美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》簡(jiǎn)析

賈英姿 胡振虎 于 曉 郭 昊 胡嫣潔

內(nèi)容提要：美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案（FIRRMA）》及其試點(diǎn)計(jì)劃從現(xiàn)代化的高度顯著擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的審查權(quán)限，全面收緊外國(guó)對(duì)美投資審查，尤其是法案中加入“歧視中國(guó)”的條款已對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資產(chǎn)生明顯負(fù)面影響。本文詳細(xì)分析了FIRRMA在人員、資金、流程、技術(shù)等方面對(duì)CFIUS的改革情況，認(rèn)為該法案將使全球赴美投資面臨更大經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)高度關(guān)注該法案及其細(xì)則相關(guān)外溢效應(yīng)、全面加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、加快相關(guān)立法進(jìn)程等相關(guān)建議。

2018年8-11月，美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）及其試點(diǎn)計(jì)劃經(jīng)立法部門審批并陸續(xù)開(kāi)始實(shí)施①FIRRMA法案于2018年8月13日經(jīng)特朗普簽署并正式立法，10月10日美國(guó)財(cái)政部又發(fā)布兩套FIRRMA實(shí)施細(xì)則，并于11月10日正式實(shí)施。。該法案系統(tǒng)修改了美現(xiàn)行外國(guó)投資國(guó)家安全審查機(jī)制，強(qiáng)化并擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）②美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）成立于1975年，是由美財(cái)政部主導(dǎo)的聯(lián)邦政府跨部門外資審查機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審查影響美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的海外投資，并評(píng)估此類交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。的權(quán)力和審查范圍，其中中企赴美投資限制明顯增多，投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)陡然攀升，審查政治化傾向進(jìn)一步加大。

一、FIRRMA出臺(tái)背景

作為全球最早對(duì)外國(guó)投資實(shí)施安全審查的國(guó)家，美國(guó)對(duì)外資監(jiān)管程度處全球較高水平。CFIUS是由美財(cái)政部主導(dǎo)的聯(lián)邦政府跨部門外資審查核心機(jī)構(gòu)。為有效平衡引進(jìn)外資與國(guó)家安全，美一再通過(guò)CFIUS強(qiáng)化外資審查。近些年尤其是特朗普上臺(tái)后，美繼續(xù)加大外資安全審查力度，并起到有效審查外資并購(gòu)和維護(hù)美所謂“國(guó)家安全”的政策效果。然而，美國(guó)當(dāng)局對(duì)2007年通過(guò)的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（FINSA）仍不甚滿意，尤其是無(wú)法充分應(yīng)對(duì)中國(guó)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全“威脅”①與中國(guó)存在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)是FIRRMA出臺(tái)的主要?jiǎng)右颉IRRMA法案的主要提出者、參議院共和黨黨鞭科寧（John Cornyn）在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合明確表示，該法案提出的背景是基于中國(guó)在美國(guó)科技領(lǐng)域大幅投資的趨勢(shì)，以及美國(guó)企業(yè)在中國(guó)長(zhǎng)期“以技術(shù)換市場(chǎng)”的情況。2018年8月23日，特朗普在白宮與國(guó)會(huì)議員和主管經(jīng)濟(jì)的內(nèi)閣官員召開(kāi)背景簡(jiǎn)報(bào)會(huì)討論FIRRMA，會(huì)上湯姆（Tom Cotton）參議員等直接點(diǎn)名箭指中國(guó)，表示國(guó)會(huì)應(yīng)正視中國(guó)是美國(guó)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。曾作為CFIUS一員的美國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易前副部長(zhǎng)斯德芬（Stefan Selig）認(rèn)為，中國(guó)一直都是CFIUS的審查重點(diǎn)，針對(duì)中國(guó)的審查要比對(duì)他國(guó)的數(shù)量更多。，希望完善現(xiàn)有外資安全審查法案以使其更“現(xiàn)代化”。自2017年6月FIRRMA被提出以來(lái)，美國(guó)加緊對(duì)現(xiàn)行外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行系統(tǒng)修改并積極為CFIUS擴(kuò)權(quán)，以維持美國(guó)在特定技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)抗來(lái)自國(guó)家安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施方面的威脅。

