財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐探索

孫 波 卞麗萍

內(nèi)容提要：推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，把“零錢”化為“整錢”，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財(cái)政政策的關(guān)鍵舉措。本文結(jié)合江蘇省常州市財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐做法，指出當(dāng)前涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合過程中存在的難點(diǎn)在于統(tǒng)籌整合缺乏整體規(guī)劃，資金來源渠道多協(xié)調(diào)難度大，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索研究“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式；逐步提高有償使用比例，提升資金統(tǒng)籌使用效率；促進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建協(xié)同有序政策格局；建立與整合相適應(yīng)的績效評價(jià)制度，提升資金整合使用效益；加強(qiáng)統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用。

國務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》提出，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，把“零錢”化為“整錢”，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財(cái)政政策的關(guān)鍵舉措。江蘇省常州市財(cái)政積極貫徹落實(shí)政策要求，近年來對統(tǒng)籌使用財(cái)政涉企專項(xiàng)資金進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐，取得了一定實(shí)效，有力支撐了常州市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，但在統(tǒng)籌整合過程中仍存在缺乏整體規(guī)劃、統(tǒng)籌力度不夠等問題，需要進(jìn)一步深入研究解決。

一、財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的必要性

（一）應(yīng)對財(cái)政收支“緊平衡”新常態(tài)的必然要求

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政部門既要實(shí)施減稅降費(fèi)政策來降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，又要保證重點(diǎn)領(lǐng)域支出，財(cái)政收支“緊平衡”將成為新常態(tài)，可用于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金體量越來越小，2018年常州市本級(jí)產(chǎn)業(yè)（工業(yè)、服務(wù)業(yè)）扶持專項(xiàng)資金預(yù)算同比下降10%。與此同時(shí)，服務(wù)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求卻不斷提高，這就客觀上要求我們積極推進(jìn)涉企專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合，不斷提高專項(xiàng)資金的使用效益，從而集中有限的財(cái)力辦大事、辦好事。

（二）提升涉企專項(xiàng)資金使用效益的必由途徑

當(dāng)前涉企專項(xiàng)資金存在政策碎片化、交叉重復(fù)支持等問題，導(dǎo)致資金使用效益不高，制約了財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)效應(yīng)的有效發(fā)揮，亟需加快推進(jìn)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合，從而進(jìn)一步提升涉企專項(xiàng)資金的使用效益。

一是專項(xiàng)資金種類繁雜，交叉重復(fù)。財(cái)政涉企專項(xiàng)資金分散于各個(gè)部門，種類繁雜、條塊化管理，這就容易導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行過程中發(fā)生企業(yè)項(xiàng)目改頭換面重復(fù)申報(bào)、財(cái)政資金重復(fù)支持的問題，影響了扶持資金的公平性和效率性。例如某企業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目既可以申報(bào)“三位一體”中的加快企業(yè)有效投入項(xiàng)目，又可以申報(bào)節(jié)能循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)中的節(jié)能改造項(xiàng)目。此外，當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)跨行業(yè)特征越來越突出，更需要建立部門協(xié)同配合機(jī)制，避免重復(fù)支持。

二是專項(xiàng)資金碎片化，帶動(dòng)聚焦作用有限。專項(xiàng)資金分配到各部門后，各處室工作樣樣要扶持，件件要資金，導(dǎo)致有限的財(cái)政資金使用碎片化，儼然成了“撒胡椒面”式的普惠政策，難以形成合力，專項(xiàng)資金對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)帶動(dòng)及聚焦作用受到制約，無法發(fā)揮其最大效能。例如2017年常州市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金2.6億元，分別在9個(gè)部門11個(gè)專項(xiàng)中切塊使用，難以形成合力精準(zhǔn)支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

三是專項(xiàng)資金“?？顚Ｓ谩?，資金短缺和閑置矛盾凸顯。專項(xiàng)資金“?？顚Ｓ谩保础按蜥u油的錢不能買醋”，規(guī)定初衷在于嚴(yán)格限制資金支出方向，防范資金被擠占和挪用。但在實(shí)踐中，難免造成一個(gè)池子的資金多到用不完，卻又不能拿到另一個(gè)缺乏資金的池子中使用的局面，直接導(dǎo)致“家里醬油泛濫卻醋瓶空空”，降低了專項(xiàng)資金的使用效率，造成了財(cái)政資金閑置和資金短缺并存的矛盾。例如部分涉企專項(xiàng)資金長期閑置在賬上，未能及時(shí)發(fā)揮資金效益，2017年年底收回結(jié)余資金3229萬元。

