支持江蘇綠色發(fā)展的財政政策研究

胡士春 嚴(yán)建中 高 瑋

內(nèi)容提要：近年來，江蘇省財政部門不斷完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)綠色發(fā)展，包括建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度、制定與污染物排放掛鉤的財政政策、健全水域環(huán)境雙向補(bǔ)償機(jī)制、排污收費(fèi)與排污權(quán)有償使用、政府采購傾向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等。與此同時，財政支持綠色發(fā)展中還存在一定的不足，如綠色發(fā)展基礎(chǔ)需要強(qiáng)化配套，綠色金融推進(jìn)需要加大力度，多方參與模式需要積極引導(dǎo)，生態(tài)補(bǔ)償需要強(qiáng)化績效導(dǎo)向，政府綠色采購需要完善政策等。最后，本文在上述分析的基礎(chǔ)上提出政策建議。

黨的十九大強(qiáng)調(diào)發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹綠色發(fā)展理念，明確把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為基本方略，把建設(shè)美麗中國作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大目標(biāo)，把生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)列為社會主義現(xiàn)代化的基本特征。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，要加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。江蘇省委、省政府要求深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，奮力推進(jìn)綠色發(fā)展，深入開展“263”環(huán)保專項(xiàng)行動，著力解決突出環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

近年來，江蘇省各級財政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委、省政府的部署要求，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，不斷加大生態(tài)文明建設(shè)投入，積極創(chuàng)新完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制度體系，逐步建立起由價格、稅收、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉M成的財政支持機(jī)制。同時，江蘇財政部門還在環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償、排污權(quán)交易與管理、綠色發(fā)展基金、環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險資金池等方面進(jìn)行了積極探索與嘗試，全力提升綠色發(fā)展水平，扎實(shí)推進(jìn)治污減排，有力推動了生態(tài)文明建設(shè)工作的有序開展。

一、江蘇財政支持綠色發(fā)展的基本做法

（一）明確重點(diǎn)投入方向，支持生態(tài)文明建設(shè)

近年來，江蘇省各級財政將生態(tài)文明建設(shè)作為公共財政支出重點(diǎn)，不斷加大投入力度，確保財政對環(huán)保支出的增幅高于經(jīng)濟(jì)增長速度。重點(diǎn)投入方向包括以下幾個方面：

1.支持節(jié)能環(huán)保建設(shè)。2013-2017年，江蘇省一般公共預(yù)算節(jié)能環(huán)保支出1359.55億元，年均增長10.7%，高于全省一般公共預(yù)算支出增幅1.6個百分點(diǎn)。2017年，江蘇節(jié)能環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出的比重為2.7%，高于全國地方及東部省份平均占比。

2.支持生態(tài)文明建設(shè)。省級財政設(shè)立省級環(huán)保引導(dǎo)資金、太湖水污染治理專項(xiàng)資金、省級城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與資源利用專項(xiàng)資金等，持續(xù)加大對全省城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的支持力度，年均增幅超過10%；省級環(huán)保引導(dǎo)資金規(guī)模由2012年的9億元增長到2017年的17.83億元，省級太湖水污染治理專項(xiàng)資金自2007年起每年安排20億元。

3.支持綠色制造項(xiàng)目。省級財政持續(xù)加大對環(huán)境污染源頭治理的支持力度，2017年安排與環(huán)境保護(hù)息息相關(guān)的淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能、新能源汽車推廣等專項(xiàng)資金，共計(jì)91.99億元；為支持推進(jìn)省化工企業(yè)“四個一批”專項(xiàng)行動，省級財政2017年8月出臺了獎補(bǔ)政策；省級工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持節(jié)能改造和綠色制造項(xiàng)目，2015-2017年安排專項(xiàng)資金4.8億元，支持江蘇企業(yè)實(shí)施的節(jié)能改造、綠色制造、節(jié)能環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)化及示范應(yīng)用等項(xiàng)目1000余個；通過對可再生能源電力項(xiàng)目實(shí)施價格扶持、脫硫電價補(bǔ)貼等政策，促進(jìn)污染物的減排。