二、FIRRMA主要內(nèi)容與特征

FIRRMA主要在以下四個(gè)方面對(duì)CFIUS改革需求作出回應(yīng)：一是人員擴(kuò)充，為CFIUS快速增加的審查量給予人員保障；二是資金擴(kuò)充，允許CFIUS對(duì)審查的每筆交易收取審查費(fèi)；三是流程優(yōu)化，完善了財(cái)政部牽頭的多部門參與的工作流程；四是技術(shù)優(yōu)化，提出了搭建CFIUS外資安全審查互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)計(jì)劃。同時(shí)，F(xiàn)IRRMA對(duì)美國(guó)外資安全審查相關(guān)法律和CFIUS工作機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性修改，主要內(nèi)容和特征如下：

（一）CFIUS審查面更寬

第一，拓寬審查對(duì)象范圍，界定強(qiáng)制申報(bào)的交易類型：一類是可能取得美企控制權(quán)的交易，“控制”是指擁有決定或影響企業(yè)重要事項(xiàng)的直接或間接權(quán)，無(wú)論該權(quán)力是否行使；另一類是不會(huì)取得美企控制權(quán)的投資，但涉及以下試點(diǎn)計(jì)劃（Pilot Program）規(guī)定的情況：投資者可通過(guò)交易獲得美企非公開(kāi)重大技術(shù)信息訪問(wèn)權(quán)、在美企董事會(huì)或同等管理機(jī)構(gòu)中擁有席位或擔(dān)任觀察員權(quán)利、提名個(gè)人擔(dān)任美企董事會(huì)或同等管理機(jī)構(gòu)職位權(quán)利、除通過(guò)投票方式外，擁有美企使用、開(kāi)發(fā)、收購(gòu)或推出關(guān)鍵技術(shù)的實(shí)質(zhì)性決策權(quán)等。此外，還包括涉及美企芯片、半導(dǎo)體、飛機(jī)、航天、電子計(jì)算機(jī)等27個(gè)行業(yè)②27個(gè)行業(yè)包括：1.飛機(jī)制造；2.飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)零件制造；3.氧化鋁精煉和原鋁生產(chǎn)；4.滾珠軸承制造；5.計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)設(shè)備制造；6.電子計(jì)算機(jī)制造；7.導(dǎo)彈與航天器制造；8.導(dǎo)彈和空間飛行器推進(jìn)裝置和推進(jìn)裝置零件制造；9.軍用裝甲車，坦克和坦克部件制造；10.核電發(fā)電；11.光學(xué)儀器和鏡頭制造；12.其他基本無(wú)機(jī)化學(xué)品制造業(yè)；13.其他制導(dǎo)導(dǎo)彈和航天器零件及輔助設(shè)備制造業(yè)；14.石化制造業(yè)；15.粉末冶金零件制造；16.電力，配電和特種變壓器制造；17.原電池制造業(yè)；18.廣播電視和無(wú)線通信設(shè)備制造業(yè)；19.納米技術(shù)的研究與發(fā)展；20.生物技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)（納米生物技術(shù)除外）；21.鋁的二次冶煉和合金化；22.搜索，檢測(cè)，導(dǎo)航，制導(dǎo)，航空和航海系統(tǒng)和儀器制造；23.半導(dǎo)體及相關(guān)器件制造業(yè)；24.半導(dǎo)體機(jī)械制造；25.蓄電池制造；26.電話設(shè)備制造業(yè)；27.渦輪機(jī)和渦輪發(fā)電機(jī)組制造。關(guān)鍵技術(shù)的投資。

第二，擴(kuò)大“關(guān)鍵技術(shù)”定義。FIRRMA試點(diǎn)計(jì)劃對(duì)“關(guān)鍵技術(shù)”作出界定并繼續(xù)擴(kuò)大范圍，使其符合美國(guó)《國(guó)際武器規(guī)制條例》（ITAR）和美國(guó)核能委員會(huì)（NEC）相關(guān)規(guī)定及其他有關(guān)藥劑和毒素規(guī)定的“關(guān)鍵技術(shù)”規(guī)定。

第三，新增特定不動(dòng)產(chǎn)交易。FIRRMA規(guī)定，如外國(guó)人購(gòu)買、租賃或取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)政府設(shè)備或資產(chǎn)屬于以下兩種情況，則均納入審查范圍：一是非常接近軍事設(shè)施或與國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的政府設(shè)備或資產(chǎn)；二是屬于CFIUS規(guī)定的其他不動(dòng)產(chǎn)。

