高等學(xué)校行政管理機構(gòu)改革探索

□張石磊

黨的十九大以來，政府新一輪體制機制改革拉開帷幕，在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化治理體系的大背景下，政府機構(gòu)改革呈現(xiàn)出以質(zhì)量效益為導(dǎo)向、職能整合為原則、聯(lián)動配合為特色、高效規(guī)范為目的的新特點?？v觀各個國家治理變革的趨勢，“大部制”是國家治理現(xiàn)代化的顯著特征，與紛繁復(fù)雜、臃腫繁多的機構(gòu)不同，“大部制”組織機構(gòu)把相互有聯(lián)系的事務(wù)匯總到一個部門，從而最大限度避免了職能交叉、多頭管理、令出多門等低效率管理模式，有效提高了政策執(zhí)行效能。作為社會主義教育事業(yè)的基層單位，受歷史原因影響，高等學(xué)校管理體制存在諸多弊病，特別是經(jīng)歷大學(xué)合并、擴招、擴建等大潮影響，我國高等學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模在新世紀(jì)以來成倍增長，但其組織運行方式以及管理體制仍采用以往舊的模式，管理效能相對滯后，尤其是規(guī)模的膨脹導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)置不減反增，日益復(fù)雜，日常事務(wù)繁瑣更甚，新興部門隨意增加，往往缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，在一定程度上出現(xiàn)機構(gòu)重疊、職能交叉的現(xiàn)象，無形中增加了內(nèi)耗，降低了運營效率，使得高校學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位被不同程度的弱化。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極借鑒參考政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗，全面分析單位機構(gòu)現(xiàn)狀，乘國家層面機構(gòu)改革東風(fēng)，對單位體制機制進(jìn)行全面調(diào)研分析，以“大部制”改革為參考、以教學(xué)科研效益為目標(biāo)，重新整合資源，逐步合并職能，構(gòu)建新的管理體制，建設(shè)一支精干高效的管理團(tuán)隊，為教學(xué)科研和學(xué)校發(fā)展服務(wù)。

一、高等學(xué)校行政管理機構(gòu)現(xiàn)狀分析

受歷史原因影響，我國高等學(xué)校管理體制既具有社會管理體制的基本特征，又屬于特殊行業(yè)管理，具有教育工作的特點。其行政管理機構(gòu)在長期實踐中不斷磨合成形，在一定時期對學(xué)校的發(fā)展起到過積極推動作用，但是隨著時代發(fā)展，在高校擴招、擴建、合并等大趨勢背景下，舊的管理體制不再適應(yīng)新的發(fā)展要求。從目前我國高校管理體制現(xiàn)狀來看，存在許多弊端和缺陷，嚴(yán)重束縛組織的自身發(fā)展，制約了管理績效的提升，同時阻礙學(xué)術(shù)研究的縱深發(fā)展。具體來講，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)行政管理層級過多。所謂層級管理是指，在組織開展管理工作時，需要明確權(quán)責(zé)利，借助事先制定的流程，嚴(yán)格按照組織程序辦事，通過設(shè)置不同級別，讓政令按照從上到下的順序依次傳達(dá)，一級一級傳導(dǎo)，上層負(fù)責(zé)設(shè)計，基層落實執(zhí)行?，F(xiàn)階段我國大部分高等學(xué)校仍然仿照這種政府的職能機構(gòu)，采用層級管理模式和體系，機關(guān)設(shè)置許多處室，處室內(nèi)又設(shè)置許多科室，二級學(xué)院亦有類似機構(gòu)。我國特有的市場經(jīng)濟(jì)條件，催生了這種教學(xué)管理體制，其特點是集權(quán)統(tǒng)一，執(zhí)行具有強制性。近年來，隨著高校規(guī)模的擴大，這種層級管理的分工更加細(xì)化，管理更加復(fù)雜，職能更加交叉，暴露出了許多問題。一是機構(gòu)更加臃腫。隨著高等學(xué)校機構(gòu)的膨脹，層級制規(guī)則更加具體，往往在原有機構(gòu)的基礎(chǔ)上派生新的部門，借助新的部門處理日常事務(wù)。部門設(shè)置更加繁多，但是管理的“新陳代謝”作用卻無法正常運轉(zhuǎn)，內(nèi)部人事管理“能上不能下”、“能進(jìn)不能出”導(dǎo)致組織嚴(yán)重膨脹，機構(gòu)日趨臃腫。龐大的機構(gòu)不但增加了管理成本，降低了工作效率，而且產(chǎn)生嚴(yán)重的浪費，并容易滋生腐敗。二是政令傳導(dǎo)受阻。金字塔形管理機構(gòu)使得掌握決策和資源的上層難以了解基層實際情況，指揮領(lǐng)導(dǎo)效率降低。處于底層的大量組織和工作人員雖掌握了解實情，卻往上傳遞困難，只能被動服從和執(zhí)行，降低了服務(wù)的適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)造性。三是人浮于事嚴(yán)重。龐雜的基層組織機構(gòu)，大量的工作人員，雖各有專業(yè)崗位，卻業(yè)務(wù)職能交叉，工作內(nèi)容重疊，責(zé)任劃分不明，致使許多工作推諉扯皮，人浮于事現(xiàn)象頻生，容易造成人員任用不合理、績效考評不嚴(yán)格等痼疾。