二、常州市本級(jí)財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐做法

（一）推進(jìn)跨部門資金統(tǒng)籌整合，聚焦支持“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略

為積極貫徹落實(shí)常州市委、市政府確定的工業(yè)經(jīng)濟(jì)“三位一體”轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略，2014年常州市整合發(fā)改、經(jīng)信、科技等部門的部分專項(xiàng)，設(shè)立了實(shí)施“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)，集中支持企業(yè)加大技改投入力度、實(shí)施智能制造“機(jī)器換人”、開展首臺(tái)（套）重大裝備及關(guān)鍵零部件研發(fā)，真正做到“好鋼用在刀刃上”。政策實(shí)施三年來，全市累計(jì)下達(dá)“三位一體”專項(xiàng)資金20億元，其中市級(jí)財(cái)政11億元，惠及企業(yè)1500多家；共支持設(shè)備購置補(bǔ)助項(xiàng)目2140個(gè)，間接拉動(dòng)生產(chǎn)裝備投入近700億元；累計(jì)扶持“機(jī)器換人”示范項(xiàng)目147個(gè)、市首臺(tái)（套）認(rèn)定及示范應(yīng)用項(xiàng)目256個(gè)。通過資金的跨部門整合和聚焦支持，有效提升了全市智能制造裝備水平，加快了全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。

2018年市級(jí)財(cái)政繼續(xù)統(tǒng)籌安排“三位一體”專項(xiàng)資金2.52億元，統(tǒng)籌省級(jí)“中國制造2025”蘇南城市群試點(diǎn)示范切塊獎(jiǎng)補(bǔ)資金2000萬元，聚焦支持常州市先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)支持企業(yè)有效投入、創(chuàng)新發(fā)展、高端發(fā)展，引領(lǐng)常州市產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。

（二）推進(jìn)涉企有償使用資金統(tǒng)籌整合，進(jìn)一步放大基金的杠桿效應(yīng)

一是整合各類風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，設(shè)立常州市中小微企業(yè)信用保證基金。為緩解常州市中小微企業(yè)“融資難、融資貴”等問題，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對中小微企業(yè)的信貸支持力度，常州市陸續(xù)設(shè)立了多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，但大多存在資金少而分散、政策標(biāo)準(zhǔn)不一、扶持對象各異、缺乏統(tǒng)一管理等問題。為解決上述問題，2017年1月，常州市整合蘇科貸、常科貸、蘇微貸、小微創(chuàng)業(yè)貸、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸等10個(gè)財(cái)政金融產(chǎn)品，設(shè)立了常州市中小微企業(yè)信用保證基金。信?；鸢凑铡?＋N”的模式運(yùn)作，整合分散的資金池，設(shè)立一個(gè)信?；鸪?，通過統(tǒng)一的管理辦法、統(tǒng)一的增信機(jī)制，加強(qiáng)政銀保合作，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大對常州市符合條件的中小微企業(yè)的信貸支持。截至2018年6月底，信?；鹨?guī)模擴(kuò)大至7.53億元，子基金產(chǎn)品增至12個(gè)，累計(jì)為3116戶企業(yè)貸款4354筆，貸款金額295.52億元，較好地緩解了常州市中小微企業(yè)的融資難題。

二是整合各類產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，設(shè)立常州市產(chǎn)業(yè)投資基金。近年來，常州市積極創(chuàng)新財(cái)政資金支持方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，設(shè)立了龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、江蘇新材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金、常州麒耀創(chuàng)業(yè)投資基金等各類產(chǎn)業(yè)投資基金，在推動(dòng)招才引智和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，但存量引導(dǎo)基金規(guī)模小且較分散，尚未建立引導(dǎo)基金扶持企業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制，尚未形成覆蓋全市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的投資基金體系。為解決上述問題，2018年2月制定了《常州市產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立方案》，整合現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)投資（引導(dǎo)）基金，設(shè)立常州市產(chǎn)業(yè)投資基金，并制定《常州市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資基金，力爭撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入常州市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，形成覆蓋十大產(chǎn)業(yè)鏈、覆蓋企業(yè)生命全周期的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金體系，推動(dòng)常州市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和突破發(fā)展。