4.支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。以省級財政為例，2013-2017年，在農(nóng)林水專項(xiàng)支出中累計(jì)安排483億元用于直接支持農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)，其中安排30億元支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，安排56億元支持耕地、漁業(yè)資源保護(hù)與農(nóng)村環(huán)境整治，安排397億元支持水利生態(tài)建設(shè)與保護(hù)；每年安排秸稈綜合利用資金9.6億元，推進(jìn)秸稈綜合利用；設(shè)立農(nóng)業(yè)可再生資源循環(huán)利用專項(xiàng)，2014-2016年每年安排專項(xiàng)資金2.5億元，用于支持全省畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、果蔬殘次品、食用菌菌渣等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物進(jìn)行能源化、肥料化以及其他方面的循環(huán)利用；2017年，將耕地質(zhì)量建設(shè)和農(nóng)業(yè)可再生資源循環(huán)利用兩個專項(xiàng)合并為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與資源利用專項(xiàng)，安排資金3.88億元，專項(xiàng)用于支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。

（二）健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)綠色健康發(fā)展

省級財政在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面推出一系列創(chuàng)新舉措，充分利用財政、稅收、價格等調(diào)節(jié)手段，引導(dǎo)市縣政府和企業(yè)落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

1.建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。2013年，省級財政按照“誰保護(hù)、誰受益”“誰貢獻(xiàn)大、誰得益多”的原則，建立了生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，將各地具有重要生態(tài)功能作用、提供重要生態(tài)產(chǎn)品的15類生態(tài)紅線區(qū)域（總面積2.41萬平方公里）納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，省對市縣給予生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。2013-2017年，省級財政累計(jì)安排轉(zhuǎn)移支付資金70億元，重點(diǎn)用于生態(tài)紅線區(qū)域的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償。

2.出臺與污染物排放總量掛鉤的財政政策。2016年，省政府出臺與污染物排放總量掛鉤的財政政策，強(qiáng)化各級政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，將各市縣排放的化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等四項(xiàng)污染物排放總量作為考核掛鉤指標(biāo)，省級財政對蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)分別按每噸1500元、1200元、1000元收取污染排放統(tǒng)籌資金，完成減排考核任務(wù)的，按比例返還。

3.健全水域環(huán)境雙向補(bǔ)償機(jī)制。2014年，在太湖、通榆河流域?qū)嵭兴h(huán)境區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照“誰超標(biāo)、誰補(bǔ)償，誰達(dá)標(biāo)、誰受益”的原則，在全國率先建立了全省范圍的水環(huán)境雙向補(bǔ)償機(jī)制，即補(bǔ)償斷面水質(zhì)劣于水質(zhì)目標(biāo)時，由上游地區(qū)補(bǔ)償下游地區(qū)，補(bǔ)償斷面水質(zhì)達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)時，由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)；目前，已推動全省所有設(shè)區(qū)市之間簽訂了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，完成與安徽建立跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)商工作，在全國率先建立長江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.排污收費(fèi)與排污權(quán)有償使用。為規(guī)范排污權(quán)有償使用和交易行為，省政府2017年批準(zhǔn)印發(fā)《江蘇省排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（蘇政辦發(fā)〔2017〕115號），全面推開排污權(quán)有償使用和交易，新的辦法實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易的主要污染物包括化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等，明確了江蘇排污權(quán)有償使用價格實(shí)行政府定價，由省價格主管部門會同省財政、環(huán)境保護(hù)主管部門綜合考慮污染治理成本、環(huán)境資源稀缺程度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，并結(jié)合排污權(quán)期限及貼現(xiàn)率合理制定。

5.嚴(yán)格執(zhí)行政府采購節(jié)能環(huán)保制度。采購人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制采購文件時，對政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，包括供應(yīng)商資格要求、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、價格扣除比例、加分幅度、評審因素等事項(xiàng)；嚴(yán)格政府采購項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)，對采購列入政府采購清單（目錄）的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，在項(xiàng)目評審中實(shí)行一定幅度的價格扣除和加分。

（三）引導(dǎo)社會資本參與，多方共建綠色項(xiàng)目

省級財政注重發(fā)揮財政資金的帶動作用和杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)銀行、保險、擔(dān)保等各類金融機(jī)構(gòu)支持綠色發(fā)展，積極構(gòu)建財政引導(dǎo)、多方參與、市場化運(yùn)作的綠色金融政策體系，吸引更多的社會資本支持綠色發(fā)展。

1.發(fā)起設(shè)立省級生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金。2017年7月，省政府投資基金聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)地方政府，發(fā)起設(shè)立總規(guī)模約800億元的生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金，按照沿江地區(qū)、太湖地區(qū)、沿海地區(qū)、蘇北地區(qū)等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及規(guī)劃布局，圍繞生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資、行業(yè)整合、咨詢設(shè)計(jì)等領(lǐng)域開展運(yùn)作，重點(diǎn)投資水（氣、土）環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)保護(hù)、?；钒徇w等項(xiàng)目，適應(yīng)實(shí)施“263”專項(xiàng)行動和環(huán)境治理要求，合理布局生態(tài)和生產(chǎn)空間，提高資源利用的集約化水平，推進(jìn)綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、整合發(fā)展。

