超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突治理
——基于廣州經(jīng)驗(yàn)的考察

◎ 蔣紅軍 鄧曦瑤 繆雅茹 陳凱寧

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的快速提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，城市“垃圾圍城”問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。目前，我國(guó)每年產(chǎn)生近10億噸城市垃圾，而且仍以年均10%左右的速度增長(zhǎng)[1]。其中，超大城市由于人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的龐大，垃圾問(wèn)題尤其突出。于是，推動(dòng)公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成為各個(gè)超大城市環(huán)境治理問(wèn)題的重中之重。但與此同時(shí)，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)往往會(huì)因其引發(fā)的各種沖突導(dǎo)致工作難以推進(jìn)。如何有效治理當(dāng)下超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于該沖突的治理，現(xiàn)有研究多集中在鄰避問(wèn)題引發(fā)的沖突上，譬如何艷玲運(yùn)用“動(dòng)員能力與反動(dòng)員能力共時(shí)態(tài)生產(chǎn)”框架分析中國(guó)式鄰避沖突的特殊性，并認(rèn)為鄰避沖突解決機(jī)制在于把沖突納入制度化解決軌道[2]；張緊跟、葉旭闡釋地方政府鄰避沖突協(xié)商治理的基本要素[3]；李宇環(huán)、梁曉瓊從社會(huì)心態(tài)理論解釋中國(guó)鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理與調(diào)適對(duì)策等等[4]。然而，這些研究對(duì)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的其他沖突類(lèi)型有所忽略。

作為常住人口超千萬(wàn)的超大城市，廣州的生活垃圾處理量同樣呈現(xiàn)出體量大、增速高的態(tài)勢(shì)。2010至2017年，廣州垃圾平均日處理量的年均增長(zhǎng)率幾乎都在7%以上，2018年日垃圾產(chǎn)生量為2萬(wàn)噸左右，預(yù)計(jì)到2030年，廣州市平均日生活垃圾處理需求將超過(guò)3萬(wàn)噸。廣州垃圾治理的緊迫任務(wù)要求廣州必須有效化解沖突，推動(dòng)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作的有序展開(kāi)。通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的摸索，廣州已經(jīng)初步探索出一條超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)的沖突治理路徑。結(jié)合2018年4至7月本項(xiàng)目課題組對(duì)廣州市城市管理委員會(huì)、廣州市固體廢棄物管理中心、廣州市環(huán)保投資集團(tuán)有限公司以及白云區(qū)、番禺區(qū)、黃埔區(qū)、花都區(qū)等各區(qū)城管局、環(huán)保局、住建局、國(guó)土局、規(guī)劃局、政法委、發(fā)改委、綜治辦等相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的實(shí)地調(diào)研，本文將集中考察超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突治理過(guò)程與機(jī)制，以期為超大城市的精準(zhǔn)管理提供經(jīng)驗(yàn)參考。

一、公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突類(lèi)型

（一）政民間的鄰避認(rèn)知沖突

鄰避問(wèn)題是政府、居民等主體在文化背景、立場(chǎng)目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)信息和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等“非對(duì)稱(chēng)性”基礎(chǔ)上的認(rèn)知建構(gòu)差異，是主體互動(dòng)下的行為沖突或合作過(guò)程[5]。鄰避認(rèn)知沖突則是政府與民眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)存在認(rèn)識(shí)分歧和行為選擇偏向及差異的一種內(nèi)在表現(xiàn)。

政府對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是客觀的和冷靜的，它是一種依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)測(cè)量，對(duì)科學(xué)方法、證據(jù)和解釋的信任[6]。在政府立場(chǎng)上，公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)是解決城市垃圾圍城嚴(yán)峻問(wèn)題的重要舉措；不僅如此，當(dāng)前的垃圾處理技術(shù)已經(jīng)可以基本實(shí)現(xiàn)垃圾處理的無(wú)害化，政府認(rèn)為完全可以通過(guò)監(jiān)管對(duì)污染排放進(jìn)行有效控制。然而，民眾認(rèn)為公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)不僅在經(jīng)濟(jì)上具有諸多負(fù)外部性，還會(huì)嚴(yán)重影響他們的居住環(huán)境及身心健康。從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，公眾由于缺乏與政府協(xié)商溝通的渠道與平臺(tái)而無(wú)法在信息對(duì)稱(chēng)的條件下看待事情，以致無(wú)法相信及理解政府的表達(dá)與行為；從民眾自身來(lái)看，即使政府通過(guò)采取多種措施積極與民眾協(xié)商溝通，民眾仍會(huì)受到自身知識(shí)狀況、鄰避風(fēng)險(xiǎn)特性、政府信任狀況等因素的影響，做出非理性的判斷及行為。正如維特斯（Vittes）等指出，鄰避情結(jié)的發(fā)展不需要有任何技術(shù)面的、經(jīng)濟(jì)面的或行政面的理性知識(shí)，它是一種情緒性反應(yīng)[7]。

