我國沿海城市建設(shè)投融資體系原動力研究

□邢 戩

一、我國傳統(tǒng)的城市建設(shè)投融資體系

黨的十八大報(bào)告提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要求科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)城市公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。當(dāng)前我國各地面對的實(shí)際問題是在現(xiàn)行分稅制條件和物業(yè)稅缺位情況下，以預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為核心的傳統(tǒng)模式并無法為地方政府提供充足和持續(xù)的資金來支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施。尤其在新常態(tài)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動這一大趨勢下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面升級需要城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全力支持。城市建設(shè)投融資體系的建立是城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和完善地方公共財(cái)政體系的重要環(huán)節(jié)，也是目前亟待解決的問題。

分稅制改革以來，尤其是2003年以后，我國大多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依靠土地融資，土地價(jià)格上漲通過“抵押品”效應(yīng)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)融資能力。由于土地在短期內(nèi)不可再生，因此這種“土地財(cái)政”現(xiàn)象容易造成地方政府形成高房價(jià)偏好，如2014年3月開始房價(jià)上漲速度減緩，上海、杭州、天津、鄭州、沈陽等地紛紛出臺政策解除限購，說明當(dāng)前的投融資模式加大了城市經(jīng)濟(jì)對房價(jià)波動的敏感性；同時(shí)會造成城鄉(xiāng)發(fā)展和收入結(jié)構(gòu)失衡以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短視行為，如2013年6月審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示36個(gè)地級市中有16個(gè)地級市負(fù)債比例超過100%，地方融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為4.08萬億元?？梢?，高度依賴土地的城市建設(shè)投融資體系具有不可持續(xù)性和房價(jià)波動敏感性。建立新型城市建設(shè)投融資體系是符合黨的十八大精神和新常態(tài)要求的，本課題的現(xiàn)實(shí)意義正基于此。

鄭思齊等(2014)系統(tǒng)闡述了土地價(jià)格—城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資間的正反饋推進(jìn)過程，認(rèn)為中國地方政府進(jìn)入了一種“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”的正反饋式城市建設(shè)投融資模式，一旦包括土地價(jià)格在內(nèi)的房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)波動，將會通過這種正反饋傳導(dǎo)影響地方政府收入和地方融資平臺安全。此方面研究早在1961年P(guān)eacock&Wiseman就認(rèn)為財(cái)政支出決定財(cái)政收入。而后，Meltzer&Richard(1981)則認(rèn)為財(cái)政收支相互依賴，相互影響。Change&Ho(2002)發(fā)現(xiàn)1977～1999年間，中國財(cái)政收支間存在雙向因果關(guān)系。馬茲暉(2008)利用1979～2005年省級財(cái)政收支數(shù)據(jù)，發(fā)行財(cái)政收支在1994年分稅制改革之前是相互依賴、相互影響的，而在此后則表現(xiàn)為支出決定收入。楊海生等(2014)認(rèn)為財(cái)政支出增長促進(jìn)財(cái)政收入增長，在中國目前的體制下，為了提高財(cái)政收入，需要合理安排財(cái)政支出。以上研究可以提供如下信息：第一，“土地融資”是當(dāng)前我國地方城市建設(shè)重要資金來源；第二，財(cái)政收支存在相互影響；第三，可以通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)改善財(cái)政收入。

當(dāng)前我國地方財(cái)政收支體系和地方城市建設(shè)投融資體系存在結(jié)構(gòu)脆弱性。原有的邏輯鏈條為：土地價(jià)格上漲→房價(jià)上漲→地方財(cái)政收入增加→城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)→土地升值→地方土地融資增加→加快城市建設(shè)→土地價(jià)格上漲，可以看出這一鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是房價(jià)持續(xù)上漲，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)問題，這一鏈條就存在斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。而可持續(xù)的地方投融資結(jié)構(gòu)循環(huán)為：科學(xué)投入→結(jié)構(gòu)升級→城市建設(shè)整體水平提高→民生發(fā)展→融資能力增強(qiáng)→更多投入。

二、目前我國沿海城市建設(shè)投融資體系分析

時(shí)間到了2018年，在可持續(xù)地方投融資邏輯體系下，除了土地財(cái)政，在地方財(cái)政收支體系中還包括房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種。同時(shí)對于沿海省份來說，投融資體系的一大部分體現(xiàn)在港口與城市建設(shè)、港口物流金融和大宗商品方面。具體來說中國沿海城市建設(shè)投融資體系原動力應(yīng)包含土地財(cái)政部分、稅收部分、港城融合部分和大宗商品部分。