(二)“行政化”管理屬性濃厚。高等學(xué)校其核心屬性應(yīng)當(dāng)是教育教學(xué)和學(xué)術(shù)研究，但是長期以來，我國高等學(xué)校始終處于“行政化”管理的大環(huán)境中，這種管理環(huán)境使得教學(xué)科研的根本屬性、原始價值等被不同程度的弱化，同時權(quán)力的分量被大幅提升。例如，目前從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人遴選和任命方式、政府與院校的關(guān)系、院校與社會的關(guān)系等各方面來看，公立高等院校已然是政府的附屬機構(gòu)，其原本意義上的學(xué)術(shù)組織屬性逐步弱化，而行政組織屬性卻凸顯而出。學(xué)校內(nèi)部管理官場氛圍濃厚，層層組織機構(gòu)和管理者，依據(jù)政府機關(guān)的結(jié)構(gòu)體制和運作模式行事，建立起一套行政權(quán)力集中而學(xué)術(shù)邊緣化的管理體系。一是官僚作風(fēng)滋生，各級管理者官本位思想泛濫。二是體系內(nèi)部人員對工作價值缺乏統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)，原有的學(xué)術(shù)水平高低、研究成果之于社會發(fā)展的價值多寡等被進(jìn)一步弱化，官銜、行政權(quán)力等被無形放大。三是過于濃重的“行政化”管理風(fēng)格使得全校工作人員導(dǎo)向偏離，人人更加看重權(quán)力分量而輕視學(xué)術(shù)研究能力和水平。

(三)管理制度僵化落后。高效的運作機構(gòu)需要科學(xué)的制度支撐，目前，我國高等學(xué)校大多數(shù)體制因循守舊，運作僵化，內(nèi)耗嚴(yán)重，不同程度上影響了學(xué)校的發(fā)展和進(jìn)步。一是人事制度僵化。大體而言，各高等學(xué)校均存在內(nèi)部績效管理流于形式的問題，評價體系和獎懲措施匱乏，上層的管理者競爭壓力小，工作能力無法獲得充分體現(xiàn)，基層人員工作內(nèi)容固化，職業(yè)發(fā)展道路不暢通，限制個人才能施展發(fā)揮，降低了工作積極性。另外，在人員任用時，大多的情況下盲目注重人員的身份及與組織的關(guān)系而忽視了崗位的實際需求，造成很多工作人員從事自己完全不熟悉的專業(yè)工作，人才流動受阻，缺乏新鮮血液，導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部人事管理長期暮氣沉沉。二是分配制度僵化。現(xiàn)階段我國大部分高等學(xué)校依然采取績效制工資體系，職員制之路尚未鋪開，即使采用職員制的部分高校，也是表面形式，沒有深入推進(jìn)。許多院校在處理人員薪酬分配問題上存在不公平的弊病，內(nèi)部管理人員的職位等級與收入存在嚴(yán)重的不對等，同工同酬的現(xiàn)象普遍存在，這種薪酬制度過分注重成員等級，導(dǎo)致人員能力和貢獻(xiàn)與收入嚴(yán)重不匹配。許多非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者待遇不能落實，這種僵化的分配制度在一定程度上壓抑了基層人員的創(chuàng)造力。三是權(quán)力制度僵化。當(dāng)前我國高等學(xué)校行政管理體系中權(quán)力運用存在著關(guān)系混亂的弊病，例如，校級領(lǐng)導(dǎo)大多由上級政府任命，其權(quán)力來源于政府，往往會導(dǎo)致只注重對上級機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而忽視學(xué)校的發(fā)展和師生的需求。各級管理干部均由上級任命產(chǎn)生，對于執(zhí)行者的管理行為，由于缺乏監(jiān)督、約束依據(jù)，使得基層教職員工不能更好地履行監(jiān)督職責(zé)。

