高校預算管理過程中的風險控制

■//陳 寧

一、引言

不同于很多西方國家的高等院校，我國高校大部分都是國家出資建設(shè)，由公共財政進行預算撥付，政府統(tǒng)一進行資源分配。這種模式有利有弊，好處在于高校不是盈利性單位，而是事業(yè)性單位，其日常的運營不以利潤最大化為目標；這有助于減輕高校學子的就學負擔，給廣大家境貧寒的學生接受高等教育的機會。不可否認，我國接受高等教育的人數(shù)比例處于世界的領(lǐng)先水平。其次，高等院?？梢詫⒏嗟木ν度朐诮虒W科研上面，培養(yǎng)更多對社會有用的人才。然而這種模式的缺點也很明顯：政府對于教學資源的分配并不均勻，一旦缺少政府資金的支持，高校的發(fā)展就會出現(xiàn)限制。一方面，那些受到政府“偏愛”的高等院校，在進行預算申請時，總是盡量申請更多的資金。而由于政府的專項資金支持通常是有用途的限制，當年資金的剩余會影響下一年的資金申請。因此，預算資金浪費的現(xiàn)象就很常見；重復建設(shè)、過度的在職消費甚至貪污挪用資金的問題屢屢出現(xiàn)在高校中。另外一方面，還有一些學校，得不到政府財政資金的支持，在教學發(fā)展、科學研究等方面就受到多重限制，從而影響這些學校的生源，使其進入一個惡性循環(huán)?？梢?，預算管理工作是高校財務(wù)管理工作最為關(guān)鍵的內(nèi)容，但在實際的執(zhí)行過程中還存在諸多問題。

二、高校預算管理過程中的風險環(huán)節(jié)

（一）預算編制的風險

首先，很多高校單位在進行預算申請之前并沒有很好的規(guī)劃下一年的資金用途，因此對于資金需求的估計嚴重缺乏準確性。有些高校甚至沒有專門的預算編制小組，直接由財務(wù)部門領(lǐng)導決定下一年的資金需要。部分高校占據(jù)了有利的教學資源，在進行資金申請時，盡可能的要求財政撥付更多的資金。但實際上可能并不需要那么多的資金，造成資金的閑置和浪費，甚至被貪污挪用。其次，我國高校預算編制的一個普遍的問題就是缺乏前瞻性和科學性。預算管理缺乏獨立性，這不利于預算資金的合理分配。再者，財務(wù)管理中，預算編制有六種常見方法：固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、定期預算和滾動預算。這幾種預算編制方法有具體的適用情況，預算編制單位應(yīng)當結(jié)合自身的實際狀況來選擇合適的方法。但目前情況是很多高校并沒有一個系統(tǒng)的預算編制方法，預算編制具有較大的任意性，沒有對預算編制工作給予足夠的重視。預算編制應(yīng)該是整個預算管理工作的藍圖，缺少科學合理的預算編制過程將導致整個預算管理工作的失敗，高校應(yīng)當注重這個問題的存在。

（二）預算執(zhí)行的風險

如果說預算編制是整個預算管理工作的起點，那么預算執(zhí)行就是預算管理工作的核心內(nèi)容。預算的執(zhí)行就是預算管理單位按照事前編制的預算進行資金的使用和分配，這一過程持續(xù)的周期較長，容易出現(xiàn)問題的地方也很多。具體來講，我國高校在預算執(zhí)行過程中存在的問題主要有以下幾個方面：首先，許多高校部門的預算執(zhí)行缺乏效率。一方面，有些部門資金出現(xiàn)嚴重的冗余；而另外一方面，還有些項目和部門缺少應(yīng)有的資金支持。作為學術(shù)和研究的搖籃，高等院校應(yīng)當將更多的資金用于支持科研教學的發(fā)展，而不是花費大量的資金用于一些沒有必要的活動和建設(shè)。很多高校不斷將學校的建筑進行翻新建設(shè)，或者不斷的擴張學校的區(qū)域，購買的土地卻出現(xiàn)大量的閑置。建筑物作為一種固定資產(chǎn)，應(yīng)當有規(guī)定的折舊年限，只有到了必須的時候才需要進行翻新重建，而不是學校一有資金就重新建設(shè)一遍，造成資金和人力的嚴重浪費。而有些科研設(shè)備已經(jīng)老化達到使用年限，學校卻不愿意斥資去更新。這主要也與上級部門對院校的考核標準有關(guān)，校園環(huán)境影響教學評估成績的重要內(nèi)容。因此，學校注重預算資金分配的科學性與合理性，而不是為應(yīng)付上級部門的檢查造成預算資金的浪費。其次，預算過程缺乏嚴格的約束。預算執(zhí)行應(yīng)當按照之前編制的預算有計劃的使用資金，盡量不出現(xiàn)資金的冗余和超支。但在實際情況中，許多高校沒有限度的使用資金，資金超支的狀況經(jīng)常出現(xiàn)。各個項目的負責人沒有及時的跟進預算資金的使用狀況，成本效益意識不強，投入之后便不再過問，導致預算脫節(jié)。

