新中國成立70周年財政體制改革法治化變遷脈絡(luò)

●王樺宇 鄭雨萌

財政的本質(zhì)是國家為實現(xiàn)其公共職能而開展的政府收支。財政“牽一發(fā)而動全身”，涉及到市場統(tǒng)一、社會公平、資源配置、收入分配和國家安全等諸多方面，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指標(biāo)和觀察窗口。財稅體制作為財政的制度框架和運行規(guī)則，涵蓋預(yù)算制度、稅收制度和政府間財政關(guān)系等內(nèi)容，是推動公共財政有效管理、保障財政功能良善運行和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要保障。新中國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)過了若干個重要歷史階段，既有豐富的成功經(jīng)驗，亦有不少的苦難教訓(xùn)。經(jīng)過長期的艱苦努力和永續(xù)建設(shè)，我國目前已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國家和社會各方面的事業(yè)高速發(fā)展，財稅體制改革全面深化，法治中國建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，目前已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革和法治建設(shè)的新時代，各方面社會事業(yè)取得顯著成就。新中國成立70年來，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷提速，綜合國力迅猛提升，民主政治建設(shè)明顯加快，而財稅體制改革則成為體現(xiàn)和支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要支柱和物質(zhì)基礎(chǔ)。全面檢視70年來新中國的建設(shè)和改革史，不難發(fā)現(xiàn)，其財稅體制歷經(jīng)計劃經(jīng)濟(jì)時期的國家分配、市場經(jīng)濟(jì)體制時期的制度約束和新時代市場經(jīng)濟(jì)體系時期的法治治理三個階段，目前正在向加快建立法治化的現(xiàn)代財政制度的方向全面推進(jìn)。

一、國家分配：計劃經(jīng)濟(jì)時期“兩個積極性”實踐探索 （1949-1978）

1949-1957年是我國社會主義財政法的建立時期。1949年9月的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱 《共同綱領(lǐng)》）和1954年《中華人民共和國憲法》是這一時期財政立法的基礎(chǔ)?！豆餐V領(lǐng)》第40條規(guī)定，“建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節(jié)約，逐步平衡財政收支，積累國家生產(chǎn)資金”，“國家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給、照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則，簡化稅制，實行合理負(fù)擔(dān)”。這一時期建立的財政稅收制度主要涉及四個方面：一是《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》《全國稅政實施要則》等財稅管理法律制度；二是《中央金庫條例》《預(yù)算決算暫行條例》等預(yù)算管理法律制度；三是《貨物稅暫行條例》《工商業(yè)稅暫行條例》等稅收法律制度；四是《關(guān)于發(fā)行人民勝利折實公債的決定》《1954年國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》等國債法律制度。①1958年“大躍進(jìn)”開始至1979年，這一段時間的財稅立法則處于停滯階段，該期間的財稅體制改革的目標(biāo)主要在于保障財政穩(wěn)定及疏解財政壓力，穩(wěn)定性相對較弱。

（一）從“統(tǒng)收統(tǒng)支制”到“收入掛鉤制”（1949-1970）

自1949年10月始，新中國財政隨之正式建立起來。1949年12月，政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任兼財政部部長薄一波在中央人民政府委員會第四次會議上作《關(guān)于1950年度全國財政收支概算草案的編成報告》時提出了“量出為入和量入為出相結(jié)合，取之合理，用之得當(dāng)”的原則。1950年1月，政務(wù)院總理周恩來簽發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一全國稅政的決定》，實行新中國第一次稅改。此時的國家財政功能主要是兩個：一是承擔(dān)軍政費用和政權(quán)運行，二是恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、平衡預(yù)算和穩(wěn)定物價，中央采取了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。在此體制下，絕大部分的全國財政收入集中在中央政府，地方政府的財源只包括地方稅收和相關(guān)零星收入。在這一高度集中的財政體制下，我國的第一個五年計劃期間便集中了國民收入的三分之一，為工業(yè)化建設(shè)籌集了大量資金。當(dāng)然，這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅管理制度弊端也比較明顯：在全面控制和計劃性管理的框架下，地方被限制得過死，地方發(fā)展的積極性難以調(diào)動。②1953-1957年，國家財政功能則主要體現(xiàn)在支持“一五”計劃建設(shè)和促進(jìn)社會主義改造，并在此期間對不同所有制和不同地區(qū)實行差異化的財稅制度體系。