第四，新增網(wǎng)絡(luò)安全內(nèi)容。為應(yīng)對(duì)利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)針對(duì)美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和安全利益的顛覆活動(dòng)，F(xiàn)IRRMA新增“惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”概念，指涵蓋交易可能會(huì)制造或加劇美國(guó)新的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞，或?qū)е峦鈬?guó)政府獲得從事對(duì)美惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的重要新能力，包括影響聯(lián)邦選舉結(jié)果的活動(dòng)。

（二）CFIUS監(jiān)管權(quán)更大

第一，擴(kuò)大緩解協(xié)議執(zhí)行權(quán)。緩解（mitigation）協(xié)議或條件，指CFIUS為消除或緩解某交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全所造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而與交易相關(guān)方所達(dá)成的協(xié)議。緩解協(xié)議適用于存在一定國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)較為可控的交易。這一措施可視為準(zhǔn)許交易與拒絕交易之間的防火墻設(shè)置。FIRRMA對(duì)緩解協(xié)議措施以法律形式固化，并提高CFIUS的執(zhí)行權(quán)。一是規(guī)定CFIUS有權(quán)監(jiān)督緩解協(xié)議執(zhí)行；二是保留CFIUS對(duì)未遵守緩解協(xié)議交易的重啟審查權(quán)與民事處罰權(quán)，并規(guī)定CFIUS有權(quán)對(duì)該交易方的其他受管轄交易進(jìn)行國(guó)家安全審查，該交易方須服從審查決定，并制定糾錯(cuò)行動(dòng)計(jì)劃；三是規(guī)定CFIUS可在審查期結(jié)束前，對(duì)已經(jīng)完成的交易施加任何過(guò)渡性的緩解協(xié)議；四是規(guī)定CFIUS可對(duì)交易方自動(dòng)放棄的交易施加緩解條件。FIRRMA還要求CFIUS持續(xù)監(jiān)控對(duì)緩解協(xié)議的執(zhí)行情況。由此，F(xiàn)IRRMA有效敦促了交易方對(duì)緩解協(xié)議的遵守，并提高了CFIUS對(duì)緩解協(xié)議的有效監(jiān)督。

第二，擴(kuò)大重啟審查權(quán)限。FINSA規(guī)定，一旦交易通過(guò)審查或調(diào)查，CFIUS無(wú)權(quán)對(duì)該交易采取任何行動(dòng)，除非交易方故意并實(shí)質(zhì)性違反緩解協(xié)議，或是交易方所提交材料中存在虛假信息或遺漏信息，CFIUS可單方面對(duì)該交易重啟審查。而FIRRMA第1708條款，刪除“故意的”（intentional）表述，對(duì)重啟審查條件予以放松，即只要發(fā)現(xiàn)交易中有實(shí)質(zhì)性違規(guī)行為，無(wú)論主觀故意與否，CFIUS都將有權(quán)單方面重啟審查，降低程序啟動(dòng)門檻。

第三，新增中止交易權(quán)。FIRRMA確認(rèn)，CFIUS有權(quán)對(duì)擬定或正在進(jìn)行的交易進(jìn)行審查、調(diào)查，以確保國(guó)家安全；并有權(quán)中止風(fēng)險(xiǎn)交易，或者縮短其調(diào)查時(shí)間并直接提交總統(tǒng)，以便采取進(jìn)一步行動(dòng)，包括總統(tǒng)下達(dá)禁止交易的行政令。此外，F(xiàn)IRRMA明確建立識(shí)別程序，以確認(rèn)非主動(dòng)申報(bào)交易是否為CFIUS“受轄交易”，進(jìn)一步賦予CFIUS主動(dòng)權(quán)，大幅增進(jìn)其獨(dú)立調(diào)查與審批職能。

第四，建立信息共享工作機(jī)制。FIRRMA明確CFIUS正式與美盟國(guó)建立信息共享程序，并定期與這些國(guó)家政府代表進(jìn)行磋商和會(huì)議，以便保護(hù)美與這些國(guó)家的國(guó)家安全。這一舉措擴(kuò)大了CFIUS與盟國(guó)間的信息共享、技術(shù)共享能力。

