營商環(huán)境優(yōu)化的行政法治保障

李洪雷

（中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京100720）

營商環(huán)境，是指市場主體在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的助推器和生命線。近年來，中央高度重視營商環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化。2016年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要“完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”，并把營造優(yōu)良營商環(huán)境的內(nèi)涵概括為四個(gè)方面，即“營造公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境”。2017年7月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要“營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”。2018年9月，習(xí)近平總書記對(duì)深入推進(jìn)東北振興提出六個(gè)方面的要求，第一條就是“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ),全面深化改革”。2018年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》要求不斷優(yōu)化營商環(huán)境，指出優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。營商環(huán)境主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境和法治環(huán)境，法治環(huán)境不僅構(gòu)成營商環(huán)境的重要內(nèi)容之一，也是政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境的有力支撐，公開公平公正的法治是營商環(huán)境不斷優(yōu)化的最根本、最穩(wěn)定、最長久的保障。優(yōu)化營商環(huán)境的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)大多與行政權(quán)的運(yùn)行尤其是行政機(jī)關(guān)的市場監(jiān)管措施息息相關(guān)，以規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行、防范行政權(quán)濫用、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為使命的行政法治，對(duì)于優(yōu)化營商環(huán)境具有特別的意義，而行政法治建設(shè)是營造優(yōu)良營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。

一、行政法治是優(yōu)化營商環(huán)境的重要要求和保障

對(duì)優(yōu)良的營商環(huán)境來說，法治是其重要內(nèi)涵，穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期是其重要特征。而法治又是穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的重要保障，因此，法治是最好的營商環(huán)境。營商環(huán)境的優(yōu)化，涉及方方面面的關(guān)系，包括企業(yè)內(nèi)部的關(guān)系、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系以及企業(yè)與政府之間的關(guān)系等，這些關(guān)系都受到法的調(diào)整與規(guī)范。但無論是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)還是營商環(huán)境而言，其核心都是企業(yè)（市場）和政府的關(guān)系。只有建設(shè)行政法治、把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里、為行政權(quán)力的行使制定規(guī)則并劃定邊界，才能有效規(guī)制政府的“看得見的手”為市場主體提供穩(wěn)定可預(yù)期的市場環(huán)境，讓“看不見的手”得以規(guī)范發(fā)展、迸發(fā)活力。

（一）行政法治可以為市場主體提供穩(wěn)定、可預(yù)期的市場環(huán)境

穩(wěn)定的預(yù)期能夠轉(zhuǎn)化為有序的經(jīng)濟(jì)行為,只有在一個(gè)穩(wěn)定、可預(yù)期的市場環(huán)境中，市場主體才會(huì)有動(dòng)力、有耐心、有信心去從事長期性、創(chuàng)造性活動(dòng)，才會(huì)有意愿去投入資本、精力更新和擴(kuò)大產(chǎn)品、服務(wù)和市場。法治作為規(guī)則之治，其重要功能在于為人際交往提供穩(wěn)定的預(yù)期［1］。通過事先公布的、明確的規(guī)則，輔之以法不溯及既往等法律的基本原則，市場主體能夠明了自己行為的后果，知曉哪些行為為法律所允許、哪些行為為法律所禁止，從而在此基礎(chǔ)上安排自己的生產(chǎn)生活，而不需要擔(dān)心政府朝令夕改，也不用擔(dān)心“新官不理舊事”。根據(jù)法律優(yōu)位原則的要求，行政機(jī)關(guān)采取市場監(jiān)管措施，必須遵循憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得違反現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。根據(jù)法律保留原則的要求，行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”，行政機(jī)關(guān)采取市場監(jiān)管措施，如果限制市場主體的權(quán)益或者增加其義務(wù)，必須要有法定依據(jù)，只要沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，就不得采取相關(guān)的市場監(jiān)管措施，相應(yīng)地對(duì)市場主體而言，則“法無禁止即自由”。根據(jù)行政法上的誠實(shí)信用和信賴保護(hù)原則，要求行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；行政機(jī)關(guān)要保護(hù)市場主體的合理信賴和正當(dāng)預(yù)期，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、變更已經(jīng)生效的授益性行政決定，要履行自己對(duì)市場主體所作的承諾，在變更規(guī)則或者計(jì)劃時(shí)要注意平衡市場主體的信賴?yán)妗?/p>