“一五”計劃全面完成之后，從1958年起，我國開始實施第二個五年計劃，并以此為標(biāo)志，進(jìn)入了全面建設(shè)社會主義的新時期，財稅體制也相應(yīng)做出了積極的改變與探索，中央進(jìn)行了以“收入掛鉤”為特點的財稅體制改革。1958年9月，一屆全國人大常委會第101次會議原則通過《工商統(tǒng)一稅條例（草案）》，實施了新中國第二次稅改。與此同時，自1959年開始，在地方政府層面完成的財政收入（含中央收入）與地方財政總支出相關(guān)聯(lián)，按照掛鉤原則和收支總數(shù)確定分成比例。不過，這種制度設(shè)計對多收少支的省市不是特別有利，相對而言分成比例較低，同時也會導(dǎo)致“鞭打快?！钡南麡O影響。1961年1月，中共中央批轉(zhuǎn)財政部黨組報送的《關(guān)于改進(jìn)財政體制加強(qiáng)財政管理的報告》。其后，國家進(jìn)入長達(dá)5年的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期，此時的財稅體制開始進(jìn)行必要調(diào)整，在此前配合“大躍進(jìn)”進(jìn)行地方和企業(yè)財政放權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)收縮了一部分過多下放的財權(quán)，并將相關(guān)權(quán)限上收到中央，使得中央和地方財權(quán)和財力的匹配度有所加強(qiáng)。1966年，國家進(jìn)入“文化大革命”時期，財稅體制開始進(jìn)入了頻繁變動期，如何穩(wěn)定財源和化解財政壓力成為此一階段的重要考慮。

（二）從“財政包干制”到“收入分成制”（1971-1978）

在1971-1973年，中央進(jìn)行了以 “財政包干”為特點的財稅體制改革，其要點是“定收定支，收支包干，保證上繳，結(jié)余留用，一年一定”。自此開始，地方的財政在支出和收入上都進(jìn)行包干。中央按照一定規(guī)則核定地方（各省市）的財政收入上繳任務(wù)和支出指標(biāo)；若地方收大于支，則按照包干數(shù)上繳中央財政；若地方支出大于收入，中央財政按照差額給予地方補(bǔ)貼。由于指標(biāo)確認(rèn)容易產(chǎn)生爭議，同時財政預(yù)算上也難以有效平衡，此種制度存在較大缺陷，不到三年中央就停止了該制度的執(zhí)行。1972年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部報送的 《關(guān)于擴(kuò)大改革工商稅制試點的報告》，進(jìn)行了合并稅種、簡化稅目稅率、改革不合理規(guī)定等措施，系新中國成立后的第三次大規(guī)模的稅制改革。應(yīng)該說，新中國建立從“統(tǒng)收統(tǒng)支制”的安排到“收入掛鉤制”的改革，再到“財政包干制”的試行，體現(xiàn)了中央按照計劃經(jīng)濟(jì)模式管理財政的意圖，但在多數(shù)情況下脫離不了按照計劃經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行財政管理，持續(xù)性地處于“一放就亂，一收就死”的邏輯循環(huán)中。與此同時，在此輪改革中，中央在財政體制管理和財政分配事項上過于忽視了地方的 “積極性”，沒有深入到中央和地方財權(quán)事權(quán)的結(jié)構(gòu)匹配層次。

從1974年開始，中央推動了以“收入分成”為特點的財稅體制改革。在新的財稅體制下，中央對地方財政收入及其超收部分確定分成比例，鼓勵地方超收，而在支出端則由地方按照指標(biāo)包干。通過此種安排，可以使得地方能積極參與到組織收入和財政管理中來，多收少支的地方可以按照規(guī)定獲得相對較多的分成收入，適當(dāng)緩解“收支掛鉤型”財政體制的矛盾。在這種模式下，地方政府的財政收入與財政支出脫鉤，有利于地方進(jìn)行事先規(guī)劃，并合理安排財政開支。在1976-1979年，中央又推行了“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財稅體制改革，并對部分省（市）試行“收支掛鉤，增收分成”的特殊政策，以引導(dǎo)和突顯財稅體制改革中的“兩個積極性”。但在實踐中，地方為了發(fā)展利益往往會與中央進(jìn)行長時間的討價還價，而且相關(guān)分成依據(jù)并不完全合理科學(xué)，而多數(shù)情況下完全取決于對財政收支情況認(rèn)知博弈的結(jié)果?？傮w上看，無論是上世紀(jì)50-60年代“統(tǒng)收統(tǒng)支制”還是“收入掛鉤制”，也無論是上世紀(jì)70年代從“財政包干制”到“收入分成制”，國家的財稅體制總體框架基本上都屬于廣義上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，只是不同階段存在不同的具體表現(xiàn)形式而已。此種情況的長期存在，是與當(dāng)時傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)管理方式是密不可分的，也決定了彼時的財稅體制格局和思路也只能在非市場化的財政管制模式下艱難探索。