（三）CFIUS審查程序更完善

第一，延長(zhǎng)審查時(shí)限。FIRRMA將CFIUS初始審查時(shí)限由30天延長(zhǎng)至45天。特殊情況下，CFIUS主席有權(quán)繼續(xù)將調(diào)查時(shí)限延長(zhǎng)至60天。因此，從接受書(shū)面通知算起，現(xiàn)行CFIUS審查期將由當(dāng)前的75天延長(zhǎng)至90天，在特殊情況下將延長(zhǎng)至105天。這將有利于CFIUS在面對(duì)外國(guó)投資形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下更有效解決受管轄交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成的威脅。

第二，提供“雙軌”申報(bào)機(jī)制。FIRRMA為投資者設(shè)立了選擇性申報(bào)程序作為快速通道，允許投資者以聲明（Declaration）替代完整的書(shū)面通知（Notice）。此類申報(bào)較書(shū)面通知更為簡(jiǎn)短，通常不超過(guò)5頁(yè)，且CFIUS需在30天內(nèi)對(duì)聲明作出回復(fù)。

第三，收取申報(bào)費(fèi)用。此前，CFIUS不對(duì)任何申報(bào)收取手續(xù)費(fèi)。FIRRMA將允許CFIUS設(shè)定并收取申報(bào)費(fèi)，但費(fèi)用不能超過(guò)交易額的1%，30萬(wàn)美元封頂，且將每年根據(jù)通脹情況對(duì)費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整。

第四，建立內(nèi)部程序識(shí)別未申報(bào)交易。FIRRMA要求CFIUS建立程序，根據(jù)相關(guān)條款獲取未通知和未申報(bào)交易的相關(guān)信息。