2.運(yùn)用PPP模式推動公益環(huán)保項(xiàng)目。2014年以來，省級財政在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用PPP模式，積極利用政府和社會資本合作模式，助力全省綠色環(huán)保和節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)，對具有一定盈利能力的準(zhǔn)公益性領(lǐng)域，如污水垃圾等運(yùn)營收費(fèi)模式比較成熟的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，在嚴(yán)守地方政府債務(wù)管理規(guī)定的前提下，積極推進(jìn)政府與社會資本合作模式。目前，全省入庫生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目119個，總投資1223.72億元，其中落地項(xiàng)目41個，總投資338.13億元，吸引社會資本262.36億元。

3.積極推動銀行開展綠色金融業(yè)務(wù)。為引導(dǎo)銀行加大對生態(tài)文明領(lǐng)域的支持力度，省財政廳聯(lián)合省環(huán)保廳與商業(yè)銀行合作推出“環(huán)保貸”，以財政風(fēng)險補(bǔ)償資金池為增信手段，引導(dǎo)合作銀行為省內(nèi)環(huán)保企業(yè)開展污染防治、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供貸款，省級財政首期投入4億元，預(yù)計(jì)將撬動銀行貸款80億元，省級財政定期對合作銀行的貸款授信額度、貸款效率、信用貸款方式占比、風(fēng)險補(bǔ)償率等進(jìn)行績效考評，考評結(jié)果作為開展繼續(xù)合作的條件。

（四）加強(qiáng)資金績效管理，提升財政投入效益

近年來，省級財政優(yōu)化綠色發(fā)展資金分配方式，對相關(guān)資金使用實(shí)行全過程跟蹤問效，不斷提升生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域資金使用效益。

1.加大專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用力度。省級財政重點(diǎn)整合農(nóng)村環(huán)境建設(shè)資金，針對環(huán)保類專項(xiàng)資金主管部門多、項(xiàng)目多、使用碎片化等問題，省級財政通過資金整合和統(tǒng)籌使用，發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，辦成了一些民生大事，其中，整合12項(xiàng)用于農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的資金，集中支持國家覆蓋拉網(wǎng)式農(nóng)村環(huán)境綜合整治試點(diǎn)，工作成效兩次受到財政部、環(huán)保部通報表彰。

2.改革生態(tài)專項(xiàng)資金分配方式。將省級生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)專項(xiàng)資金由按項(xiàng)目法分配為主改為按因素法分配為主，增強(qiáng)市縣資金統(tǒng)籌使用自主權(quán)，省級環(huán)保引導(dǎo)資金2017年安排17.83億元，除3.83億元用于省級試點(diǎn)示范工程、省級組織實(shí)施的跨區(qū)域跨流域項(xiàng)目等以外，其余14億元按大氣（5億元）、水（5億元）、土壤（4億元）三類切塊下達(dá)到市縣；根據(jù)重點(diǎn)任務(wù)工作量、主要污染物減排任務(wù)量、重點(diǎn)斷面水質(zhì)年度目標(biāo)、土壤環(huán)境質(zhì)量改善等因素合理分配，引導(dǎo)市縣結(jié)合本地實(shí)際使用項(xiàng)目資金，更好更有效支持綠色發(fā)展。

3.加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效評價管理。財政部門聯(lián)合環(huán)保部門加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，建立項(xiàng)目績效評價機(jī)制，積極開展專項(xiàng)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，對專項(xiàng)資金績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排與調(diào)整的重要依據(jù)，確保專項(xiàng)資金立項(xiàng)科學(xué)、監(jiān)管有力、發(fā)揮效益。

二、財政支持綠色發(fā)展中存在的不足

近年來，隨著現(xiàn)代財政制度改革的縱深推進(jìn)，江蘇財政部門支持綠色發(fā)展取得了良好的成效，但受制于體制機(jī)制的約束，財政投入和引導(dǎo)機(jī)制上仍存在一系列亟需解決的問題。