二、制度約束：社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立與分稅制改革（1978-2012）

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，我國開始進(jìn)入改革開放的新時期，財政領(lǐng)域開始進(jìn)入“放權(quán)讓利”新階段。國務(wù)院先后在中央和地方財政管理體制、預(yù)算法律制度、完善涉外稅法、“利改稅”、工商稅制改革、稅收征收管理、國債法律制度等方面作出了一系列的規(guī)定，為改革開放后的財稅體制改革 “鋪路搭橋”，奠定了前期基礎(chǔ)。③1993年11月14日，黨的十四屆三中全會召開并順利通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。會議提出，要建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的調(diào)控體系并積極推進(jìn)財稅體制改革。1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，自次年開始推行以改革現(xiàn)行財政包干制、理順中央和地方分配關(guān)系、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力為特點的分稅制財政體制改革。1994年3月八屆全國人大二次會議通過了《預(yù)算法》，1995年11月國務(wù)院發(fā)布了《預(yù)算法實施條例》。此后，國務(wù)院先后發(fā)布了《增值稅暫行條例》《消費稅暫行條例》《營業(yè)稅暫行條例》等稅收暫行條例，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅收法律體系框架。2003年10月14日，黨的十六屆三中全會通過《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對包括財稅體制改革在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革和法治國家建設(shè)提出新要求。

（一）從“分灶吃飯”到再次“財政大包干”（1978-1994）

1979年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財政管理辦法的若干規(guī)定》。次年2月，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》。新的財稅體制明確劃分了中央和地方的收支范圍，并以1979年各地方的財政收支數(shù)為基礎(chǔ)，核定地方收支包干的基數(shù)，地方多收的部分按比例上繳，地方收不抵支的情形可以要求中央定額補(bǔ)助。這種辦法把地方事權(quán)和財權(quán)結(jié)合起來的做法，改變了吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，又被稱為 “分灶吃飯”的財政體制。1980年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于1980年在少數(shù)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行利改稅試點的意見》。1980年9月，五屆全國人大常委會三次會議通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》。1983年4月，國務(wù)院發(fā)出通知，批轉(zhuǎn)財政部報送的《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行辦法（草案）》，當(dāng)年度第一步 “利改稅”順利實施。1984年9月，國務(wù)院再次發(fā)出通知，批轉(zhuǎn)財政部報送的《關(guān)于在國營企業(yè)推行利改稅第二步改革的報告》，并自當(dāng)年10月1日起在全國推行。

1985年3月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的通知》。通知要求，自從1985年起國家對省、自治區(qū)、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，按照“利改稅”第二步改革后的稅種設(shè)置劃分各級財政收入。1985年4月，六屆全國人大常委會三次會議通過《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，此后國務(wù)院據(jù)此授權(quán)制定了大量稅收法規(guī)。1987年，兩步“利改稅”被“財政大包干”所取代。1988年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》，適當(dāng)改進(jìn)了當(dāng)時的包干辦法，以提高地方的積極性。此種體制的特點是：改變過去按企業(yè)隸屬關(guān)系和上繳利潤劃分各級財政收入的辦法，以便逐步建立以稅種劃分為基礎(chǔ)的新的財政體制；使中央和地方都有比較固定的收入來源，并擁有相應(yīng)的財政管理權(quán)和支配權(quán)，以明確各級財政的責(zé)權(quán)利關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方 “兩個積極性”。但這種體制也存在稅收調(diào)節(jié)功能弱化、中央財力增長空間不足分散等問題，在“兩個積極性”中沒有突出和兼顧中央“積極性”。

（二）“分稅制”改革的實踐（1994-2012）

總體來看，上世紀(jì)80年代的稅制改革在更加合理地調(diào)整中央與地方的關(guān)系上進(jìn)行了有益的嘗試，中央政府在一定程度上縮減了控制權(quán)，給予了地方更大的財源拓展空間，也刺激了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，為國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。上世紀(jì)80年代末90年代初，中央財政陷入了較大危機(jī)，財政收入占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重都同時快速下降，中央政府的財政收入規(guī)模和水平、宏觀調(diào)控能力和重點建設(shè)投入受到重大影響。在此背景下，中央針對“財政包干制”的弊端推出了分稅制財政體制改革。④1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，自次年起全力推動以改革現(xiàn)行財政包干制、理順中央和地方分配關(guān)系、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力為特點的分稅制財政體制改革。改革方案的主要內(nèi)容有：按照中央與地方不同政府層級的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將相關(guān)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收體系和稅務(wù)機(jī)構(gòu)；在充分調(diào)研基礎(chǔ)上科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；加強(qiáng)預(yù)算管理，實行分級預(yù)算制度并強(qiáng)化預(yù)算約束的剛性。