第五，成立CFIUS基金?；鹩蒀FIUS主席管理，并授權(quán)在2019—2023財(cái)年每年撥款2000萬(wàn)美元用于履行CFIUS職能。

（四）加入“歧視中國(guó)”的條款

FIRRMA中存在著明顯“歧視中國(guó)”的條款，第1719條《修改年度報(bào)告和其他報(bào)告要求》第（b）、（c）款①（b）關(guān)于中國(guó)投資的報(bào)告（1）一般而言——不遲于本法案頒布之日起2年，此后每2年至2026年，商務(wù)部長(zhǎng)應(yīng)向國(guó)會(huì)和美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交一份關(guān)于中華人民共和國(guó)在美國(guó)的實(shí)體進(jìn)行的外國(guó)直接投資交易的報(bào)告。（2）要素——第（1）款要求的每份報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容：（A）中華人民共和國(guó)在美國(guó)的外國(guó)直接投資總額，包括根據(jù)最終實(shí)際擁有人分類的外國(guó)直接投資總額。（B）根據(jù)以下分類按價(jià)值分析中華人民共和國(guó)在美國(guó)的投資：（i）少于50，000，000 美元。（ii）大于或等于 50，000，000 美元且少于 100，000，000 美元。（iii）大于或等于 100，000，000 美元且不足 1，000，000，000 美元。（iv）大于或等于 1，000，000，000 美元且少于 2，000，000，000 美元。（v）大于或等于 2，000，000，000美元且少于 5，000，000，000 美元。（vi）大于或等于 5，000，000，000 美元。（C）按照兩位數(shù)的北美行業(yè)分類系統(tǒng)代碼對(duì)中華人民共和國(guó)在美國(guó)的投資進(jìn)行細(xì)分。（D）按投資類型分列的中華人民共和國(guó)在美國(guó)的投資分類，使用以下類別：（i）新設(shè)業(yè)務(wù)。（ii）收購(gòu)業(yè)務(wù)。（E）中華人民共和國(guó)在美國(guó)的投資細(xì)分，包括政府和非政府投資，包括每類投資的數(shù)量、部門和類型。（F）通過(guò)中華人民共和國(guó)政府投資購(gòu)買的在美國(guó)注冊(cè)的公司名單。（G）中華人民共和國(guó)管轄實(shí)體的美國(guó)附屬公司數(shù)量，這些附屬公司的員工總數(shù)，以及該實(shí)體的任何公開(kāi)交易的美國(guó)附屬公司的估值。（H）對(duì)（A）至（F）項(xiàng)所述投資模式的分析，包括數(shù)量、類型和部門，以及這些投資模式與中國(guó)政府概述的目標(biāo)一致的程度。中華人民共和國(guó)“中國(guó)制造2025”計(jì)劃，包括對(duì)中華人民共和國(guó)在美國(guó)的投資和對(duì)美國(guó)的所有外國(guó)直接投資的比較分析。（I）根據(jù)第（1）款的規(guī)定，確定商務(wù)部長(zhǎng)對(duì)每?jī)赡晖瓿蓤?bào)告所需的時(shí)間表，合理合法地提供中華人民共和國(guó)在美國(guó)的外國(guó)投資的收集綜合信息的能力的任何限制，包括——（i）美國(guó)的政府和私營(yíng)部門對(duì)中華人民共和國(guó)在美投資估計(jì)數(shù)之間的任何差異。（ii）描述不同的方法或數(shù)據(jù)收集方法，包括私營(yíng)部門實(shí)體，用于衡量可能導(dǎo)致不同估計(jì)的外國(guó)投資。（iii）關(guān)于加強(qiáng)商務(wù)部長(zhǎng)改進(jìn)中華人民共和國(guó)對(duì)外國(guó)投資信息數(shù)據(jù)收集的能力的建議。（3）延長(zhǎng)截止日期——如果由于根據(jù)第（2）（I）款的限制，商務(wù)部長(zhǎng)確定將無(wú)法在第（1）款要求的時(shí)間提交報(bào)告，可以要求延長(zhǎng)時(shí)間來(lái)完成報(bào)告。（c）報(bào)告中國(guó)國(guó)有或國(guó)家控制企業(yè)對(duì)美國(guó)某些鐵路投資（1）一般而言——不遲于本法頒布之日起一年后，國(guó)土安全部長(zhǎng)應(yīng)與美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的相關(guān)成員協(xié)調(diào)，向國(guó)會(huì)提交報(bào)告以評(píng)估——（A）與國(guó)有或國(guó)家控制實(shí)體在制造或組裝機(jī)車軌道、客運(yùn)鐵路系統(tǒng)、公共交通鐵路系統(tǒng)或城際交通中的機(jī)車車輛或其他資產(chǎn)投資有關(guān)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)（如果有的話）；（B）此類投資的數(shù)量和類型以及風(fēng)險(xiǎn)。（2）咨詢——在編寫(xiě)第（1）款要求的報(bào)告時(shí)，商務(wù)部長(zhǎng)應(yīng)與交通部長(zhǎng)和在外國(guó)投資委員會(huì)中沒(méi)有代表但他們具有編寫(xiě)本段報(bào)告所需要的專業(yè)技術(shù)和知識(shí)的任何機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人協(xié)商。要求美國(guó)商務(wù)部每?jī)赡陸?yīng)向CFIUS提交對(duì)中國(guó)在美FDI的專門報(bào)告，并報(bào)告中國(guó)國(guó)有或國(guó)家控制企業(yè)對(duì)美國(guó)某些鐵路投資。事實(shí)上，如此高度指向、要求對(duì)一個(gè)主要貿(mào)易國(guó)家的投資進(jìn)行“單獨(dú)報(bào)告”，將特定國(guó)家寫(xiě)入立法法案，在各國(guó)相關(guān)立法中實(shí)屬罕見(jiàn)。

三、幾點(diǎn)分析

從全球范圍看，美國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)制經(jīng)過(guò)幾輪修訂，形成了相對(duì)完善的法律體系，也取得了較好的政策效果。制度方面，F(xiàn)IRRMA有了較大制度擴(kuò)展，不僅為CFIUS擴(kuò)權(quán)，且與《出口管制法案》實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)；審查方面，中國(guó)對(duì)美投資已受到更嚴(yán)苛的審查，全球赴美投資均面臨較大風(fēng)險(xiǎn)；外溢風(fēng)險(xiǎn)方面，美收緊外資安全審查已對(duì)美盟友產(chǎn)生影響，歐盟、德、日等國(guó)紛紛效仿并加強(qiáng)相關(guān)立法。今后，我方應(yīng)密切關(guān)注對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中的國(guó)家安全與吸引外資之間平衡問(wèn)題，加快我國(guó)相關(guān)立法進(jìn)程，并引導(dǎo)中國(guó)企業(yè)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）FIRRMA延續(xù)原有法律精神并有較大制度擴(kuò)展