以2009年爆發(fā)的番禺“垃圾門(mén)”事件為例，基于地理位置、垃圾運(yùn)輸成本等多方面因素考量，廣州市番禺區(qū)政府最初將垃圾焚燒廠(chǎng)選址于大石街會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處，卻引發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對(duì)。雖然民眾肯定該生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的建成將帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，但不能接受其產(chǎn)生效益由社會(huì)成員共享而負(fù)外部性卻由附近居民承擔(dān)的“不公平”待遇。在民眾多輪抗議之后，迫于壓力，政府最終暫停會(huì)江垃圾焚燒廠(chǎng)的建設(shè)，并按照環(huán)評(píng)結(jié)果重新選址，以平息選址風(fēng)波。

（二）政府內(nèi)外的協(xié)調(diào)性沖突

對(duì)于鄰避設(shè)施的建設(shè)，政府會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)性沖突。政府內(nèi)部協(xié)調(diào)性沖突在縱向上主要表現(xiàn)為上下級(jí)政府之間的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃的沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，中央政府和地方政府由于所考慮的因素和目標(biāo)不同，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理上的矛盾也日益增加[8]。這種管理上的矛盾在地方的上下級(jí)政府之間仍然廣泛存在。比如，按照廣州市政府的垃圾處理規(guī)劃布局，定址在黃埔區(qū)福山鎮(zhèn)的垃圾焚燒廠(chǎng)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成一定的打擊，黃埔區(qū)政府出于本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，最初并未接受這一項(xiàng)目。內(nèi)部的協(xié)調(diào)性沖突在橫向上主要表現(xiàn)為同級(jí)政府之間的利益或責(zé)任沖突。就利益沖突而言，廣州市番禺區(qū)的大崗垃圾焚燒廠(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，順德區(qū)政府就曾以維護(hù)五沙民眾的利益為由要求項(xiàng)目停建；在責(zé)任沖突方面，福山垃圾焚燒廠(chǎng)項(xiàng)目的選址所在地在行政區(qū)劃上屬于白云區(qū)，而管轄權(quán)卻屬于黃埔區(qū)，在項(xiàng)目落地過(guò)程中由于責(zé)任難以劃分導(dǎo)致項(xiàng)目在初期無(wú)法順利推進(jìn)。

政府外部協(xié)調(diào)性沖突主要體現(xiàn)為政府利益補(bǔ)償不均衡導(dǎo)致的沖突。為建設(shè)公共環(huán)保設(shè)施，政府在向民眾征地并通過(guò)相關(guān)政策進(jìn)行利益補(bǔ)償時(shí)，由于訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，政府的補(bǔ)償政策實(shí)際無(wú)法顧及到每位利益受損者，使得部分民眾的利益難以在體制和政策內(nèi)解決，從而使利益分配呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)，形成遲滯政策執(zhí)行的沖突。調(diào)研過(guò)程中碰到的一個(gè)典型事件進(jìn)一步說(shuō)明了此種沖突的復(fù)雜性。白云區(qū)征地過(guò)程中涉及一處苗圃場(chǎng)，作為苗圃場(chǎng)主的乙方在向土地權(quán)屬人甲方租借土地后便種植了較為名貴的樹(shù)種，然而在政府征地拆遷時(shí)，根據(jù)政府的搬遷補(bǔ)償政策，只有甲方可以得到相應(yīng)補(bǔ)償，乙方的經(jīng)濟(jì)損失卻成為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題，從而讓征地項(xiàng)目陷入困境。