（一）綠色發(fā)展基礎(chǔ)需要強(qiáng)化配套

1.數(shù)據(jù)庫建設(shè)不夠健全。目前，江蘇綠色企業(yè)（項(xiàng)目）庫、綠色金融產(chǎn)品庫、企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)共享平臺建設(shè)還處于摸索階段，參與“環(huán)保貸”的金融機(jī)構(gòu)尚無法通過相關(guān)的數(shù)據(jù)庫尋找綠色企業(yè)（項(xiàng)目），要把環(huán)保信息納入綠色企業(yè)數(shù)據(jù)庫，還需要環(huán)保等部門進(jìn)一步健全環(huán)保信息采集制度，避免企業(yè)隱瞞真實(shí)情況、提供虛假信息等。

2.排污權(quán)有償使用和交易平臺建設(shè)滯后。目前，市縣財政部門排污權(quán)有償使用收費(fèi)工作需要依賴省級部門的排污權(quán)有償使用和交易平臺，還僅限于COD（化學(xué)需氧量）申購階段，未開展排放指標(biāo)核定和交易，同時，由于省級部門平臺當(dāng)前的使用率不高，維護(hù)和更新較慢，市縣主要依靠記流水賬的形式記錄排污權(quán)有償使用的交費(fèi)情況，給地方排污權(quán)有償使用工作帶來不便。

（二）綠色金融推進(jìn)需要加大力度

1.部門間協(xié)作不足。與綠色發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目的計(jì)量、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、評價、考核、預(yù)警等工作，牽涉到發(fā)改、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)和信息化、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、商務(wù)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等多個政府管理部門，財政部門作為其中的一個部門，難以獨(dú)立推動綠色金融業(yè)務(wù)的快速開展。

2.市場機(jī)制缺失限制綠色信貸業(yè)務(wù)開展。用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)和節(jié)能項(xiàng)目收益權(quán)的價格評估標(biāo)準(zhǔn)、市場交易機(jī)制缺失，銀行在無法獲得權(quán)威部門指導(dǎo)的情況下，限于自身評審綠色發(fā)展項(xiàng)目的專業(yè)能力不足，擔(dān)心無法通過市場交易方式將用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)和節(jié)能項(xiàng)目收益權(quán)轉(zhuǎn)化為質(zhì)押權(quán)，往往將綠色項(xiàng)目的信貸業(yè)務(wù)重新“降格”為傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，仍然按照傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的信貸政策加以評審。

3.綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新推廣不足。當(dāng)前，江蘇綠色金融相關(guān)業(yè)務(wù)主要集中在興業(yè)銀行、江蘇銀行等幾家銀行，從市場整體來看，綠色企業(yè)（項(xiàng)目）融資渠道不寬，現(xiàn)有融資渠道主要依靠銀行綠色信貸，綠色債券、綠色基金、綠色信貸資產(chǎn)、節(jié)能減排項(xiàng)目應(yīng)收賬款證券化、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度等金融工具拓展力度不大。

4.綠色金融發(fā)展戰(zhàn)略有待推進(jìn)。當(dāng)前，綠色金融已成為推動生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的國家戰(zhàn)略，2017年國務(wù)院批準(zhǔn)浙江、江西、廣東、貴州、新疆5?。▍^(qū)）設(shè)立8個綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，相應(yīng)出臺了總體方案、實(shí)施細(xì)則和配套措施，而目前江蘇除南通市外，其他設(shè)區(qū)市尚未出臺相關(guān)綠色金融政策，從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮推進(jìn)綠色金融不夠。

（三）多方參與模式需要積極引導(dǎo)

1.長效的生態(tài)文明投入機(jī)制需要保障。目前，江蘇生態(tài)文明建設(shè)投入主要依靠財政撥款，財政投入依舊是問題導(dǎo)向型的應(yīng)急式投資，缺乏長期穩(wěn)定的資金作為支撐；地方政府在履行公共服務(wù)職能過程中，面臨的財政壓力較大，導(dǎo)致用于生態(tài)文明建設(shè)的財政資金缺乏有效的收入保障，地方政府受財政收入增速下降的影響，較難維持生態(tài)文明建設(shè)投入的持續(xù)增長。

2.綠色PPP項(xiàng)目對企業(yè)的融資能力要求高。綠色PPP項(xiàng)目投入大、回報周期長，客觀上對企業(yè)的融資能力提出了更高的要求，同時，將多個項(xiàng)目打包成一個大型PPP項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，是目前綠色PPP項(xiàng)目開發(fā)的常用模式，用于解決單一項(xiàng)目收益率差異較大的問題，而這也導(dǎo)致單個項(xiàng)目的投資規(guī)模越來越大，非上市的民營企業(yè)，尤其是規(guī)模偏小、融資能力不足的民營企業(yè)參與此類PPP項(xiàng)目的空間就較為有限。