（二）行政法治可以保障市場秩序的公平公正

古羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯有言:“法是善良和公正的技藝。”市場經(jīng)濟(jì)的核心是公平競爭，但公平競爭的市場秩序不可能完全自生自發(fā)地形成，而是有賴于公平公正之法的衛(wèi)護(hù)。衛(wèi)護(hù)市場秩序的法，不僅包括作為私法的民商法，也包括作為公法的行政法。通過行政法的制定和實(shí)施，對(duì)壟斷和不正當(dāng)競爭、制售假冒偽劣商品、污染環(huán)境等行為依法進(jìn)行打擊，對(duì)各類市場主體合法權(quán)益提供平等的保護(hù)，是維護(hù)公平競爭的市場秩序的必然要求?！叭绻狈?duì)不正當(dāng)市場行為進(jìn)行懲治的法治體系，守信者利益得不到保護(hù)，違法行為得不到懲治，市場經(jīng)濟(jì)就不能建立起來。從這意義上說，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)法治建設(shè)的一個(gè)重要?jiǎng)右?，就是要反映和?jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，堅(jiān)持為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，堅(jiān)持平等、自由、正義、效率等社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在價(jià)值的追求［2］。根據(jù)行政法治原則的要求，行政機(jī)關(guān)要平等對(duì)待市場主體，不偏私、不歧視；行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管執(zhí)法中，要合理行使裁量權(quán)，所采取的行政措施應(yīng)當(dāng)有助于正當(dāng)目的的實(shí)現(xiàn)；行政措施要必要、適當(dāng)，可以采用多種措施實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用對(duì)市場主體權(quán)益影響最小的措施；行政機(jī)關(guān)所采取的行政措施，對(duì)市場主體權(quán)益的影響應(yīng)當(dāng)與所能實(shí)現(xiàn)的行政目的及公共利益相稱，不能嚴(yán)重失衡、不成比例；行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，不僅要實(shí)體正當(dāng)，也需要程序正當(dāng)，要依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)給市場主體造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一，既體現(xiàn)公平正義的價(jià)值，又倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政。

（三）行政法治可以打造透明的法律政策環(huán)境

公開透明是法治政府的基本要求，法治政府必然是陽光政府、透明政府。要實(shí)現(xiàn)法治的可預(yù)期性必須保證法的公開性，政府監(jiān)管市場依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)必須公開，凡是涉及市場主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，都應(yīng)按照政府信息公開要求和程序予以公布。“陽光是最好的防腐劑，電光是最好的警察”，權(quán)力只有公開運(yùn)行，才能防止被濫用。政務(wù)公開有不僅利于防止腐敗，使得“暗箱操作”“灰色交易”“權(quán)力尋租”“利益輸送”失去存在空間；有利于增強(qiáng)政府工作人員依法行政的自覺性，防范行政監(jiān)管的恣意性；而且有利于促進(jìn)企業(yè)對(duì)政策法律的理解和支持，為市場主體參與決策提供前提條件，提高政府的公信力，降低執(zhí)行成本；還有利于發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。政府的市場監(jiān)管要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、結(jié)果公開，保障市場主體和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。只有在法治軌道建設(shè)陽光政府、透明政府，推進(jìn)信息公開、政務(wù)公開，才能營造出公開透明的法治營商環(huán)境，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量地發(fā)展。

二、通過行政法治建設(shè)營造優(yōu)良營商環(huán)境的中國實(shí)踐

改革開放以來我國行政法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，為優(yōu)良營商環(huán)境的營造發(fā)揮了重要的保障作用。尤其是黨的十八大以來，聚焦于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷完善依法行政制度體系，著力提升行政立法和規(guī)定的質(zhì)量，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化，改革執(zhí)法體制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，促進(jìn)了我國營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。根據(jù)世界銀行發(fā)布的2019年《營商環(huán)境報(bào)告》，我國營商環(huán)境總體評(píng)價(jià)在全球190 個(gè)經(jīng)濟(jì)體中已經(jīng)躍居第46 位，比2013年累計(jì)上升50 位，是營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體之一。