（三）社會(huì)民眾的利益沖突

在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)沖突涉及的主體規(guī)模，可將社會(huì)民眾的利益沖突分為個(gè)體利益沖突和集體利益沖突。個(gè)體利益沖突主要產(chǎn)生于個(gè)體之間，是由于民眾的個(gè)人利益無(wú)法協(xié)調(diào)而激起的矛盾，具有多樣性、復(fù)雜性、難預(yù)測(cè)性等特點(diǎn)，是廣州在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作中最常遇到的工作阻礙。在白云區(qū)的征地過(guò)程中，政府已經(jīng)依據(jù)法規(guī)給予民眾法定補(bǔ)償，但還是存在著少數(shù)民眾因種種個(gè)人原因遲遲未能配合征地的情況：受傳統(tǒng)文化影響，民眾需要經(jīng)過(guò)多番商量并挑選良辰吉日來(lái)遷移祖墳；少數(shù)村民以“破壞風(fēng)水”為由，堅(jiān)決不同意征地；等等。

集體利益沖突則往往容易升級(jí)為社會(huì)群體性事件，即由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，由利益要求、觀念主張相同或相近的群眾組成的群體，聚眾以非法的形式或手段來(lái)主張合法權(quán)益表達(dá)意愿的，有一定危害性的應(yīng)依法妥善處置的事件[9]。這類(lèi)沖突對(duì)于政府的政策執(zhí)行進(jìn)程影響很大，比如2013年11月，在垃圾焚燒福山項(xiàng)目環(huán)評(píng)結(jié)果公示之后，附近的業(yè)主便組織赴港抗議并要求地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)江集團(tuán)退房，還多次上訪(fǎng)抗議，理由就是購(gòu)買(mǎi)樓盤(pán)時(shí)開(kāi)發(fā)商并未告知附近是垃圾焚燒廠(chǎng)的選址地，認(rèn)為開(kāi)發(fā)商存在為了利益刻意隱瞞信息的情形，從而形成開(kāi)發(fā)商私利與民眾集體利益之間的沖突，嚴(yán)重阻礙了政府依據(jù)規(guī)劃建設(shè)公共環(huán)保設(shè)施的進(jìn)程，也給社會(huì)各界造成較大的負(fù)面影響。

二、公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的廣州實(shí)踐

（一）建立高位統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)

為高效推進(jìn)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)，及時(shí)破解“垃圾圍城”困境，廣州市從一開(kāi)始便著力建立高位統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)以推進(jìn)公共環(huán)保設(shè)施規(guī)劃及建設(shè)，解決公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中的沖突，力圖在全市形成高度重視與高度負(fù)責(zé)的“一盤(pán)棋”整體工作局面。

首先，確立“市委定向、區(qū)級(jí)實(shí)施”的公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理領(lǐng)導(dǎo)體系。針對(duì)“落地難”項(xiàng)目，廣州市委高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一不同意見(jiàn)強(qiáng)化公共決策，并前往一線(xiàn)動(dòng)員或參加座談，督促各區(qū)政府加快政策執(zhí)行。

其次，建立高度統(tǒng)合的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。廣州市市委針對(duì)垃圾治理以及鄰避治理工作的復(fù)雜性、跨部門(mén)、跨地域等特征，建立了若干領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任正副組長(zhǎng)，職責(zé)相關(guān)聯(lián)的若干常設(shè)部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)相近程度排列組合成為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，推動(dòng)各種事項(xiàng)的有效組織、溝通、協(xié)調(diào)。不僅如此，還進(jìn)一步明確廣州市城市管理委員會(huì)為統(tǒng)籌牽頭部門(mén)，細(xì)化部門(mén)工作分工，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)商溝通，研究解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題。

最后，構(gòu)建自上而下的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。廣州市委在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作中建立問(wèn)責(zé)制度，將建設(shè)工作成果與各部門(mén)績(jī)效考核掛鉤，定期督察、定期考核，并落實(shí)“屬地管理”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，構(gòu)建職責(zé)明確、“橫到邊、縱到底”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，推動(dòng)了各級(jí)各部門(mén)逐條逐項(xiàng)落實(shí)責(zé)任，提高各部門(mén)的履責(zé)效能。

（二）強(qiáng)化科學(xué)規(guī)范的制度建設(shè)

廣州市依據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策，已經(jīng)逐步在公共環(huán)保設(shè)施的選址、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程中建立起一套科學(xué)規(guī)范的制度體系，使各階段工作有章可依、有據(jù)可循。