3.參與綠色PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制面臨挑戰(zhàn)。政府引領(lǐng)的綠色PPP項(xiàng)目多為公益性非盈利項(xiàng)目，而公益性資產(chǎn)不能用于抵押，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險控制方面面臨一定的困難，同時，此類PPP項(xiàng)目融資周期較一般企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負(fù)債來源的銀行來說，面臨期限錯配的風(fēng)險。

（四）生態(tài)補(bǔ)償需要強(qiáng)化績效導(dǎo)向

1.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，江蘇已開展了環(huán)境價格改革和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，制定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)主要是污染物處理成本或生態(tài)建設(shè)的直接投入（損失）成本，沒有考慮到生態(tài)服務(wù)價值和發(fā)展的機(jī)會成本等，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。

2.污染物排放統(tǒng)籌相對較低導(dǎo)致壓力傳導(dǎo)不足。江蘇現(xiàn)行統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于浙江?。?018年統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)為4000元/噸），一些地區(qū)和部門對生態(tài)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不到位，部分地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對本地區(qū)未完成污染物減排和環(huán)境質(zhì)量考核任務(wù)情況重視不夠，對省級凈統(tǒng)籌該地區(qū)的資金總量不清楚或因?yàn)榻痤~較小而觸動不大。

3.尚未建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式。在涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，如自然保護(hù)、生態(tài)公益林建設(shè)等補(bǔ)償方面，主要以縱向財政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)償為主，難以引導(dǎo)各責(zé)任主體自覺承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，對部分緩解污染項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償，部分地區(qū)以收費(fèi)制度簡單替代生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，免除了開發(fā)者治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，而把生態(tài)治理責(zé)任推給了地方政府。

4.轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)建設(shè)掛鉤力度不強(qiáng)。現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度基本按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定，雖然在一定程度上體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持傾斜，但未能充分反映生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，與財政轉(zhuǎn)移支付的最初目標(biāo)不盡一致。目前，除省級生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金、生態(tài)公益林補(bǔ)助等少數(shù)項(xiàng)目具有特定的受惠條件外，重要生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域的財政補(bǔ)助與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)任務(wù)尚未直接掛鉤，不能充分體現(xiàn)“誰保護(hù)、誰受益”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則。

（五）政府綠色采購需要完善政策

1.政府綠色采購覆蓋面偏窄。目前，政府綠色采購范圍僅包含各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金對集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購，國企采購、公立醫(yī)院采購、軍事采購、援外采購、緊急采購、涉及國家安全和秘密的采購、PPP項(xiàng)目采購等均未涵蓋在內(nèi)；節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單針對目前政府采購產(chǎn)品，主要是計(jì)算機(jī)設(shè)備、輸入輸出設(shè)備、制冷空調(diào)設(shè)備、鎮(zhèn)流器、生活用電器、照明設(shè)備、電視設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)備、便器、水嘴等單位運(yùn)營所需的終端消費(fèi)品，不涉及生產(chǎn)設(shè)備，范圍較小。

2.政府綠色采購引導(dǎo)作用不明顯。由于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的指標(biāo)參數(shù)是為政府專門定制的，一定程度上造成市場不可比、價格不可控，政府采購所指定的節(jié)能環(huán)保清單排斥了很多同類企業(yè)的參與，降低了政府采購項(xiàng)目的競爭程度；由于納入政府采購節(jié)能環(huán)保清單的只是市場中的一小部分，其引導(dǎo)社會消費(fèi)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型升級方面的政策功能沒有充分顯現(xiàn)。

3.政府綠色采購政策標(biāo)準(zhǔn)難把握。政府綠色采購產(chǎn)品的實(shí)施有賴于采購人員（采購單位及代理機(jī)構(gòu)）對綠色信息的搜集，例如綠色資源信息、綠色法規(guī)信息等，由于相關(guān)部門通常僅公布籠統(tǒng)的環(huán)境政策，缺乏明確的實(shí)施細(xì)則與環(huán)境準(zhǔn)則，采購人員難以準(zhǔn)確把握采購活動應(yīng)遵守的環(huán)保準(zhǔn)則；盡管政府支持綠色采購，但未能為采購人員提供產(chǎn)品的環(huán)境信息以及對該產(chǎn)品環(huán)境影響的權(quán)威評估方法，尤其缺乏一套可在眾多環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品（綠色產(chǎn)品）或廠商宣傳廣告中進(jìn)行篩選的清單，從而造成政府綠色采購的不便。