（一）持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)放管服改革

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場、社會(huì)的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“進(jìn)一步改革政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力的必然要求?！保?］2003年中共十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面。2012年，黨的十八大報(bào)告提出，轉(zhuǎn)變政府職能的總方向，就是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，持續(xù)加以推進(jìn)，以簡政放權(quán)放出活力和動(dòng)力，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，以優(yōu)化服務(wù)服出便利和品質(zhì)。

其一，在簡政放權(quán)方面，堅(jiān)持該放的一定放足。從2013年到2017年，國務(wù)院分9 批審議通過取消和下放行政審批事項(xiàng)共618 項(xiàng)，持續(xù)向市場和社會(huì)放權(quán)；對(duì)453 項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面分類清理，讓“非行政許可審批”這一概念成為歷史；開展商事制度改革，推進(jìn)工商注冊制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實(shí)繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制；推進(jìn)投資審批制度改革，通過下放核準(zhǔn)權(quán)限、精簡審批事項(xiàng)、建立并聯(lián)審批制度、推行告知性備案管理，提升了民間投資的便利性、自主性；大幅減稅降費(fèi)，由點(diǎn)到面推開營改增，出臺(tái)中小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，從2013 到2018年這5年中，取消、停征、減免1 100 多項(xiàng)中央和省級(jí)政府行政事業(yè)性收費(fèi)，推動(dòng)降低用能、物流、電信等成本，累計(jì)減輕市場主體負(fù)擔(dān)超過3 萬億元；將三張清單制度，也即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度作為推進(jìn)簡政放權(quán)的重要抓手。

其二，在放管結(jié)合方面，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。明確“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，厘清監(jiān)管責(zé)任；推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管改革，在監(jiān)管過程中，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法人員，及時(shí)向社會(huì)公開抽查情況及查處結(jié)果；對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等新事物，倡導(dǎo)包容審慎監(jiān)管；推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化市場主體信用監(jiān)管機(jī)制。

其三，在優(yōu)化服務(wù)方面，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、方便群眾和企業(yè)辦事。部署實(shí)施“一窗受理、一站服務(wù)”、承諾辦理時(shí)限等制度，全面規(guī)范改進(jìn)行政審批服務(wù)，截至2018年，有關(guān)部門已設(shè)立政務(wù)大廳42 個(gè)，全國縣級(jí)以上政府設(shè)立政務(wù)大廳3 000 余個(gè)，覆蓋率超過94% ；推進(jìn)證明事項(xiàng)清理工作，截至2018年底,各地區(qū)、各部門共取消證明事項(xiàng)6 000 余項(xiàng)；推進(jìn)信息系統(tǒng)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)整合，建設(shè)全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)信用、人口信息等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（二）不斷提高行政立法、行政規(guī)定和行政決策的質(zhì)量

行政立法、行政規(guī)定和行政決策對(duì)市場秩序具有重要影響，其民主化、科學(xué)化和法治化的水平高低，直接關(guān)系營商環(huán)境的優(yōu)劣。行政立法是我國社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。國務(wù)院于2017年對(duì)《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》作了修改，明確了行政立法中的公眾參與、專家參與、法制機(jī)構(gòu)審查等要求，并且規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。行政規(guī)定，俗稱“紅頭文件”，但直接指引著行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，對(duì)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營也有重要的影響。2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》要求，要完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，實(shí)行“三統(tǒng)一”制度（即制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)制度）；規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》均對(duì)重大行政決策的程序提出了要求。我國現(xiàn)已有17 個(gè)省級(jí)政府和23 個(gè)較大的市政府出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章，湖南省等一些地方的行政程序規(guī)定中也專門就行政決策程序作了規(guī)定。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法行為