分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實行的一種先進(jìn)的財政管理體制，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律和法治國家的財政治理原則，是市場經(jīng)濟(jì)國家運用財政手段對經(jīng)濟(jì)實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。就制度基礎(chǔ)而言，分稅制改革實際上是中央推出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的精神體現(xiàn)和重要成果。就制度規(guī)范而言，分稅制改革的重要意義在于通過規(guī)范化的制度設(shè)計梳理了中央和地方事權(quán)，并合理劃分各級財政的支出范圍。中央財政負(fù)責(zé)國家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控必需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要負(fù)擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。另外，為減少此輪改革中遇到的阻力和障礙，中央明確原央地分配格局暫不調(diào)整，經(jīng)過一段時間后再逐漸規(guī)范化，此期間地方補(bǔ)助按原規(guī)定實施。從財政史梳理的角度出發(fā)，1994年分稅制改革增強(qiáng)了財政總體實力，提高了中央財政的宏觀調(diào)控能力，⑤開始步入規(guī)范化發(fā)展階段，而且注重穩(wěn)定的制度約束而非易變動的政策調(diào)整對國家財政管理的正面引導(dǎo)效應(yīng)。此后，我國的財稅體制趨于相當(dāng)長一段時間的穩(wěn)定，無論是預(yù)算管理、稅收制度，還是中央與地方政府間財政關(guān)系，都處于制度微調(diào)和局部變動的改革范疇內(nèi)。

三、法治治理：現(xiàn)代財政制度下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)（2012年至今）

黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中央全面深化包括財稅體制改革和法治中國建設(shè)在內(nèi)的各領(lǐng)域改革，與此同時推動改革的思路也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。財稅制度作為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)要素和規(guī)則設(shè)計，開始納入到國家邁向現(xiàn)代化的治理全局中，通過合理的財稅政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展和社會公平的增進(jìn)。與此同時，財稅領(lǐng)域的改革也多點突破，預(yù)算制度、稅收制度和政府間財政關(guān)系的法治化治理開始全方位、多角度向縱深推進(jìn)，一些基礎(chǔ)性的體制機(jī)制問題得到重視和解決。隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段開始轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，改革開放由以經(jīng)濟(jì)體制改革為主到全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制改革，財稅體制改革被植根于現(xiàn)代國家治理總體布局并置放于基礎(chǔ)性的支柱位置上。作為各個領(lǐng)域改革的交匯點,財稅體制改革在全面深化改革中的重點推進(jìn)成為率先踐行的突破口,從宏觀上理清了財稅體制改革與全面深化改革的關(guān)系。⑥

（一）全面推進(jìn)財稅體制改革提升國家治理能力（2012年至今）

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，特別指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！边@是中央文件首次在語詞表述和概念內(nèi)涵層次將財政上升到國家治理層面上，并成為經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域改革的突破口和總抓手。此種統(tǒng)括性的高位階表述不僅在新中國財政史上具有鮮明而重要的里程碑意義，而且在國家戰(zhàn)略上為新時代的財稅改革和法治建設(shè)確立了全新理念?！稕Q定》單設(shè)“深化財稅體制改革”一章并明確提出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，并具體針對改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等提出了改革思路和建議。《決定》還在“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)”中進(jìn)一步明確“落實稅收法定原則”，為我國稅收法治發(fā)展和民主政治建設(shè)提供了改革依據(jù)。此后，我國根據(jù)新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，開始進(jìn)行了以完善和構(gòu)建法治財稅“四梁八柱”為主要內(nèi)容和以建立現(xiàn)代財政制度為主要目標(biāo)的新一輪財稅體制改革。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對建立現(xiàn)代財政制度進(jìn)行了頂層設(shè)計和總體安排。方案中提出了三個重要方面的改革內(nèi)容：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；二是深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用；三是調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2017年10月通過的黨的十九大報告又進(jìn)一步提出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！蔽覈呢敹愺w制改革，將繼續(xù)圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)市場統(tǒng)一和促進(jìn)社會公平方面的時代功能。