（六）綠色項(xiàng)目安排需要優(yōu)化設(shè)計(jì)

1.綠色發(fā)展項(xiàng)目吸引力減弱。隨著對生態(tài)項(xiàng)目監(jiān)管追責(zé)力度持續(xù)加大，部分企業(yè)不能適應(yīng)新形勢、新要求，爭取項(xiàng)目的意愿和信心減弱，甚至出現(xiàn)“退項(xiàng)目”現(xiàn)象；農(nóng)民參與的積極性不高，如在休耕輪作、增施綠肥、退漁還濕等工作中，由于補(bǔ)貼與減少的收益大致相當(dāng)，甚至與收益存在較大的差距，導(dǎo)致此類政策在基層難以全面落實(shí)。

2.基層政府難以達(dá)到配套要求。國家和省級部分項(xiàng)目要求配套資金，當(dāng)前，一般公共預(yù)算收入增速放緩，隨著各項(xiàng)剛性支出不斷增多，基層政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展的壓力越來越大，基層政府配套能力不足，難以爭取需要配套的國家和省級項(xiàng)目資金，出現(xiàn)了由“搶項(xiàng)目”向“推項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，省級項(xiàng)目資金現(xiàn)在雖然下達(dá)到市縣，但有一定比例滯留在賬上。

三、完善支持江蘇綠色發(fā)展財政政策的建議

支持綠色發(fā)展是財政部門的重要職責(zé)。江蘇財政部門要深入貫徹落實(shí)中央和省委、省政府部署要求，進(jìn)一步加大生態(tài)文明建設(shè)投入，健全多元化的環(huán)保投入機(jī)制，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控體系，提高環(huán)保專項(xiàng)資金使用效益。

（一）健全支持綠色發(fā)展的制度基礎(chǔ)

1.建立綠色企業(yè)（項(xiàng)目）數(shù)據(jù)庫。環(huán)保等部門及時公開企業(yè)的節(jié)能減排、污染排放、環(huán)境影響信息，建立優(yōu)質(zhì)綠色生產(chǎn)型企業(yè)項(xiàng)目庫；圍繞工業(yè)制造、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通運(yùn)輸、能源和消費(fèi)等領(lǐng)域篩選符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫；整合政府部門政務(wù)信息系統(tǒng)，構(gòu)建工商、稅務(wù)、環(huán)保、能耗、金融等綠色金融綜合信息平臺，為金融機(jī)構(gòu)開展綠色項(xiàng)目的政務(wù)信息查詢、金融產(chǎn)品展示和線上融資提供服務(wù)；完善環(huán)保信用評價機(jī)制，制訂實(shí)施環(huán)保失信企業(yè)聯(lián)合懲戒辦法，對列入失信黑名單的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員實(shí)施聯(lián)合懲戒措施，讓失信單位及個人“一次違法，處處受限”。

2.完善價格收費(fèi)政策。深化資源性產(chǎn)品價格改革，逐步建立健全能夠反映資源環(huán)境供求關(guān)系、稀缺程度和供給成本的資源環(huán)境價格體系，充分發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)作用；完善電力峰谷分時電價政策，落實(shí)差別電價、懲罰性電價和階梯電價政策，實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價制度，推行居民用電、用水、用氣階梯價格；深化環(huán)境價格改革，建立反映企業(yè)污染物排放、治污成本以及環(huán)境污染程度等因素的合理環(huán)境價格體系。

3.完善市場化交易機(jī)制。健全項(xiàng)目節(jié)能量、排污權(quán)交易機(jī)制，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資等機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場；加快實(shí)施排污許可制，建立企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍，增加氨氮、總磷的排污權(quán)交易；加快試點(diǎn)企業(yè)排污權(quán)有償使用費(fèi)的征收工作，做好排污指標(biāo)有償使用費(fèi)的催繳；積極探索排污權(quán)交易平臺的建設(shè)和其他如二氧化硫、氨氮等排污指標(biāo)的有償使用；成立綠色金融類資產(chǎn)交易平臺，為各大商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、資產(chǎn)管理公司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)，提供包括金融股權(quán)轉(zhuǎn)讓、不良資產(chǎn)處置、實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等在內(nèi)的交易服務(wù)，建立綠色企業(yè)和項(xiàng)目融資對接系統(tǒng)平臺。