在選址階段，制度建設(shè)注重保障選址規(guī)劃的科學(xué)有序，出臺(tái)《廣州市城市環(huán)境總體規(guī)劃（2014—2030年）》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、各區(qū)《土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》等制度文件。此階段的制度建設(shè)重點(diǎn)主要在以下兩方面：其一，科學(xué)規(guī)劃。強(qiáng)化政策以科學(xué)引導(dǎo)土地利用安排，明確公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)任務(wù)并要求嚴(yán)格按期完成既定建設(shè)目標(biāo)，避免因城市用地建設(shè)規(guī)劃混亂影響公共環(huán)保設(shè)施選址。其二，程序規(guī)范。強(qiáng)調(diào)設(shè)施建設(shè)過(guò)程必須遵循公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，按規(guī)定要求做好相關(guān)工作程序，杜絕程序違法的審批行為，保障設(shè)施選址的科學(xué)性、民主性和合法性。

在建設(shè)階段，制度建設(shè)注重效率和維穩(wěn)，出臺(tái)《廣州市征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)》《市政征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)程》等制度文件。一方面，市政府積極簡(jiǎn)化審批核準(zhǔn)程序，落實(shí)綠色通道制度，優(yōu)先保障規(guī)劃選址，確保項(xiàng)目如期完成；另一方面，市政府還在征地、補(bǔ)償、意見(jiàn)征求等多方面建立相應(yīng)的法規(guī)制度，切實(shí)保障利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

在運(yùn)營(yíng)階段，制度建設(shè)則更強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和反饋，出臺(tái)《廣州市生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管辦法》等制度文件。各區(qū)也根據(jù)相關(guān)要求并結(jié)合區(qū)實(shí)際情況制定監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)公共環(huán)保設(shè)施的管理，防范設(shè)施設(shè)備安全事故發(fā)生，提高設(shè)施的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管水平，確保生活垃圾處理設(shè)施安全、環(huán)保和穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）遵循合法合規(guī)的工作程序

為推進(jìn)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)依法依規(guī)進(jìn)行，廣州市在工作中積極強(qiáng)化各部門(mén)的程序意識(shí)，規(guī)范日常辦事程序，主要從環(huán)境評(píng)價(jià)、公眾參與、穩(wěn)定評(píng)估以及生態(tài)補(bǔ)償四個(gè)方面確保各項(xiàng)工作程序化、規(guī)范化。

一是科學(xué)評(píng)估公共環(huán)保設(shè)施選址。各區(qū)政府在項(xiàng)目選址階段，根據(jù)《廣州市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等依法對(duì)多個(gè)備選地址開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并通過(guò)公開(kāi)渠道向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，通過(guò)廣泛討論，根據(jù)群眾意見(jiàn)、環(huán)評(píng)分析和專(zhuān)家論證來(lái)確定最終選址。

二是注重公眾參與，提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的透明度。在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，政府在調(diào)查與方案制定、分析與預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)以及編制評(píng)價(jià)報(bào)告三個(gè)階段都十分注重發(fā)揮公眾參與的作用，積極保護(hù)公民和社會(huì)組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，其目的是使公眾了解規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目，使項(xiàng)目建設(shè)能夠得到公眾認(rèn)可和接受。

三是開(kāi)展選址的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估，減小設(shè)施落地困難。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估的關(guān)鍵流程是收集民意、分析民意、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、作出評(píng)估結(jié)論。在公共環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，各區(qū)維穩(wěn)部門(mén)通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)法、訪(fǎng)談法、實(shí)地觀察法等方法，積極梳理項(xiàng)目可能引發(fā)沖突的風(fēng)險(xiǎn)因素，提出防范化解措施，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)化解在萌芽狀態(tài)，減少?zèng)_突的發(fā)生。

四是制定并推行一系列生態(tài)補(bǔ)償政策及辦法，保障居民利益。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償政策的規(guī)定，市財(cái)政局負(fù)責(zé)市屬設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的清繳、核撥及其使用情況的財(cái)政監(jiān)督工作；市城管委負(fù)責(zé)該辦法的組織實(shí)施、協(xié)調(diào)管理、預(yù)算申報(bào)等工作；廢管中心負(fù)責(zé)垃圾處理量統(tǒng)計(jì)管理、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算上報(bào)工作等。

（四）貫徹以人為本的群眾路線(xiàn)