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政許可等執(zhí)法行為，是履行政府職能的重要方式。在實(shí)踐中，執(zhí)法不作為、亂作為現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響和干擾，是營造優(yōu)良營商環(huán)境的破壞性因素。如果執(zhí)法不嚴(yán)，一些違法行為長期得不到制止、糾正，就會(huì)出現(xiàn)守法者不利、違法者獲利的情況，既造成不公平競爭，又損害守法者的守法信心。如果執(zhí)法不規(guī)范、畸輕畸重，就會(huì)造成權(quán)力行使可以無視法律的承諾、憑個(gè)人意見任性而為的印象。如果執(zhí)法不文明、簡單粗暴，群眾沒有感到被尊重，不只無助于問題的解決，反而會(huì)加劇矛盾。因此，黨的十八大以來中央高度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

一是推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，促使執(zhí)法重心下移。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》均對(duì)此提出了要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》的要求，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。

二是明確行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法程序。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》這“行政三法”是規(guī)范行政執(zhí)法行為的通則性法律。黨的十八屆四中全會(huì)的《決定》《全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》中均要求，完善執(zhí)法程序，明確操作流程，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出要“建立執(zhí)法全過程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度”（簡稱為“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”）。2017年2月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》。

三是健全行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的一項(xiàng)長期性的機(jī)制性和制度性保障。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》要求，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）推進(jìn)信息公開和政務(wù)公開

全面推進(jìn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提升國家治理能力，增強(qiáng)政府公信力執(zhí)行力，具有重要意義，也是營造優(yōu)良營商環(huán)境的重要要求。2008年4月國務(wù)院公布了《政府信息公開條例》，中辦、國辦于2016年2月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，其中提出，到2020年，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升，公眾參與度明顯提高。國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》，就全面推進(jìn)政務(wù)公開工作進(jìn)行了細(xì)化安排。從2014年開始，國務(wù)院辦公廳每年（自2016年起）發(fā)布政府信息公開或政務(wù)公開年度工作要點(diǎn)。在政務(wù)信息資源共享方面，國務(wù)院于2016年9月印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，推動(dòng)了政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享。

（五）對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，是法治的基本原理，對(duì)違法行政進(jìn)行監(jiān)督、追究責(zé)任，對(duì)權(quán)益受損的行政相對(duì)人提供救濟(jì)，是行政法治的重要要求，也是構(gòu)成優(yōu)良營商環(huán)的重要內(nèi)容。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國不斷健全完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償與補(bǔ)償、監(jiān)察、審計(jì)、人大監(jiān)督、信訪等對(duì)行政權(quán)的制約、監(jiān)督途徑，強(qiáng)化對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)。1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》是我國民主法制建設(shè)的重要里程碑，為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與維護(hù)公民合法權(quán)益提供了重要的機(jī)制。為解決行政訴訟實(shí)踐中“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題，全國人大常委會(huì)于2014年11月對(duì)《中華人民共和國行政訴訟法》進(jìn)行了修改。黨的十八大以來，中央強(qiáng)力反腐，決定深化國家監(jiān)察體制改革，基本內(nèi)容是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018年全國人大通過了《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，把監(jiān)察工作試點(diǎn)的成果以法律的形式固定下來，解決了長期困擾反腐敗工作的法治難題，對(duì)于構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系具有重要意義。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了相關(guān)意見或試點(diǎn)方案。目前，江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7 省市正在進(jìn)行審計(jì)體制改革試點(diǎn)。

三、對(duì)標(biāo)世界一流優(yōu)化營商環(huán)境加快行政法治建設(shè)

2018年11月，習(xí)近平主席在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的主旨演講中指出，“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”，中國要“營造國際一流營商環(huán)境”。盡管我國行政法治建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但距離營造國際一流營商環(huán)境的目標(biāo)還有很長的距離。在新時(shí)代，為實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，為營造國際一流的營商環(huán)境，需要大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，促使行政法治水平邁上新臺(tái)階。

（一）依法全面履行政府職能

營造優(yōu)良營商環(huán)境，最基礎(chǔ)的工作是全面正確履行政府職能。只有全面正確履行政府職能，將法律、法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效果，營商環(huán)境才有了得以確立和鞏固的根基。要結(jié)合新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局出發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。要完善行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限和責(zé)任法定化，堅(jiān)持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三管齊下”，既要解決“越權(quán)、越位”的問題，又要解決“缺位、不到位”的問題，實(shí)施有效監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)。