（二）構(gòu)建支持綠色金融政策體系

1.鼓勵銀行開展綠色信貸。在“環(huán)保貸”的基礎(chǔ)上，開展生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目貸款風(fēng)險補(bǔ)償，積極發(fā)揮財政資金的信用增信作用；對綠色信貸進(jìn)行貼息，貼息后項(xiàng)目貸款利率不高于同期人民銀行貸款基準(zhǔn)利率，降低綠色融資成本，提升綠色效應(yīng)商業(yè)可持續(xù)性；推動銀行綠色化改造，鼓勵創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品和拓展中長期綠色信貸渠道等；落實(shí)綠色信貸政策，按照企業(yè)環(huán)境信用評價等級實(shí)行差別化的信貸費(fèi)率；鼓勵合作銀行針對省內(nèi)環(huán)保信用良好的企業(yè)，縮短貸款流程和審批鏈條，擴(kuò)大環(huán)保項(xiàng)目貸款投放規(guī)模，為環(huán)保項(xiàng)目開辟綠色信貸通道。

2.鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新。支持開展排污權(quán)、林權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、實(shí)施環(huán)境治理投入的固定資產(chǎn)、環(huán)境公用設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)、企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益權(quán)抵質(zhì)押貸款等創(chuàng)新業(yè)務(wù)，允許以相關(guān)收益作為還款來源；鼓勵金融機(jī)構(gòu)探索在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域開展投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)試點(diǎn)；鼓勵綠色信貸資產(chǎn)、節(jié)能減排項(xiàng)目應(yīng)收賬款證券化；參照目前一些銀行在碳資產(chǎn)質(zhì)押、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押等方面開展的風(fēng)險控制探索，適當(dāng)推廣成功模式，進(jìn)一步完善相關(guān)抵質(zhì)押制度，發(fā)展壯大相關(guān)交易市場。

3.鼓勵發(fā)行綠色債券。鼓勵和引導(dǎo)符合條件的政策性銀行對試點(diǎn)地區(qū)提供綠色債券服務(wù)，支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公益性項(xiàng)目；在地方債新增發(fā)行額度中加大用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的比例，募集資金優(yōu)先用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土壤修復(fù)、環(huán)境整治等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，優(yōu)化生態(tài)建設(shè)債券的發(fā)行、使用撥付進(jìn)度；積極推動金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色金融債券，鼓勵企業(yè)發(fā)行綠色債券，對為綠色債券發(fā)行提供擔(dān)保的第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予獎勵。

（三）完善多元環(huán)保建設(shè)投入機(jī)制

1.推動投資主體多元化。吸引各類資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營，協(xié)同發(fā)揮政府主導(dǎo)和企業(yè)主體作用，采取多種方式支持政府和社會資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)社會資本投向綠色發(fā)展領(lǐng)域；采用直接投資、投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼方式，規(guī)范支持政府和社會資本合作項(xiàng)目參與環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，對政府實(shí)施的環(huán)境績效合同服務(wù)項(xiàng)目，公共財政支付水平與治理績效相掛鉤。

2.創(chuàng)新綠色PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。鼓勵將黑臭水體整治、污染場地修復(fù)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目和休閑度假、旅游觀光、健康養(yǎng)老等有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目打捆實(shí)施，優(yōu)先納入省級PPP項(xiàng)目儲備庫，優(yōu)先給予環(huán)保引導(dǎo)資金支持；發(fā)掘生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與。

3.充分發(fā)揮省生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金的引導(dǎo)作用。支持省生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金會同地方政府、相關(guān)行業(yè)設(shè)立區(qū)域性、行業(yè)性生態(tài)環(huán)保子基金，促進(jìn)省內(nèi)長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；發(fā)揮政府專項(xiàng)綠色投資基金的杠桿作用，引導(dǎo)風(fēng)險投資參與綠色產(chǎn)業(yè)，尤其是初創(chuàng)期綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，撬動更多的社會投資，同時也為風(fēng)險投資通過資本市場退出提供通道。

（四）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度績效管理

1.健全全省統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體系。適度提高污染物排放統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，降低省級統(tǒng)籌比例，實(shí)施生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量指標(biāo)考核獎勵，對生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量指標(biāo)中部分與污染物排放直接相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行考核獎勵；以反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基本要素為分配依據(jù)，如針對自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地、礦產(chǎn)資源開發(fā)恢復(fù)等生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟煌I(lǐng)域，研究與之相適應(yīng)的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制；針對貧困地區(qū)特殊情況，將農(nóng)地、林地和水面等全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，建立區(qū)域性、差異性的貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，支持貧困地區(qū)加快脫貧攻堅(jiān)步伐；完善全省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償、生態(tài)紅線補(bǔ)償、基本農(nóng)田補(bǔ)償、跨區(qū)域廢物處置補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償制度，重點(diǎn)支持生態(tài)保護(hù)特區(qū)和生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)；探索對環(huán)境正外部性的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，針對建立生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)特區(qū)需要，制定專門的生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付辦法。