在推進(jìn)公共環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目落地過(guò)程中，為取得居民對(duì)公共環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目的支持，消除居民疑慮，政府積極組織居民參觀先進(jìn)廠(chǎng)區(qū)，如黃埔區(qū)政府組織村民前往日本、新加坡等先進(jìn)廠(chǎng)區(qū)考察，促使他們的態(tài)度從反對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С?；花都區(qū)政府則組織村干部、村民代表等參觀李坑、澳門(mén)項(xiàng)目，促使第五資源熱力電廠(chǎng)一期項(xiàng)目贏得民眾的信任和支持并順利通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。不僅如此，政府還積極召開(kāi)民主協(xié)商會(huì)議，尊重民意、吸納民智。各區(qū)政府在動(dòng)工建設(shè)前會(huì)將各個(gè)環(huán)節(jié)予以公示，公開(kāi)征求民眾的意見(jiàn)，在重大、敏感環(huán)節(jié)召開(kāi)村民代表大會(huì)或民主座談會(huì)，引導(dǎo)民眾積極參與并為設(shè)施的良性發(fā)展提供參考意見(jiàn)。

為了更好地保障公共環(huán)保設(shè)施平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，政府積極發(fā)揮群眾力量，保障群眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和福利權(quán)。一方面，發(fā)揮村民骨干的橋梁作用。通過(guò)他們及時(shí)了解、溝通村民意見(jiàn)，增強(qiáng)群眾對(duì)政府的信賴(lài)度，預(yù)防大規(guī)模群體性事件的發(fā)生。另一方面，建立村民監(jiān)督機(jī)制，接受群眾的監(jiān)督。白云區(qū)政府大力支持由村委會(huì)指導(dǎo)、村民自發(fā)建立的村民監(jiān)督小組，定期向市、區(qū)反饋意見(jiàn)；廣州市廢管中心也組建了村民監(jiān)督小組，監(jiān)督和巡查整個(gè)運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)并及時(shí)反饋意見(jiàn)。與此同時(shí)，政府還面向設(shè)施周邊村民提供就業(yè)崗位以及免費(fèi)體檢等福利，提升他們對(duì)設(shè)施的滿(mǎn)意度。

三、超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的內(nèi)在機(jī)制

通過(guò)加強(qiáng)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理，廣州市加速配置公共環(huán)保設(shè)施以破解垃圾圍城，使配置格局貼近廣州需求、設(shè)施技術(shù)水平不斷更新、配置進(jìn)程總體平穩(wěn)有序，有效實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)、運(yùn)輸、處理有序化，逐步實(shí)現(xiàn)了廣州市原生垃圾零填埋、無(wú)害化。從廣州治理公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)話(huà)協(xié)商、系統(tǒng)協(xié)同、政民協(xié)作以及利益協(xié)調(diào)四大機(jī)制不斷重塑著居民對(duì)政府的信任水平，強(qiáng)化政府部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)性，進(jìn)而防止鄰避等各類(lèi)沖突的進(jìn)一步演化，實(shí)現(xiàn)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)的共建共治共享格局。

（一）對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制

對(duì)話(huà)協(xié)商聚共識(shí)。在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共環(huán)保設(shè)施過(guò)程中，廣州政府注重通過(guò)完善信息公開(kāi)、提高公眾參與度以及搭建多元主體參與平臺(tái)推動(dòng)對(duì)話(huà)協(xié)商常態(tài)化，凝聚共識(shí)推動(dòng)公共環(huán)保社會(huì)項(xiàng)目落地。

具體而言，完善信息公開(kāi)是開(kāi)展對(duì)話(huà)協(xié)商的基礎(chǔ)。信息公開(kāi)可以增加多元利益主體之間的信任和合作，有利于減少因負(fù)外部性影響技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)模糊性而造成的恐慌和抵觸情緒，能提高公民對(duì)設(shè)施的心理接受度[10]。廣州各區(qū)政府將信息公開(kāi)作為沖突化解的基礎(chǔ)，不僅主動(dòng)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)信息，而且在公共圖書(shū)館等場(chǎng)所配備相應(yīng)設(shè)施、設(shè)備，為公民和組織獲取政府信息提供便利，嘗試通過(guò)重塑政府公信力以構(gòu)建良性運(yùn)行的治理體系。