二、高等學(xué)校體制機制改革的目標(biāo)

通過對各高等學(xué)校行政管理部門現(xiàn)狀進(jìn)行分析，大部分院校仍然按黨務(wù)、行政、附屬等三大類職能部門設(shè)置，部門數(shù)量大多接近30余個，這樣龐大的行政機關(guān)存在職能交叉、政出多門、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)難度大、各自為政、機構(gòu)龐雜，人員冗繁、官僚作風(fēng)較嚴(yán)重等問題，嚴(yán)重影響高等學(xué)校良性發(fā)展，必須對其進(jìn)行大開闊斧的改革。高等學(xué)校作為特殊的公益事業(yè)單位，其核心價值和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是培養(yǎng)符合社會主義國家建設(shè)需要的高素質(zhì)人才，開展相關(guān)專業(yè)科學(xué)研究，推動學(xué)校良性發(fā)展。其體制機制應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)目標(biāo)，服務(wù)目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，整合現(xiàn)有資源、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，構(gòu)建內(nèi)部管理體制，確保該管理體制分工合理、權(quán)責(zé)一致以及決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效等。

(一)分權(quán)。高等學(xué)校權(quán)力失衡會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，具體表現(xiàn)在：機關(guān)權(quán)力過大，二級學(xué)院自主權(quán)薄弱。一方面造成機關(guān)忙亂，事無巨細(xì)權(quán)權(quán)過問，盲目指揮學(xué)院工作，在不了解實情的情況下對基層指手畫腳；另一方面學(xué)院被機關(guān)牽著鼻子運作，降低工作積極性，失去自身學(xué)術(shù)特色，不利于發(fā)展建設(shè)。再者，院校畢竟是科研教學(xué)為主的特殊行業(yè)，如果行政管理權(quán)力過大，常常干預(yù)甚至包辦學(xué)術(shù)事務(wù)，不利于學(xué)校良性發(fā)展，因此失去核心競爭力。高等學(xué)校機制改革的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將目前流行的行政權(quán)力進(jìn)行合理配置，將權(quán)力向基層和教學(xué)科研一線分配、分化，使管理重心下移，回歸學(xué)術(shù)本位，對行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等進(jìn)行約束和管理，避免出現(xiàn)權(quán)力行使的不正當(dāng)性。

(二)劃界。機構(gòu)改革不是簡單的剔除和盲目的合并，必須要以科學(xué)、合理、高效為原則。劃出職責(zé)范圍、劃清責(zé)任邊界，將有沖突的、有浪費的、有冗余的進(jìn)行研究整合，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，劃清職能界限，建立綜合性部門(職能大、覆蓋范圍廣)，進(jìn)一步梳理各部分之間的職責(zé)關(guān)系，在一定程度上提高部門的管理效率。

(三)服務(wù)。高等學(xué)校所承擔(dān)的基本功能要求其內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)必須以服務(wù)為中心，管理部門的職責(zé)應(yīng)從服務(wù)于行政的模式逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)于科研、教學(xué)的模式。體制機制改革需要重新定位內(nèi)部機構(gòu)職能，通過調(diào)整職能部門、黨政權(quán)力的職能，實現(xiàn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，使得管理部門更好地服務(wù)教學(xué)科研、廣大教職員工等。