2.調(diào)整完善現(xiàn)行全省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度。進(jìn)一步增設(shè)補(bǔ)償斷面，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；探索對跨流域、跨空間的事關(guān)全局的重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立科學(xué)、合理的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，并逐步探索區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制，最大程度保障生態(tài)保護(hù)區(qū)合理的經(jīng)濟(jì)利益訴求；健全長江大保護(hù)財政政策機(jī)制，完善省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策；開展長江干流橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，全面推行省內(nèi)斷面水質(zhì)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)與浙江、上海簽訂斷面水質(zhì)補(bǔ)償協(xié)議，構(gòu)建上下游責(zé)任共擔(dān)、利益共享、合作共治的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。

3.健全生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金績效評價制度。制定市縣污染物排放統(tǒng)籌資金使用考核管理辦法，推動市縣更好地發(fā)揮統(tǒng)籌資金使用效益，將年度污染物統(tǒng)籌資金收取返還及獎勵情況抄送當(dāng)?shù)卣?，?qiáng)化政府主體責(zé)任；建立完善大氣、水、土壤污染防治專項(xiàng)資金績效評價制度，明確專項(xiàng)資金績效評價方法，定期組織專家或第三方單位開展專項(xiàng)資金績效評價，并及時公布績效評價結(jié)果；引入全過程績效預(yù)算管理理念，以生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目支出的相關(guān)性、可行性和預(yù)見性論證為前提，展開系統(tǒng)、規(guī)范的績效預(yù)算評價工作；強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果作為資金分配的重點(diǎn)考慮因素，對評價結(jié)果好的地區(qū)給予獎勵，對部分績效不達(dá)標(biāo)的地區(qū)扣減資金；綜合運(yùn)用生態(tài)紅線補(bǔ)償、流域補(bǔ)償、基本農(nóng)田補(bǔ)償?shù)雀黝愌a(bǔ)償資金，建立健全生態(tài)保護(hù)成效與資金分配、資金返還掛鉤的激勵約束機(jī)制。

（五）擴(kuò)大政府綠色采購示范效應(yīng)

1.完善政府綠色采購政策的執(zhí)行監(jiān)管和評估機(jī)制。在合同績效評估制度建設(shè)中引入綠色標(biāo)準(zhǔn)，綜合衡量合同的成本收益，并將其作為政府采購合同授予的評價標(biāo)準(zhǔn)；完善綠色產(chǎn)品信息庫，豐富產(chǎn)品性能、指標(biāo)、綠色性能和參數(shù)，幫助采購人合理確定采購需求；加強(qiáng)對政府采購供應(yīng)商的培訓(xùn)，幫助其滿足綠色采購要求；財政部門加強(qiáng)對政府采購綠色產(chǎn)品的監(jiān)督檢查，加大對違規(guī)采購行為的處罰力度。

2.擴(kuò)展政府綠色采購范圍。將政府綠色采購政策的實(shí)施范圍從現(xiàn)有的幾十類節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品擴(kuò)展至政府采購的其他領(lǐng)域；采購扶持的范圍逐步覆蓋再生和回收利用、新能源、生物質(zhì)能、有毒物替代、保護(hù)臭氧層等產(chǎn)品；推廣節(jié)能環(huán)保服務(wù)政府采購，落實(shí)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府強(qiáng)制采購和優(yōu)先采購制度；根據(jù)采購項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，提出綠色采購的強(qiáng)制性要求、倡導(dǎo)性要求，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的目標(biāo)。

3.明確政府綠色采購目標(biāo)要求。各采購單位在使用財政性資金進(jìn)行政府采購節(jié)能環(huán)保綠色產(chǎn)品活動時，要在技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)滿足采購需求的前提下，嚴(yán)格采購財政部、國家發(fā)展改革委、國家環(huán)境保護(hù)總局、中國節(jié)能節(jié)水認(rèn)證網(wǎng)公布的最新一期節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單中的產(chǎn)品，對部分節(jié)能效果、性能達(dá)到要求的產(chǎn)品，實(shí)行強(qiáng)制采購，采購單位要嚴(yán)格執(zhí)行綠色產(chǎn)品采購政策。