（三）盤活財(cái)政專戶存量資金，推進(jìn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用

為進(jìn)一步盤活存量資金，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益，2017年市本級(jí)財(cái)政對財(cái)政專戶涉企專項(xiàng)資金歷年結(jié)余進(jìn)行了全面清理，盤活專戶存量資金4570萬元，其中：將有關(guān)國有資本收益項(xiàng)目歷年沉淀結(jié)余資金合計(jì)1668.68萬元，作為國有資本經(jīng)營預(yù)算收入繳庫；將有關(guān)投資基金歷年沉淀結(jié)余資金合計(jì)2901.78萬元，統(tǒng)一并入常州市產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行管理運(yùn)作，從而喚醒沉睡的財(cái)政資金，讓趴在賬上的“死錢”變成“活錢”，有效提高了財(cái)政資金的使用效益。

（四）提高涉企資金因素法分配比重，加強(qiáng)上下級(jí)資金統(tǒng)籌整合力度

逐步減少行政性分配，不斷提高因素法切塊分配方式的比重，從而下放資金分配管理權(quán)限，為增強(qiáng)縣區(qū)級(jí)統(tǒng)籌使用專項(xiàng)資金能力創(chuàng)造有利條件。近年來，市財(cái)政逐步加大按因素法切塊分配涉企專項(xiàng)資金的比例，根據(jù)各區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)定分配因素，確定合理權(quán)重，將部分專項(xiàng)資金按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)至轄市區(qū)，下放項(xiàng)目資金審批權(quán)限。例如2018年市本級(jí)財(cái)政將高新技術(shù)企業(yè)培育資金282.5萬元、化工企業(yè)“四個(gè)一批”專項(xiàng)行動(dòng)省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金5968萬元等部分專項(xiàng)資金，按照因素法切塊下達(dá)至轄市區(qū)，由轄市區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌使用，加大了地方在資金分配和項(xiàng)目選擇上的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方積極性，提高了財(cái)政資金使用效益。

三、財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合過程中存在的問題

近年來，常州市在統(tǒng)籌整合財(cái)政涉企專項(xiàng)資金實(shí)踐方面取得了一定成效，有力地支撐了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。但在推進(jìn)過程中也存在一些問題，需要加以解決。

（一）統(tǒng)籌意識(shí)不夠，缺乏整體規(guī)劃

從統(tǒng)籌整合財(cái)政涉企專項(xiàng)資金實(shí)踐中可以看出，缺乏具有針對性、指導(dǎo)性、系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)扶持資金統(tǒng)籌整合框架體系，導(dǎo)致專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的效率不高。主要原因在于常州市未及時(shí)出臺(tái)關(guān)于專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的整體規(guī)劃方案，一定程度上影響了專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的有效執(zhí)行。

（二）資金來源渠道多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大

涉企專項(xiàng)資金涉及經(jīng)信、發(fā)改、科技、商務(wù)、金融、人才等眾多政府職能部門，專項(xiàng)資金多且散，專項(xiàng)資金管理部門各自為政、利益格局固化，少數(shù)部門統(tǒng)籌整合的意愿不強(qiáng)，主動(dòng)配合觀念不夠，資金統(tǒng)籌整合的力度達(dá)不到預(yù)期的效果。

四、推進(jìn)財(cái)政涉企專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的幾點(diǎn)建議

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)

建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。各部門進(jìn)一步解放思想，提高大局意識(shí)，站在服務(wù)全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，盡快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策效用最大化的高度，共同去推動(dòng)涉企產(chǎn)業(yè)扶持資金的統(tǒng)籌整合；加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作和雙向服務(wù)，形成合力共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮最大效用。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索研究“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式