(四)提速。進(jìn)行體制機制改革，就是要從根本上解決眾多部門之間協(xié)調(diào)困難、運行效率低的問題。通過改革成立新的管理機構(gòu)，將原有的部門間的協(xié)調(diào)向內(nèi)部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，避免部門之間出現(xiàn)長時間的討論、推諉扯皮，甚至為了各自利益影響學(xué)校正常教學(xué)工作。借助體制機制改革，加快信息傳遞，大大提高了工作效率。

(五)發(fā)展。每所高等學(xué)校都有其自身的特色和傳統(tǒng)，其未來發(fā)展趨勢，必須依靠原特色，謀求新突破。高等學(xué)校的體制機制必須以學(xué)校健康發(fā)展為目標(biāo)，行政機關(guān)要當(dāng)好發(fā)展的“機車”，牽引學(xué)校在良性、穩(wěn)步、向前的軌道上不斷前進(jìn)。近年來，國家制定出臺了一系列推動高等學(xué)校發(fā)展的政策，強調(diào)“特色發(fā)展”、“內(nèi)涵發(fā)展”，在新的時代變遷中，高等學(xué)校應(yīng)該充分認(rèn)識自身的發(fā)展定位，堅持走特色辦學(xué)之路，扎實推進(jìn)內(nèi)涵建設(shè)，勇于突破“資源瓶頸”，努力在新一輪高等教育強國建設(shè)的偉大事業(yè)中作出積極貢獻(xiàn)。

三、高等學(xué)校行政機構(gòu)設(shè)置設(shè)想

高等學(xué)校機構(gòu)改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)權(quán)力的科學(xué)分配、職責(zé)的明確劃分、服務(wù)的中心地位、效率的高速運轉(zhuǎn)和發(fā)展的根本任務(wù)。結(jié)合國家層面“大部制”改革的總體要求，綜合考慮高等學(xué)校的實際情況，例如基本職能、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、組織運行等因素，開展行政機構(gòu)改革工作，充分調(diào)動各職能部門的資源，使人、財、物等資源得到充分利用，進(jìn)而在一定程度上提高服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率。高等學(xué)?？蓢L試對內(nèi)部管理職能體系進(jìn)行重新劃分，構(gòu)建一個“大部制”組織結(jié)構(gòu)，將更加利于學(xué)校長久發(fā)展。

(一)高等學(xué)校行政機構(gòu)設(shè)置原則。高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在機構(gòu)設(shè)置上應(yīng)積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，遵循統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精干、高效原則，結(jié)合校史校情，分步組織實施。改革后的各機構(gòu)層次之間應(yīng)當(dāng)互為配合構(gòu)成有機整體，減少職能交叉，避免推諉扯皮，減少內(nèi)耗。同時，要以服務(wù)為根本目的，通過精兵簡政，整合、減少指揮性機構(gòu)，做到統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌，便于橫向協(xié)調(diào)和縱向服務(wù)。一是形成閉環(huán)。對長期運行的行政部門重新組合，構(gòu)建科學(xué)的管理體系，形成黨政決策、部門執(zhí)行、監(jiān)督反饋閉環(huán)。二是整合資源。在調(diào)整過程中，應(yīng)強調(diào)業(yè)務(wù)相關(guān)和服務(wù)相同等特性，以降低成本、提高效率為目的，把以往存在于部門之間的磨合整合到部門內(nèi)部，以減少損耗。三是激活積極性。從直接干預(yù)管理到業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理過渡，行政機關(guān)把控大政方針，負(fù)責(zé)規(guī)章制度和方向性工作，二級學(xué)院享有一定的人權(quán)、審批權(quán)和財權(quán)。四是改革人事制度。改變傳統(tǒng)用人觀念，推行職員制制度，促進(jìn)競爭上崗、能上能下、有進(jìn)有出的人員流動機制。

(二)高等學(xué)校機構(gòu)設(shè)置具體構(gòu)想。參照國家“大部制”改革模式，分析部分院校改革經(jīng)驗，根據(jù)高等學(xué)校發(fā)展需要，并在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校行政機構(gòu)可設(shè)置為：六大部門制。

1.綜合辦公室。綜合辦公室為高等學(xué)校行政牽頭單位，負(fù)責(zé)政令傳導(dǎo)和上請下達(dá)，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督執(zhí)行。其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋原有黨委辦公室、校長辦公室、紀(jì)委辦公室、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、黨校、機關(guān)黨委、工會、發(fā)展規(guī)劃、人力資源等部門的職能。