（三）預算監(jiān)督的風險

對于預算的監(jiān)督應(yīng)當貫穿于整個預算管理工作過程，有助于及時糾正預算管理工作過程中出現(xiàn)的偏差。然而，這一工作在很多高校中并沒有引起足夠的重視。大多數(shù)的高校并沒有設(shè)置專門的預算監(jiān)督崗位，普遍的做法是由各部門的負責人進行預算的監(jiān)督。問題在于部門的負責人同時也是預算的執(zhí)行者，將監(jiān)督與執(zhí)行工作分配到同一人身上就違背了不相容職務(wù)相分離的控制原則，預算監(jiān)督就缺乏獨立性，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，預算的監(jiān)督工作不僅僅是對預算編制以及執(zhí)行情況的審核，還應(yīng)當包括對預算偏差的糾正，而這一部分工作內(nèi)容在許多高校的預算監(jiān)督中被并沒有體現(xiàn)出來。預算監(jiān)督的不利，將會使得高校預算管理工作過程中的風險難以被發(fā)現(xiàn)，預算管理失效。

（四）預算考核的風險

預算考核是預算管理工作的最后一個環(huán)節(jié)，是保證預算成功實施的關(guān)鍵。預算考核是指高校組織人員對各預算執(zhí)行單位的預算執(zhí)行狀況進行評價，并根據(jù)考核的結(jié)果進行獎勵或者懲罰。我國高校在預算考核方面存在主要風險有：首先，考核標準不唯一，經(jīng)常發(fā)生變動。不少的高校對于考核標準經(jīng)常的進行調(diào)整，對于同一事項采取不同的評價方式，這不利于形成公平競爭的局面。更有甚者對待同一事項的不同考核對象采取不一樣的考核態(tài)度；例如，對于某些部門人員采取嚴厲的考核標準，而另一部分人員則采用較為寬松的態(tài)度，出現(xiàn)問題也不做深究，這使得廣大單位人員失去了降低預算的積極性。其次，預算考核工作不規(guī)范，很多高校對于預算的考核工作沒有制定既定的程序，或者考核程序形同虛設(shè)，沒有起到指導預算考核過程的作用。再者，我國很多高校的預算考核缺乏獨立性。對于預算執(zhí)行的評價應(yīng)當由公正客觀的第三方來進行，但很多高校并沒有重視這一點?？己瞬块T對于被評價部門的工作缺乏了解，考核工作不透明，使得單位人員對考核結(jié)果存在質(zhì)疑，這不利于建設(shè)和諧安定的工作氛圍?？偟膩碇v，我國很多高校沒有對預算執(zhí)行的考核工作進行合理的安排，這直接導致預算缺乏強制性，打擊了預算參與人員的工作熱情。

三、對于我國高校預算管理過程中風險控制的建議

（一）強化機構(gòu)設(shè)置

在實際工作中，很多高校并沒有將預算管理作為一項獨立的事項，而是直接下放到財務(wù)部門，缺少專門的機構(gòu)和人員進行預算的編制、實施、監(jiān)督和評價。缺少相應(yīng)的風險預警機制，容易造成預算管理過程中的風險失控。因此，強化預算管理機構(gòu)設(shè)置是整個預算管理的基礎(chǔ)和前提。具體來講，高校單位應(yīng)做到以下幾點：首先，將預算管理部門獨立出來作為專門的科室，由具有相關(guān)知識背景的人員負責管理。其次，明確預算管理機構(gòu)的工作職責，編制相應(yīng)的工作章程，要求預算管理部門人員嚴格按照章程規(guī)定行事。預算的編制，監(jiān)督和評價都應(yīng)該以工作章程為依據(jù)，嚴格防止朝令夕改的現(xiàn)象發(fā)生。最后，各高校還需要明確預算機構(gòu)人員的分工，對于預算管理整個流程進行歸口化管理，以便于出現(xiàn)問題時能夠找到直接責任人，避免相互推卸責任的情況出現(xiàn)。