全面梳理整合現(xiàn)有市級(jí)涉企專項(xiàng)資金，積極探索涉企專項(xiàng)資金“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，建議設(shè)立“1+N+X”涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策體系框架：整合設(shè)立“1”個(gè)常州市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展大專項(xiàng)，梳理明確大專項(xiàng)下“N”個(gè)約束性任務(wù)清單和“X”個(gè)指導(dǎo)性任務(wù)清單，實(shí)施差別化管理。在完成約束性任務(wù)的前提下，根據(jù)當(dāng)年產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在約束性任務(wù)支出范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用其他資金。同時(shí)，逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)將扶持企業(yè)發(fā)展的新要求、新政策納入任務(wù)清單，根據(jù)政策需求和工作成效及時(shí)將已到期、不合理的政策移出任務(wù)清單，進(jìn)一步清晰反映產(chǎn)業(yè)扶持政策引導(dǎo)方向，將有限的財(cái)政資金集中到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升和工業(yè)明星城市的打造上來，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)滴灌”，提高財(cái)政資金扶持的精準(zhǔn)性和有效性。

（三）逐步提高有償使用比例，提升資金統(tǒng)籌使用效率

正確處理好政府與市場的關(guān)系，堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，根據(jù)常州市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及發(fā)展方向，強(qiáng)化企業(yè)主體作用和市場機(jī)制發(fā)揮，逐步提高產(chǎn)業(yè)扶持資金的有償使用比例，放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)。建議按照存量不低于20%、增量不低于50%的比例實(shí)行有償使用，并逐年增加，爭取至2020年，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的50%以上實(shí)行有償使用，資金有償使用規(guī)模達(dá)到20億；同時(shí)，鼓勵(lì)各轄市區(qū)參與配套，擴(kuò)大資金規(guī)模。吸引更多社會(huì)資本、金融資本投向常州市重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、人才、技術(shù)、平臺(tái)等，從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)資源高效集聚，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。

（四）促進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建協(xié)同有序政策格局

一是建立市區(qū)涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暢通市區(qū)、轄區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策的縱向、橫向溝通交流渠道。二是梳理分析市、區(qū)各級(jí)涉企專項(xiàng)資金政策支持重點(diǎn)和方向，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策，避免地方財(cái)政資金的重復(fù)投入，減少地區(qū)之間的內(nèi)耗。三是市級(jí)財(cái)政不斷提高因素法切塊分配方式的比重，下放資金分配管理權(quán)限，賦予轄市區(qū)相機(jī)施策和統(tǒng)籌資金的自主權(quán)，轄市區(qū)主動(dòng)研究制定與市級(jí)專項(xiàng)資金的銜接配套政策，對統(tǒng)籌整合使用資金成效突出的轄市區(qū)，市級(jí)財(cái)政在資金安排上予以適當(dāng)傾斜。最終建立市區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入重點(diǎn)突出、各有側(cè)重、協(xié)同有序的涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策格局。

（五）建立與整合相適應(yīng)的績效評價(jià)制度，提升資金整合使用效益

一是建立健全科學(xué)全面的績效評價(jià)指標(biāo)體系，逐步由單項(xiàng)任務(wù)績效考核向綜合績效考核轉(zhuǎn)變，全面體現(xiàn)專項(xiàng)資金的運(yùn)行績效。二是強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立健全獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，將績效評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整優(yōu)化專項(xiàng)資金任務(wù)清單的重要依據(jù)，使財(cái)政涉企扶持資金精準(zhǔn)投向最應(yīng)該得到支持的企業(yè)和領(lǐng)域，讓有限的財(cái)力發(fā)揮最大效益。

（六）加強(qiáng)統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用

加強(qiáng)對涉企專項(xiàng)資金的監(jiān)管，防止借統(tǒng)籌整合名義挪用涉企資金。加強(qiáng)信用監(jiān)管，探索對嚴(yán)重失信主體建立聯(lián)合懲戒機(jī)制。進(jìn)一步完善雙創(chuàng)平臺(tái)涉企資金統(tǒng)一申報(bào)平臺(tái)，爭取將常州市本級(jí)的涉企產(chǎn)業(yè)扶持資金全部納入系統(tǒng)覆蓋范圍，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。