監(jiān)督人員士氣，消除顧慮、鼓勵創(chuàng)新和敢于擔責。實行工程監(jiān)督清單化管理，抓住監(jiān)管重點和環(huán)節(jié)，明晰現(xiàn)場監(jiān)督工作內容和職責，降低事中事后廉政風險，減少自由裁量權。

4）緊扣住建部、省建設廳打擊違法分包掛靠違規(guī)行為、狠抓五方責任單位項目負責人終身質量責任等思路，充分利用住建部“四庫一平臺”、營改增、社會信用體系建設、重點監(jiān)控等有力舉措，進一步加強施工現(xiàn)場管理，努力構建健康有序的建筑市場秩序［1-2］。

5）繼續(xù)加強信息化建設，推行檢測機構視頻監(jiān)控和盡職清單，開發(fā)質量移動執(zhí)法系統(tǒng)，提高建設工程質量監(jiān)督效率。

5 未來工作整改建議

1）完善工程質量安全法律法規(guī)和管理制度，健全企業(yè)負責、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的工程質量安全保障體系。

2）強化政府對工程質量的監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍，落實監(jiān)管責任，加大抽查抽測力度，重點加強對涉及公共安全的工程地基基礎、主體結構等部位和竣工驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。

3）加強工程質量監(jiān)督隊伍建設，政府財政預算全額保障監(jiān)督機構履行職能所需經費，采取政府購買服務的方式，委托具備條件的社會力量加強工程質量監(jiān)督檢查。

4）推進工程質量安全標準化管理，督促各方主體健全質量安全管控機制。強化對工程監(jiān)理的監(jiān)管，選擇部分地區(qū)開展監(jiān)理單位向政府報告質量監(jiān)理情況的試點；加強工程質量檢測機構管理，嚴厲打擊出具虛假報告等行為；推動發(fā)展工程質量保險。

6 結 語

城市軌道交通工程監(jiān)督管理的規(guī)范化、標準化、高效化最終還是需要政府不斷完善體制、厘清監(jiān)管職能部門職責，制定可實施性、流程化、標準化的操作指引、執(zhí)法程序和相關執(zhí)法細則，同時通過政府宣傳、市場準入機制、大數(shù)據平臺信息公開等手段引導企業(yè)自覺提高市場行業(yè)的自律性、自身責任感、管理水平，與政府部門的管理相互匹配和互動，方可共同營造良好的行業(yè)市場環(huán)境。