FIRRMA及其試點(diǎn)計(jì)劃體現(xiàn)了美對(duì)外國(guó)直接投資基本態(tài)度的變化，既有延續(xù)，也有擴(kuò)展。一是延續(xù)FINSA的基本精神，在“國(guó)家安全”定義上模糊處理，給CFIUS更多自由裁量權(quán)，便于做出有利于美國(guó)利益的解讀。二是繼續(xù)關(guān)注特定交易的政治影響。加入“特別歧視”中國(guó)條款，實(shí)質(zhì)是通過(guò)應(yīng)對(duì)中國(guó)投資對(duì)美造成的“威脅”而獲得不同政治派別的支持。三是CFIUS的關(guān)注重點(diǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)安全與技術(shù)安全。從FIRRMA條款看，投資對(duì)等開(kāi)放與技術(shù)轉(zhuǎn)讓將成為未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期美國(guó)的核心訴求，而不僅局限于過(guò)去的國(guó)家安全范疇。四是FIRRMA法案試點(diǎn)計(jì)劃體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)FIRRMA細(xì)化實(shí)施的總體方向，既通過(guò)詳細(xì)列明納入強(qiáng)制審查的27個(gè)行業(yè)擴(kuò)展審查范圍，也擴(kuò)大了CFIUS審查權(quán)限，或?qū)?dǎo)致全球主要經(jīng)濟(jì)體在外資安全審查立法、運(yùn)行機(jī)制等相關(guān)規(guī)則上展開(kāi)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，不利于全球投資并購(gòu)自由化和便利化。五是“外資安全審查”與“出口管制”雙管齊下、雙向更嚴(yán)審查將成為趨勢(shì)。FIRRMA與2018年《出口管制改革法案》（ECRA）作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的兩個(gè)部分同時(shí)通過(guò)立法程序，表明美國(guó)將加強(qiáng)CFIUS與出口管制部門的協(xié)同，通過(guò)進(jìn)口和出口兩方面同時(shí)管控所謂“新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)”流出，全方位鞏固美國(guó)技術(shù)全球領(lǐng)先地位。

（二）全球赴美投資將受更嚴(yán)苛的審查，面臨更大經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險(xiǎn)

按FIRRMA試點(diǎn)計(jì)劃，涵蓋交易企業(yè)既面臨審查期限延長(zhǎng)、審查領(lǐng)域和行業(yè)拓寬的挑戰(zhàn)，也將面臨罰金大幅提高、向CFIUS繳納審查費(fèi)的直接成本壓力。實(shí)際上，在FIRRMA正式立法前，出于潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期的考量，外資對(duì)美投資已出現(xiàn)大幅下降。以中國(guó)為例，2018年1-5月，中國(guó)對(duì)美直接投資流量?jī)H為18億美元，同比下降92%。2018年5月，美國(guó)外交關(guān)系協(xié)會(huì)（CFR）報(bào)告表明，2017年向CFIUS提交交易文件的外企已從2009年的65家攀升至240家。以中國(guó)企業(yè)螞蟻金服并購(gòu)速匯金（MoneyGram）案為例，螞蟻金服遭受支付“分手費(fèi)”3000萬(wàn)美元的直接損失，前期運(yùn)營(yíng)費(fèi)、機(jī)會(huì)成本等其他成本更高。FIRRMA法案試點(diǎn)計(jì)劃實(shí)施后，全球?qū)γ劳赓Y并購(gòu)都將面臨更高的交易風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（三）美盟友和其他經(jīng)濟(jì)體將跟隨美國(guó)，全球投資貿(mào)易正常秩序?qū)⒃獾竭M(jìn)一步破壞

近兩年，在貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義陰霾下，全球發(fā)達(dá)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)體均呈現(xiàn)加強(qiáng)外資安全審查趨勢(shì)，并將在評(píng)估方法、流程設(shè)計(jì)和法理依據(jù)等方面跟隨美國(guó)。

美國(guó)盟國(guó)方面，加緊修訂完善國(guó)家安全審查機(jī)制，構(gòu)筑和完善國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全屏障，并發(fā)布了明顯針對(duì)中國(guó)的政策。德國(guó)、法國(guó)、新西蘭、日本等國(guó)相繼加強(qiáng)了外資安全審查立法進(jìn)程或收緊相關(guān)政策。例如，2017年7月，德國(guó)正式頒布修訂的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》；2018年2月，法國(guó)政府拒絕將其在圖盧茲?rùn)C(jī)場(chǎng)股份出售給中國(guó)企業(yè)；2018年12月7日，日本政府欲以安全理由為由，將華為與中興通訊兩家產(chǎn)品排除出日本政府采購(gòu)清單。