提高公眾參與度是對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵。按照國(guó)際公共參與協(xié)會(huì)的公眾參與圖譜，在告知、咨議、介入、協(xié)作和賦權(quán)五點(diǎn)循進(jìn)式參與過(guò)程中，廣州市積極采取措施提升公眾參與度，讓公眾和利益相關(guān)方有效參與到政府決策中來(lái)。比如，在選址階段通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下留言渠道以及定期召開(kāi)座談會(huì)的方式保障居民的知情權(quán)；在工程建設(shè)以及點(diǎn)火運(yùn)行階段，廣州各區(qū)政府積極接受當(dāng)?shù)厝罕姷睦硇员O(jiān)督與介入，切實(shí)保障周邊群眾提出的相關(guān)問(wèn)題得到有效解決。

此外，政府還積極為多元主體搭建對(duì)話(huà)協(xié)商平臺(tái)。以增城區(qū)的代表考察制度與專(zhuān)家座談會(huì)制度為例，在第六熱力資源電廠(chǎng)的前期選址中，增城區(qū)相關(guān)部門(mén)分批次帶領(lǐng)從群眾、企業(yè)、政府中選出的超過(guò)100位代表前往國(guó)內(nèi)外運(yùn)營(yíng)卓有成效的垃圾焚燒廠(chǎng)進(jìn)行實(shí)地考察，并開(kāi)展專(zhuān)家座談會(huì)，讓代表們與專(zhuān)家面對(duì)面接觸、現(xiàn)場(chǎng)答疑，最終達(dá)成共識(shí)，確定選址與規(guī)劃。

（二）系統(tǒng)協(xié)同機(jī)制

系統(tǒng)協(xié)同促共建。就廣州市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突問(wèn)題而言，任何單一主體由于自身的職能局限均無(wú)法獨(dú)立提供有效的治理，因此，黨委領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的系統(tǒng)協(xié)同是共建的重要選擇。

首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)合的強(qiáng)大推力。在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突問(wèn)題顯現(xiàn)后，廣州市委立足全局，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌多部門(mén)職能開(kāi)展工作部署。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在功能定位、組織架構(gòu)、運(yùn)作方式等方面都有著較為獨(dú)特的設(shè)計(jì)，能有效地克服部門(mén)主義、本位主義、地方主義等局限，進(jìn)而確保整體性和戰(zhàn)略性治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[11]。在此基礎(chǔ)上，廣州市逐步形成了“市級(jí)定向，區(qū)級(jí)實(shí)施”的公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系，市委、市政府親自牽頭相關(guān)工作，遇到問(wèn)題第一時(shí)間召開(kāi)黨內(nèi)小組會(huì)議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障工作的延續(xù)性。

其次，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)責(zé)關(guān)系保障協(xié)同。一方面，通過(guò)統(tǒng)一設(shè)置設(shè)施在各個(gè)階段的工作標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各區(qū)域、各部門(mén)協(xié)同治理。如《廣州市征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)》中將用地劃分為多種用途，并且結(jié)合所在區(qū)域以及土地上的經(jīng)濟(jì)作物制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使基層政府的補(bǔ)償工作有據(jù)可循，有效地避免了工作的隨意性以及由此造成的利益分配不公。另一方面，政府通過(guò)制度建設(shè)明晰治理過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)各區(qū)域、各部門(mén)承擔(dān)其應(yīng)有的治理責(zé)任并依其職權(quán)有序鋪開(kāi)治理工作。

最后，創(chuàng)新工作方法為實(shí)現(xiàn)多元主體間的功能協(xié)同與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)創(chuàng)造條件。對(duì)于企業(yè)，政府一方面堅(jiān)持深化“放管服”改革，充分激發(fā)企業(yè)活力；另一方面，積極與企業(yè)開(kāi)展合作，通過(guò)園區(qū)開(kāi)放、宣傳教育、帶隊(duì)考察等形式，不斷提高項(xiàng)目的公眾接受程度；對(duì)于社會(huì)組織，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)促進(jìn)其發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極搭建社會(huì)組織間的公共交流平臺(tái)，以會(huì)議、論壇、培訓(xùn)的形式拓展現(xiàn)有鄰避議題的深度，共同開(kāi)拓城市生活垃圾治理的新思路。