（二）加快建立法治化的現(xiàn)代財政制度（2012年至今）

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。決定明確指出，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”，并要求“加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法”?，F(xiàn)代化財政制度首先是法治化的財政制度，科學(xué)的財稅體制本身亦是法治規(guī)范的財稅制度。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，修訂后的《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。在“以人民為中心”理念指引下，公權(quán)力將繼續(xù)被“關(guān)進(jìn)制度的籠子中”，納稅人權(quán)利保護(hù)得到進(jìn)一步彰顯。新《預(yù)算法》將預(yù)算法的立法宗旨從“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督”修改為“規(guī)范政府收支行為”，突顯了預(yù)算法從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變，預(yù)算功能要素和制度體系更加完善，更加注重了人大對政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)回歸。⑦總體上講，新中國的財稅體制改革，不管制度化和規(guī)范化程度如何，都或多或少地體現(xiàn)了深化體制改革與尋求制度穩(wěn)定之間的動態(tài)平衡。新中國預(yù)算制度70年的歷程，更是與整體改革同步，并服從、服務(wù)于整體改革的過程，⑧并在其間實現(xiàn)法治規(guī)范、約束有力和注重績效的理念變遷。

就稅收制度改革而言，落實稅收法定原則是當(dāng)前最為重要的任務(wù)。2015年3月，由全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》經(jīng)黨中央審議通過。意見明確，開征新稅的，應(yīng)當(dāng)通過全國人大及其常委會制定相應(yīng)的稅收法律。截至目前，共有《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》等9部實體稅法實行了法律化，另有程序稅法《稅收征收管理法》。展望未來的稅收制度改革，一方面，地方稅體系開始持續(xù)完善；另一方面，稅收法治將繼續(xù)在執(zhí)法、司法和守法領(lǐng)域全面展開。就中央和地方財政關(guān)系而言，財政事權(quán)和支出責(zé)任的清晰劃分、財力的合理配置和目標(biāo)導(dǎo)向的更加明確，與區(qū)域發(fā)展的均衡性和國家的長治久安緊密相關(guān)。2016年8月16日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，對推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。截至目前，國務(wù)院已經(jīng)完成教育、交通運輸?shù)热舾芍攸c領(lǐng)域的劃分方案，為下一步深化中央和地方政府間財政關(guān)系改革提供了方案基礎(chǔ)。從人民的角度來看，政府向納稅人課征稅收，需要根據(jù)稅法在財產(chǎn)權(quán)上“定分止?fàn)帯?，同時“取之于民”的財政收入需要更好地發(fā)揮其績效功能，真正做到公共支出“物盡其用”。⑨

黨的十八大報告提出，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式?！毙轮袊闪?0年來的財稅體制改革歷程，亦是一個從初期艱難探索到在改革中漸進(jìn)轉(zhuǎn)型然后全面走向法治規(guī)范的過程。無論是促進(jìn)預(yù)算制度改革，還是深化稅收制度改革，還是推動中央和地方政府間財政關(guān)系良性發(fā)展，各個領(lǐng)域的改革都體現(xiàn)了政府與市場的關(guān)系的妥適處理，從計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政管理漸進(jìn)邁向市場經(jīng)濟(jì)時代的法治治理，開始成為加快建立現(xiàn)代財政制度的理念核心。在計劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的國家財政分配時期，財稅體制的推行往往是非長期性的管制性政策探索，財稅改革和法制建設(shè)尚未進(jìn)入現(xiàn)代意義的法治化階段；隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，以制度約束和剛性調(diào)控為特點的分稅制改革使得我國財政法治步入了基礎(chǔ)性的制度規(guī)范化階段；而隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，科學(xué)規(guī)范和法治治理成為新一輪財稅體制改革的主要思維和主要方式，財稅體制改革全面步入法治化軌道。黨的十九大報告指出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治”。著眼未來，我國財稅體制改革面臨著新的歷史契機(jī)，需要牢牢把握新的社會發(fā)展要求，必須加快全面深化改革步伐，完善財稅體制機(jī)制，加強(qiáng)財政法治建設(shè)，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用?！?/p>

注釋：

①劉劍文，熊偉.財政稅收法（第7版）[M].北京：法律出版社，2017.

②龔浩，任致偉.新中國70年財政體制改革的基本歷程[J].改革，2019,(05).

③高培勇．中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律[J].中國財政，2018，(17).

④楊志勇.現(xiàn)代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革[M].廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2015.

⑤樓繼偉．中國政府間財政關(guān)系再思考[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

⑥高培勇．論國家治理現(xiàn)代化框架下的財政基礎(chǔ)理論建設(shè)[J].中國社會科學(xué)，2014，(12).

⑦王樺宇．論人大預(yù)決算審查權(quán)的實質(zhì)回歸[J].法學(xué)評論，2017，(02).

⑧馬蔡琛，趙笛，苗珊．共和國預(yù)算70年的探索和演進(jìn)[J].財政研究， 2019，(07).

⑨劉劍文，王樺宇．公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯[J].中國社會科學(xué)，2014，(08).