一要深化簡政放權(quán)。減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場活動(dòng)的直接干預(yù)，提高資源配置效率和公平性，激發(fā)各類市場主體活力。深化商事制度改革，壓縮企業(yè)開辦時(shí)間，全面推開“證照分離”改革，深化“多證合一”改革，推進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度改革，推行簡易注銷改革；繼續(xù)清理精簡投資項(xiàng)目審批、工程建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)等事項(xiàng)，推行區(qū)域評(píng)估、聯(lián)合評(píng)審、并聯(lián)審批等；全面實(shí)施三個(gè)清單制度，推動(dòng)政府職能科學(xué)化、法定化向縱深發(fā)展，保障各類市場主體機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等；建立完善涉企收費(fèi)、監(jiān)督檢查等清單制度，清理涉企收費(fèi)、攤派事項(xiàng)和各類達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)。

二要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。在持續(xù)深化簡政放權(quán)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以規(guī)范市場秩序，激發(fā)市場活力。建立統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、公正高效、法治保障的市場監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法體系，健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制；推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)監(jiān)管，“告知承諾+事中事后監(jiān)管”等新型監(jiān)管方式；推進(jìn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，打破“信息孤島”，加快政府各部門信息聯(lián)通共用，做到既提高監(jiān)管效能，又切實(shí)減少對(duì)企業(yè)的干擾。

三要優(yōu)化公共服務(wù)。著眼于為民眾提供便捷高效、公平可及的公共服務(wù)，以再造服務(wù)流程、整合服務(wù)資源、共享信息數(shù)據(jù)、增強(qiáng)功能聯(lián)動(dòng)性為重點(diǎn)，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。行政機(jī)關(guān)要積極主動(dòng)換位思考，站在企業(yè)和群眾角度考慮問題，變政府“端菜”為人民“點(diǎn)菜”，把能否做到企業(yè)和群眾“辦事不求人”作為服務(wù)型政府建設(shè)成效的一個(gè)“試金石”；積極持續(xù)開展便民行動(dòng)，推動(dòng)證明事項(xiàng)清理工作取得實(shí)效；建設(shè)全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)信用、人口信息等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（二）優(yōu)化行政立法、行政規(guī)定和行政決策

目前很多行政立法和行政規(guī)定質(zhì)量不高，在民主性與科學(xué)性上有欠缺，解決焦點(diǎn)和關(guān)鍵問題的能力不足，存在部門保護(hù)和地方保護(hù)傾向；行政決策機(jī)制和程序尚不健全，違法決策、專斷決策、不當(dāng)決策等仍較為常見，對(duì)違法決策缺乏有效的制約和問責(zé)。

一是行政立法要堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護(hù)社會(huì)公平正義、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值取向，充分保障市場主體的正當(dāng)權(quán)益與合理訴求。堅(jiān)持開門立法、民主立法，保障市場主體對(duì)行政立法的參與，拓寬參與渠道，增強(qiáng)參與實(shí)效性。建立和完善政府立法分析、評(píng)價(jià)、評(píng)估機(jī)制，建立監(jiān)管影響評(píng)價(jià)制度，將企業(yè)的合規(guī)成本作為重要的考量因素。

二是行政規(guī)定要落實(shí)“三統(tǒng)一”制定，加強(qiáng)備案審查監(jiān)督工作。做好行政立法和規(guī)定的立改廢工作，加強(qiáng)商事制度改革、投資項(xiàng)目審批、企業(yè)投資管理、貿(mào)易便利化、社會(huì)信用保障、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的立法；落實(shí)公平競爭審查制度，確立競爭政策基礎(chǔ)性地位，依法清理廢除妨礙統(tǒng)一市場公平競爭、阻礙要素流動(dòng)的各種規(guī)定和做法，完善權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的市場環(huán)境；對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革措施進(jìn)行法律審核，推動(dòng)相關(guān)法律的立改廢釋工作，及時(shí)將成熟的改革經(jīng)驗(yàn)法制化。