2.教學(xué)工作部。教學(xué)工作部為高等學(xué)校的業(yè)務(wù)主導(dǎo)部門，主管學(xué)校教學(xué)教務(wù)工作。其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋本科生、研究生教學(xué)和學(xué)科專業(yè)建設(shè)等職能。

3.科學(xué)研究部?？茖W(xué)研究部為高等學(xué)校的科學(xué)研究主體，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)科研管理、成果科研開發(fā)以及能力建設(shè)。其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋原科技處、實驗室管理處、成果轉(zhuǎn)化等部門的職能。

4.學(xué)生服務(wù)部。學(xué)生服務(wù)部為高等學(xué)校的學(xué)生服務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)本科生、研究生的日常管理與服務(wù)工作，其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋學(xué)生處、研究生處、招生就業(yè)處、團(tuán)委等部門的職能。

5.后勤保障部。后勤保障部為高等學(xué)校的總務(wù)部門，主要負(fù)責(zé)后勤服務(wù)、安全保障、資源管理和綜合協(xié)調(diào)。其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋后勤處、財務(wù)處、基建處、資產(chǎn)管理處、保衛(wèi)處、網(wǎng)絡(luò)中心、圖書館等部門的職能。

6.合作交流部。合作交流部為高等學(xué)校的對外交流部門，主要負(fù)責(zé)國內(nèi)、國際間的交流與合作，其業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋國際交流處、校友辦、基金會等單位的職能。

(三)“大部制”模式下行政機構(gòu)運行關(guān)系淺析。構(gòu)建大部門制可以有效打破原有部門的壁壘，促進(jìn)部門間的溝通融合。這些大部門制內(nèi)部可根據(jù)工作流程和內(nèi)容，設(shè)置相應(yīng)的管理團(tuán)隊，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)辦理、專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督反饋工作，同時還需要逐步理順行政運行機制，使大部門良性運轉(zhuǎn)，更好地服務(wù)于教學(xué)、科研工作。一是構(gòu)建科學(xué)機制。制度機制是組織運行的基礎(chǔ)，新的大部門制需要科學(xué)的機制支撐，才能更好的運轉(zhuǎn)。這些機制包括決策、溝通、協(xié)調(diào)、綜合服務(wù)和監(jiān)督評估等，以科學(xué)完備的制度機制規(guī)范工作內(nèi)容和流程。構(gòu)建權(quán)力分配機制，將重大決策權(quán)從業(yè)務(wù)部門剝離，交由專門的委員會，大部門只負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機制，部門內(nèi)部間加強溝通，促進(jìn)協(xié)調(diào)，適時進(jìn)行糾偏，以避免內(nèi)耗。構(gòu)建服務(wù)機制，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程，建立一站式服務(wù)模式。構(gòu)建監(jiān)督機制，更加注重對職能部門運行的監(jiān)督以及基層情況的反饋。二是理順內(nèi)部關(guān)系。大部門制在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展業(yè)務(wù)工作，既是牽頭組織機關(guān)又是服務(wù)保障單位，要逐步理順橫向和縱向關(guān)系。大部門是黨委的實際執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體事務(wù)實施，與上級黨委是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。大部門之間是相互協(xié)作關(guān)系，各有側(cè)重，互為平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展。部門內(nèi)部是緊密的團(tuán)體，圍繞同一目標(biāo)聚力?！按蟛恐啤睓C關(guān)與二級學(xué)院是指導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)督規(guī)章制度執(zhí)行情況，指導(dǎo)學(xué)院發(fā)展而不橫加干涉。三是加強績效評估。建立健全大部門工作績效評估機制，通過考核工作質(zhì)量，促進(jìn)職能部門執(zhí)行力的提升，尤其要改變傳統(tǒng)的考核方式(撰寫工作總結(jié)、部門領(lǐng)導(dǎo)向校領(lǐng)導(dǎo)匯報等)，通過實施目標(biāo)管理，組建專門的評估部門，完善績效評估方法體系及評估流程，對大部門工作情況進(jìn)行專業(yè)評估，并根據(jù)評估結(jié)果給予相應(yīng)獎懲，以推動部門更好地履職盡責(zé)。