（三）政民協(xié)作機(jī)制

政民協(xié)作助共治。政民協(xié)作機(jī)制的形成是推動(dòng)公共環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目順利開(kāi)展的關(guān)鍵。在項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)階段，政府以基層骨干為核心，促使其成為政府與“反建”民眾之間溝通協(xié)調(diào)的橋梁，減小建設(shè)阻力。不僅如此，參與風(fēng)險(xiǎn)跟蹤預(yù)警的民眾和媒體也是項(xiàng)目順利建設(shè)的推動(dòng)力量。在風(fēng)險(xiǎn)跟蹤預(yù)警系統(tǒng)之中，民眾和媒體積極幫助排查當(dāng)?shù)氐拿茱L(fēng)險(xiǎn)，能夠提高發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力，及時(shí)排除、預(yù)警、化解、處置各類(lèi)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，政府積極發(fā)揮公私合作模式的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，讓公共環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)通過(guò)開(kāi)展環(huán)保教育宣講會(huì)、實(shí)地考察等形式參與政府治理公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突的議程，提升治理的有效性。在政府監(jiān)管方面，廣州市實(shí)施市、區(qū)兩級(jí)分級(jí)監(jiān)管，根據(jù)相關(guān)制度、指標(biāo)進(jìn)行全方位的考核；民眾也可以通過(guò)信訪(fǎng)舉報(bào)制度、聽(tīng)證會(huì)制度、成立監(jiān)督小組、網(wǎng)上評(píng)議政府等形式，與當(dāng)?shù)卣餐瑓f(xié)作，保證設(shè)施運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化、有序化。

（四）利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益協(xié)調(diào)達(dá)共享。在利益協(xié)調(diào)方面，廣州市始終堅(jiān)持“誰(shuí)損害誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則，即市府層面嚴(yán)格推行受益地區(qū)向受損地區(qū)補(bǔ)償，受益人群向受損人群補(bǔ)償?shù)哪Ｊ絒12]，通過(guò)全面綜合的利益受損補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建成本共擔(dān)、成果共享的治理格局。

一方面，實(shí)行受益地區(qū)向受損地區(qū)補(bǔ)償。在本質(zhì)上，這是不具有行政隸屬關(guān)系的區(qū)域建立的生態(tài)利益關(guān)系[13]。即依靠區(qū)域間的相互協(xié)調(diào)、相互配合，充分利用受償區(qū)域的資源條件，不僅解決補(bǔ)償區(qū)域面臨的垃圾困境，而且為受償區(qū)改善環(huán)境污染問(wèn)題提供了經(jīng)濟(jì)上的扶持，促進(jìn)雙方生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性增長(zhǎng)，形成生態(tài)效益受益者、受損者雙贏的局面。通過(guò)受益地區(qū)向受損地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，能夠緩和區(qū)域間對(duì)鄰避設(shè)施的排斥心理，有助于加快地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而最大可能地減少社會(huì)公共利益與公民個(gè)體利益、整體利益與局部利益間的摩擦，更大程度地促進(jìn)全體社會(huì)成員共享公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的利益。

另一方面，實(shí)行受益人群向受損人群補(bǔ)償。政府通過(guò)收取生態(tài)效益受益者相應(yīng)的費(fèi)用，向生態(tài)效益受損者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，并嚴(yán)格遵照《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行計(jì)算、征收、核撥和使用生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，按照階梯式補(bǔ)償原則向周邊居民提供健康檢查、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施配套等福利，讓設(shè)施所在地群眾切身感受到項(xiàng)目落地帶來(lái)的紅利和實(shí)惠。

四、超大城市公共環(huán)保設(shè)施有效配置的未來(lái)路徑

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后，在當(dāng)前乃至未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的沖突治理仍將是困擾全國(guó)城市垃圾治理的一大難題。作為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，公共環(huán)保設(shè)施的沖突治理工作不僅關(guān)系著垃圾圍城問(wèn)題能否得到有效緩解，也將深刻影響城市政府社會(huì)治理的總格局?；诠箔h(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的廣州實(shí)踐與廣州經(jīng)驗(yàn)，在全面深化改革的大背景下，未來(lái)超大城市公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突治理仍需堅(jiān)持法治化、精細(xì)化、合作化、整體性和可持續(xù)性治理的道路。