三是抓緊出臺(tái)《重大行政決策程序暫行條例》，健全科學(xué)民主決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查（審核）、集體討論決定等確定為法定程序；加強(qiáng)決策后評(píng)估，完善決策調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)違法決策的問責(zé)；建立政府重大經(jīng)濟(jì)決策主動(dòng)向企業(yè)家問計(jì)求策的程序性規(guī)范，研究制定涉企政策、規(guī)劃、法規(guī)，要聽取企業(yè)家的意見建議。保持涉企法律和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，基于公共利益確需調(diào)整的，要嚴(yán)格調(diào)整程序，同時(shí)合理設(shè)立過渡期或者給予一定的補(bǔ)償。

（三）健全完善執(zhí)法體制機(jī)制

行政執(zhí)法是行政法治的關(guān)鍵，要合理配置執(zhí)法資源，切實(shí)加強(qiáng)食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。抓緊修改《中華人民共和國行政處罰法》，提升相關(guān)制度的公平性和合理性，制定規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)的辦法，防止執(zhí)法隨意、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，避免對(duì)市場主體的輕微違法行為加以重罰甚至置于死地；加強(qiáng)社會(huì)信用立法，在法治軌道上推進(jìn)實(shí)行失信聯(lián)合懲戒制度；完善行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，探索建立非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行綠色通道。采取有效措施，健全執(zhí)法人員依法履行職務(wù)的保護(hù)機(jī)制，確保履職安全，完善職業(yè)安全，排除阻力干擾，保障秉公執(zhí)法。

一是執(zhí)法不僅要實(shí)現(xiàn)普遍正義，還要考慮個(gè)案中的具體情況，準(zhǔn)確地解釋和適用法律，合理地行使自由裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義；要堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合，不能片面強(qiáng)調(diào)處罰、搞“不教而誅”或一罰了之，執(zhí)法的目的是“糾正違法行為，教育公民、法人或者其他自覺守法”，只要能達(dá)到這一目的，就不一定非要采取懲罰性的手段。

二是執(zhí)法手段的確定要與違法的事實(shí)、性質(zhì)以及社會(huì)危害程度等相適應(yīng)，不能片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲打擊，而是要寬嚴(yán)相濟(jì)，要考慮違法行為人是否有應(yīng)予以從輕、減輕甚至免于處罰的情形，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同群體的需要提供指導(dǎo)、提供支持以促進(jìn)其守法等等。近年來，在執(zhí)法尤其是對(duì)市場主體的監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，出現(xiàn)了很多具有啟發(fā)意義的新理論，例如執(zhí)法金字塔理論、回應(yīng)性監(jiān)管理論、合作式執(zhí)法理論，其要義均在于考慮相對(duì)人違法的具體情況，在說服教育、行政指導(dǎo)、信息提供、行政處罰等執(zhí)法多種手段中作出合理的選擇。執(zhí)法金字塔理論認(rèn)為，在執(zhí)法金字塔模型底部的是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端則是懲罰性的制裁措施。首先要假設(shè)企業(yè)具有德行且自愿守法，則監(jiān)管者應(yīng)選取金字塔模型底部的措施；如果這種假定沒有充分的基礎(chǔ)，那么監(jiān)管者就應(yīng)沿著金字塔的層級(jí)拾級(jí)而上，逐步采用更具有威懾性的措施。與此相關(guān)的回應(yīng)性監(jiān)管理論認(rèn)為，政府在監(jiān)管手段的運(yùn)用上不能一刀切，要具有“回應(yīng)性”，也就是根據(jù)被監(jiān)管者的具體情況，采取針鋒相對(duì)或者量體裁衣式（tit-for-tat）的監(jiān)管方式。例如，對(duì)于那些只注重攫取短期經(jīng)濟(jì)利益、不注重社會(huì)責(zé)任的主體，要用命令控制型執(zhí)法來強(qiáng)制其遵守法律規(guī)定，并對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰；相反，對(duì)具有守法意愿的主體，最好是把自我監(jiān)管和說服教育等相對(duì)溫和的方法作為首選［4］。合作式或者遵從式執(zhí)法模式的倡導(dǎo)者反對(duì)對(duì)抗式執(zhí)法模式，認(rèn)為合作優(yōu)先于對(duì)抗，建議、勸服優(yōu)先于懲罰，認(rèn)為對(duì)抗和懲罰的成本巨大而效果卻不好。因此，在被監(jiān)管者違法時(shí)優(yōu)先考慮協(xié)商與談判，只有在其不予配合、拒絕協(xié)商等情況下，才輔之以懲罰性執(zhí)法手段［5］。