（二）加強預算管理人才隊伍建設(shè)

對于高校預算管理工作風險的防控，歸根結(jié)底是要由具體的人員進行負責組織實施。因此，各高校預算單位應(yīng)將預算管理人才隊伍建設(shè)的工作放在首位。第一，在組織人才招聘的時候注重選拔那些具有相關(guān)管理經(jīng)驗背景的人員，保證招聘程序的公平透明，吸納有創(chuàng)新意識的人才參與預算管理制度的制定。第二，各高校還應(yīng)當定期組織預算管理部門人員集中學習，同時還要加錢給相應(yīng)的考核機制，獎勵工作人員在相關(guān)領(lǐng)域的繼續(xù)教育和學習。提升現(xiàn)有崗位上人才的知識儲備和視野，保證預算管理工作的有序開展。最后，各高校還可以組織學習小組，負責預算管理工作的總結(jié)和評估，及時發(fā)現(xiàn)預算管理工作中風險防控容易出現(xiàn)問題的地方，并進行流程重新設(shè)計或者優(yōu)化。

（三）加強預算管理流程監(jiān)控

造成高校預算管理風險失控的一個主要原因就是缺乏對于預算實施過程的合理監(jiān)控，對于預算管理過程實施監(jiān)控具有以下的優(yōu)點：第一，能夠提前發(fā)現(xiàn)風險預警信號，有助于預算實施人員盡早對潛在的違規(guī)行為進行處理，將風險消滅在萌芽階段。第二，有助于預算管理實施單位梳理清楚整個預算實施的工作流程，便于今后預算管理流程的優(yōu)化和改進。第三，還可以促進各個部門人員相互交流，互相學習，共同進步。對于預算的監(jiān)控需要組織專門的工作小組，而這些小組能夠促進不同部門人員之間的交流與溝通，實現(xiàn)整個預算管理系統(tǒng)的知識共享。此外，高校還應(yīng)當注重預算的監(jiān)控與預算執(zhí)行相互分離，保證預算監(jiān)控的質(zhì)量和實施效果，真正實現(xiàn)優(yōu)化企業(yè)預算管理工作流程的目的。同時，還需要提升預算監(jiān)控人員自身的業(yè)務(wù)能力和道德，防止出現(xiàn)監(jiān)管人員與被監(jiān)控人員相互合謀，導致預算監(jiān)控工作流于形式，甚至反而實現(xiàn)相反的效果。

（四）加強預算管理考核機制建設(shè)

許多高校單位并不注重對于預算執(zhí)行情況進行考核，將預算考核的工作直接交代給財務(wù)部門負責。這樣做存在一個弊端：財務(wù)部門既是預算的編制部門，又是預算的執(zhí)行和考核部門。首先對于財務(wù)部門來講，有時工作量會比較大。其次，這也違背了內(nèi)部控制的要求。因此，各高校首先需要規(guī)范預算的考核工作，制定相應(yīng)的工作綱領(lǐng)，并且在執(zhí)行過程中對相關(guān)人員進行嚴格的要求。再者，有必要建立適當?shù)目刂拼胧┍ＷC考核工作的順利開展，促進整個過程的公開和透明，在組織范圍內(nèi)實現(xiàn)良性競爭的局面。最后，各個高校還應(yīng)當建立適當?shù)莫剳痛胧?，對于預算執(zhí)行情況優(yōu)良的部門和人員進行獎勵，同時也要懲罰那些給組織帶來嚴重資源浪費的部門和人員。但是，對于預算執(zhí)行情況的獎懲措施應(yīng)當要適度，否則可能起到相反的效果，高?？梢月犎∮嘘P(guān)專業(yè)咨詢機構(gòu)的建議，建立合適的制度和措施。