其一，堅(jiān)持法治化治理。黨中央明確提出“要堅(jiān)持提高社會(huì)治理法治化水平”，彰顯了法治在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理中的重要地位和作用。公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)問(wèn)題作為社會(huì)治理任務(wù)中的一環(huán)，同樣離不開(kāi)法治保障，法治能發(fā)揮調(diào)整復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的功能，使建設(shè)過(guò)程更具規(guī)范性、程序性、平穩(wěn)性。隨著社會(huì)關(guān)系更趨多樣化、人民利益訴求更加多元化，從公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)問(wèn)題放眼社會(huì)治理，法治化治理仍任重道遠(yuǎn)。面對(duì)利益沖突時(shí)，要運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾，要引導(dǎo)人民運(yùn)用法治的武器和手段來(lái)行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛[14]。未來(lái)不僅仍需加強(qiáng)法制建設(shè)以構(gòu)建更完善的治理體系，而且更需注重讓法治成為思維方式，做到社會(huì)治理有法可依、有法必依。

其二，推進(jìn)精細(xì)化治理。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”，要走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的一種發(fā)展與革新，體現(xiàn)在城市管理主體更加敏銳察覺(jué)城市問(wèn)題及社會(huì)公眾的真實(shí)需求，精確把握城市健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，細(xì)化治理工作，以最低的成本實(shí)現(xiàn)最高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。近年來(lái)，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)困難對(duì)城市治理精細(xì)化提出了更高的要求，各個(gè)城市亟須構(gòu)建一個(gè)城市治理的精細(xì)化模式，即在對(duì)城市問(wèn)題精準(zhǔn)診斷的基礎(chǔ)上，通過(guò)精細(xì)制度設(shè)計(jì)和組織配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的精確打擊。

其三，探索合作化治理。合作治理是指為了達(dá)成某項(xiàng)公共決策或提供公共物品，政府與公眾等其他治理主體在平等基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商、談判等過(guò)程，最終共同作出決策、共同承擔(dān)責(zé)任的一種治理方式[15]。目前我國(guó)的治理體系仍以政府主導(dǎo)的參與治理模式為主，不利于公眾和企業(yè)等其他治理主體在治理體系中發(fā)揮作用。在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理中，廣州市政府積極推動(dòng)“參與治理”向“合作治理”模式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)公眾、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織等多元主體平等協(xié)商，共同合作、共擔(dān)責(zé)任、共享成果。其治理經(jīng)驗(yàn)表明，真正的合作治理體系是對(duì)管理型治理模式的揚(yáng)棄，通過(guò)社會(huì)自治型的合作制組織，管理與被管理者、治理與被治理者之間的界限開(kāi)始消融，關(guān)系趨向和諧，從而走向合作治理的境界[16]。

其四，優(yōu)化整體性治理。整體性治理主要針對(duì)社會(huì)棘手問(wèn)題或復(fù)雜性公共事務(wù)問(wèn)題，便于解決那些問(wèn)題多且相互連接、無(wú)法輕易劃分、需要多方參與和協(xié)調(diào)才得以解決的問(wèn)題[17]。超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突問(wèn)題，便是這樣一個(gè)跨越了多個(gè)部門(mén)、涉及多元主體且單一主體難以解決的公共問(wèn)題。因此，各地政府仍需以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，樹(shù)立整體觀念和全局思想，基于整體性治理格局選擇最佳行動(dòng)方案。

其五，強(qiáng)化可持續(xù)治理。城市可持續(xù)治理是一種強(qiáng)調(diào)在城市發(fā)展的過(guò)程中把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境治理和社會(huì)公平正義有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新型城市治理理念[18]。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和變化，各地社會(huì)矛盾趨向復(fù)雜化，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，堅(jiān)持可持續(xù)治理是確保城市長(zhǎng)治久安的必然要求。面對(duì)超大城市公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突問(wèn)題，政府應(yīng)著力促進(jìn)可持續(xù)治理理念成為社會(huì)共識(shí)，遵循科學(xué)的理念和方法，均衡眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部與整體利益，推動(dòng)技術(shù)革新，推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升、資源能源利用效率提高、社會(huì)民生有效改善等良好局面，讓發(fā)展成果惠及全體人民、惠及子孫后代。

（感謝廣州市城市管理研究聯(lián)盟秘書(shū)處及許靖儀、莫梓浩兩位同學(xué)對(duì)本課題調(diào)研計(jì)劃的支持）