（四）推進(jìn)政務(wù)公開、打造透明政府

《中華人民共和國政府信息公開條例》對(duì)于打造透明政府和陽光政府，轉(zhuǎn)變政府行政管理方式，建立反腐倡廉長效機(jī)制，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)具有重要意義。但是現(xiàn)行條例在實(shí)施過程中遇到一些新的問題，例如現(xiàn)行條例有些制度設(shè)計(jì)還不夠完善，行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人之間的權(quán)利義務(wù)配置不平衡，有些制度規(guī)定比較原則，實(shí)踐中容易引發(fā)爭議①國務(wù)院辦公廳、法制辦公室《關(guān)于〈中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）〉的說明》。。為了解決這些問題，國務(wù)院辦公廳、法制辦起草了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》，對(duì)《中華人民共和國政府信息公開條例》進(jìn)行了完善［6］。考慮到整體推進(jìn)政務(wù)公開的需要，未來還應(yīng)當(dāng)制定“政務(wù)公開法”，切實(shí)推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。此外，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)開放的重要性也日益凸顯，國務(wù)院也要求，在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，方便全社會(huì)開發(fā)利用②國務(wù)院辦公廳《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》。，未來應(yīng)制定統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)開放法”或“數(shù)據(jù)開放條例”。

（五）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，使行政權(quán)力得到有效的監(jiān)督制約，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時(shí)糾正，違法行政責(zé)任人依法依紀(jì)受到嚴(yán)肅追究。貫徹《中華人民共和國監(jiān)督法》，把營商環(huán)境納入人大監(jiān)督的重點(diǎn)范圍。貫徹《中華人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國審計(jì)法》，推動(dòng)構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，將優(yōu)化營商環(huán)境情況納入部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，增強(qiáng)救濟(jì)實(shí)效性，要修改《中華人民共和國行政復(fù)議法》，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措；改革行政審判體制機(jī)制，切實(shí)保證行政審判的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性；完善國家賠償補(bǔ)償制度。把政府誠信作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，建立健全“政府承諾+社會(huì)監(jiān)督+失信問責(zé)”機(jī)制，凡是對(duì)社會(huì)承諾的服務(wù)事項(xiàng)，都要履行約定義務(wù)，接受社會(huì)監(jiān)督；集中治理“新官不理舊事”等問題；建立因政府規(guī)劃調(diào)整、政策變化造成企業(yè)合法權(quán)益受損的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制。

四、結(jié)語

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來我國的行政法治建設(shè)取得了長足進(jìn)展：依法行政制度體系更加完備，行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化程度日益提高，行政執(zhí)法體制向著權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的方向持續(xù)邁進(jìn)，對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制更加有效，人民群眾的正當(dāng)權(quán)益得到更多的保護(hù)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政水平和觀念有了很大提高。這些都為營造優(yōu)良營商環(huán)境提供了重要的保障。在此過程中，我國的行政法治也積累了一些重要的經(jīng)驗(yàn)，特別是堅(jiān)持中央的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃與地方的積極創(chuàng)新、先行先試相結(jié)合，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心相結(jié)合，堅(jiān)持政府自身推進(jìn)與外部監(jiān)督相結(jié)合，堅(jiān)持全面推進(jìn)與突出重點(diǎn)相結(jié)合，堅(jiān)持借鑒域外經(jīng)驗(yàn)與關(guān)注中國國情相結(jié)合，堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，等等。盡管我國行政法治建設(shè)取得了很大的成績、積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但是與建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和和諧社會(huì)的要求相比，與深化行政體制改革、全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)相比，與建設(shè)世界一流營商環(huán)境的目標(biāo)相比，還存在不小差距。在新時(shí)代，要在所取得的成績和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以市場主體期待和需求為重要導(dǎo)向，大力推進(jìn)行政體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，為營造國際一流營商環(huán)境創(chuàng)造更加有力的行政法治保障。