歐盟方面，內(nèi)部相關(guān)立法也同步推進(jìn)中，相關(guān)保護(hù)領(lǐng)域與美國(guó)FIRRMA有較高重合度，與美不同的是，歐盟外資安全審查機(jī)制為非強(qiáng)制。2017年9月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐盟外國(guó)直接投資審查法律框架草案》，提出在歐盟層面強(qiáng)化對(duì)并購(gòu)和外國(guó)投資審查的相關(guān)立法建議。2018年11月20日，歐洲議會(huì)談判代表就對(duì)外國(guó)直接投資設(shè)立篩選框架草案達(dá)成一致，將建立外國(guó)直接投資（FDI）篩選機(jī)制，以確保外國(guó)資本不會(huì)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)或敏感信息訪問(wèn)造成威脅①歐盟提出防止國(guó)外威脅的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)。其中關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括能源、交通、通訊、數(shù)據(jù)、太空與金融產(chǎn)業(yè)；關(guān)鍵技術(shù)包括半導(dǎo)體、機(jī)器人、人工智能、水資源、納米技術(shù)、醫(yī)療健康、電動(dòng)電池、國(guó)防、媒體、生物科技以及視頻安全等。。

（四）我方應(yīng)全面加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，加快相關(guān)立法進(jìn)程

面臨對(duì)外投資的嚴(yán)峻形勢(shì)，如我國(guó)政府“以其人之道還治其人之身”，即用行政手段制裁在華外企，則必然于雙方企業(yè)和全球貿(mào)易投資秩序產(chǎn)生更大負(fù)面影響，因此，“針?shù)h相對(duì)措施”非到不得已時(shí)不可為之。我們認(rèn)為，當(dāng)前更緊迫且更長(zhǎng)效的辦法是，以服務(wù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)安全為首要政策目標(biāo)，加快我國(guó)外資安全相關(guān)立法進(jìn)程，有效平衡我國(guó)國(guó)家安全與對(duì)外開(kāi)放的關(guān)系。

2018年，正值我國(guó)改革開(kāi)放40周年，中國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和部分關(guān)鍵技術(shù)都已世界領(lǐng)先，我方應(yīng)高度重視國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，按習(xí)近平總書(shū)記總體安全觀要求，加快完善符合中國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要的國(guó)家外資安全審查體系，以應(yīng)對(duì)未來(lái)越來(lái)越錯(cuò)綜復(fù)雜的全球政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）中國(guó)企業(yè)要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

雖然FIRRMA法案及其試點(diǎn)計(jì)劃將繼續(xù)對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資構(gòu)成潛在威脅和增加額外交易成本，但美國(guó)市場(chǎng)仍是全球投資關(guān)鍵的目標(biāo)市場(chǎng)。因此，中國(guó)企業(yè)不應(yīng)因噎廢食，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，仍可將美國(guó)作為企業(yè)國(guó)際化戰(zhàn)略的重要國(guó)家。一是通過(guò)加大企業(yè)自身研發(fā)投入和提升治理水平，迅速提升企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在對(duì)外投資并購(gòu)過(guò)程中先通過(guò)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)做好前期功課，把握主動(dòng)權(quán)。二是借助政府和行業(yè)協(xié)會(huì)力量，為赴美投資中國(guó)企業(yè)在美國(guó)法律和政策咨詢等方面提供更多支持，不斷提高投資自由化和便利化水平。三是關(guān)注綠地投資與非重點(diǎn)審查行業(yè)投資。通常，外資安全審查政策關(guān)注并購(gòu)?fù)顿Y而非綠地投資，審查目標(biāo)偏重于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)。投資歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，除了上述外資審查關(guān)注的領(lǐng)域外，還可重點(diǎn)加大體育、養(yǎng)老等相關(guān)服務(wù)業(yè)投資。四是美國(guó)外資安全審查法律法規(guī)、反壟斷法、出口管制法案等帶有保護(hù)主義的政策必然影響人力資本的分配，中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)投資后在經(jīng)營(yíng)管理方面的可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范。