土地財(cái)政部分前文已經(jīng)有相關(guān)表述，在此不再贅述。關(guān)于稅收部分，傳統(tǒng)的稅收主要和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)，屬于地方預(yù)算內(nèi)收入，短期內(nèi)不會出現(xiàn)較大波動。但是有兩類新稅收不論從稅收收入能力還是調(diào)節(jié)地方產(chǎn)業(yè)布局方面都在地方城市建設(shè)投融資體系中占有重要作用。

(一)房產(chǎn)稅。經(jīng)計(jì)算，北京市2017年房產(chǎn)稅收入在0稅收減免情況下按3%稅率征收，稅收額會達(dá)到財(cái)政收入10.47%的比例，按12%稅率征收則達(dá)到財(cái)政收入41.9%的比例，說明短期內(nèi)房產(chǎn)稅收入潛力巨大。同時(shí)，其他研究表明，房產(chǎn)稅具有一定的收入分配調(diào)節(jié)能力，對于穩(wěn)定地方房價(jià)，縮小收入差距有積極作用，從側(cè)面優(yōu)化了地方的產(chǎn)業(yè)布局。相較于土地財(cái)政，房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)市場緊密結(jié)合，但更具有可持續(xù)性，有效的房產(chǎn)稅和以緩解地方財(cái)政壓力，是新型地方建設(shè)投融資體系中非常有活力的一環(huán)。

(二)環(huán)保稅。激化的環(huán)境問題增大政府的財(cái)政壓力，已經(jīng)成為中國城市建設(shè)的桎梏。由于環(huán)境問題自身的外部不經(jīng)濟(jì)，環(huán)境規(guī)制中的命令控制型措施已經(jīng)被現(xiàn)實(shí)證明其效果有限。因此基于市場激勵型政策手段的環(huán)保稅目前普遍被各國政府采納。環(huán)保稅可以把環(huán)境污染成本內(nèi)生到生產(chǎn)成本和產(chǎn)品市場價(jià)格中，通過向企業(yè)征收與其污染水平掛鉤的環(huán)保稅，提高企業(yè)生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)改善生產(chǎn)流程、引進(jìn)環(huán)保設(shè)備以降低所繳納的環(huán)保稅，從而達(dá)到降低環(huán)境污染的目的。而且，環(huán)保稅與其他稅收一樣，一方面可以成為政府財(cái)政收入，以增加地方政府在環(huán)境治理中的行政能力，另一方面是政府的一種財(cái)政政策，用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向和路徑。

(三)港口發(fā)展。關(guān)于港城發(fā)展部分，港口發(fā)展可進(jìn)一步發(fā)揮其國際航運(yùn)功能，支撐節(jié)點(diǎn)腹地沿海內(nèi)陸雙向開放，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而優(yōu)化腹地城鎮(zhèn)化格局，幫助城市建設(shè)發(fā)展。因此沿海城市應(yīng)加速港口改革和發(fā)展，進(jìn)一步完善港口-腹地的協(xié)同性和一體化，充分發(fā)揮港口在腹地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的資源重組與配置作用以推動腹地經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

(四)大宗商品問題。同時(shí)沿海城市，還涉及到大宗商品問題，大宗商品交易也是沿海城市重要收入一環(huán)，比如，遼寧省大連市幾年來以大宗商品為依托相關(guān)稅費(fèi)收入占財(cái)政總收入達(dá)20%以上，其中大連商品交易所連年保持上繳利稅第二名的成績?？梢姶笞谏唐方灰资茄睾３鞘薪ㄔO(shè)投融資體系不和或缺的一環(huán)。

三、結(jié)語

通過全文分析，可以認(rèn)為沿海城市相較于內(nèi)陸城市來說，其新型城市建設(shè)投融資體系原動力中既包括房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新型稅種，也包括港城發(fā)展以及大宗商品交易等不和忽視的部分。這也是沿海城市發(fā)展普遍相對較快的原因之一。本文分析表明沿海城市大力投入、全力應(yīng)克服港口軟實(shí)力不足、可持續(xù)性弱、沿海內(nèi)陸銜接不夠、港城互動弱、港口運(yùn)營模式單一等傳統(tǒng)問題，加快速度向知識化、信息化港口轉(zhuǎn)型升級。主動實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的土地財(cái)政依賴模式，轉(zhuǎn)為房產(chǎn)稅、環(huán)保稅、港口發(fā)展和大宗商品貿(mào)易為重要依托的新型建設(shè)投融資體系原動力模式中。