做好農(nóng)村低保工作的探討

郭凱明 劉永軍 郭京裕

內(nèi)容提要：當(dāng)前農(nóng)村低保時常出錯，原因在于責(zé)任不清、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)、偏重形式、兌付不力。做好農(nóng)村低保工作，要抓住四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是落實村支書主體責(zé)任，強化責(zé)任約束；二是嚴(yán)格政策，重點是圍繞“（低保標(biāo)準(zhǔn)－家庭人均收入）×家庭人數(shù)”，核實家庭收入、家庭人數(shù)，不能變通執(zhí)行，改變分名額、劃檔次的做法；三是克服形式主義，用情用心用功做事，杜絕漏保，慎用票決制；四是實行貨幣補助，由縣財政直接支付，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。

農(nóng)村低保是個老話題，說它老，是因為有的地方已經(jīng)運行了20多年。國發(fā)［1997］29號建立城市低保以來，有的地方隨之實施農(nóng)村低保（國發(fā)［2007］19號全國推行）。農(nóng)村低保也是個老難題，說它難，是因為總是出錯（2013年民政部承認(rèn)的全國錯保率約為4%；據(jù)中國社科院的調(diào)查，情況更糟），雖然不斷出臺配套辦法和補救措施，層層落實責(zé)任和連坐追責(zé)，但是騙保、錯保、漏保和人情保、關(guān)系保、搭車保等問題還是時有發(fā)生（民政部民發(fā)［2018］50號印發(fā)專項治理方案，民辦函［2019］14號又印發(fā)治理要點），媒體探訪揭示的問題，更讓政府和職能部門既尷尬又激憤。于是有人強調(diào)，低保面廣量大，情況復(fù)雜，防不勝防，誰都難保證不出一點問題。這聽起來有道理，仔細(xì)想想就難成立。因為低保以村為單位，具體到每個村，知情度高、透明度高，也變得量很小、很單純，家庭狀況多樣但不復(fù)雜。村里其他工作能夠做好，為什么低保工作就難圓滿、常出錯呢？各級舍得出錢出人出力，整體業(yè)績突出，有些村民卻有怨氣，基層干部遭追責(zé)，這就必須眼睛向內(nèi)、從自身找原因，正如孔子所言：“失之正鵠，反求諸其身”?？偨Y(jié)發(fā)生的問題，需要關(guān)注低保的四個環(huán)節(jié)、四種方法，冷靜分析，認(rèn)真探討。

一、責(zé)任環(huán)節(jié)，落實主體責(zé)任

低保是民生大事，中央重視，各級響應(yīng)，村民關(guān)心。而它的最終落腳點是每個村莊，以村為基本單位（單元），關(guān)鍵在村，關(guān)鍵在村支書。漢代桓寬說：“治大者不可以煩，煩則亂；治小者不可以怠，怠則廢?！贝逯堑捅５呢?zé)任主體、第一責(zé)任人，必須強化村支書的責(zé)任意識、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、責(zé)任約束、責(zé)任追究。大多數(shù)村莊，戶數(shù)不多（200戶以下的村占多數(shù)）、面積不大，村民長期生產(chǎn)生活在一起，了解時間長，彼此知道的家庭信息多，村支書對村民（村民之間），尤其對貧困戶、富裕戶和大病戶、問題戶等特殊家庭，所聞更多，知根知底，能夠較詳細(xì)地掌握他們的家庭財產(chǎn)狀況、收支渠道、社會關(guān)系、性情喜好，以及貧富原因、勞力情況、收支潛力、贍養(yǎng)能力等。只要村支書正直清白，不徇私舞弊，敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，真心實意想核實準(zhǔn)，把低保工作做好，就不會出現(xiàn)大問題。換言之，縣鄉(xiāng)政府只要把村支書的責(zé)任落實好，低保工作就輕松、容易得多了，整個低保核實工作也等于完成了大半。接下來，只需建立嚴(yán)格的隨機(jī)抽查機(jī)制即可，通過隨機(jī)抽查，嚴(yán)肅法紀(jì)，促使村支書不敢弄虛作假和恣意妄為。而個別縣鄉(xiāng)政府過分相信自己，自覺高大上，聽不進(jìn)村委村民的不同意見建議，不相信不依靠村支書、村組織，主導(dǎo)甚至撇開村支書，親自組織人員、車輛到村里發(fā)表格、填問卷、搞調(diào)查、核收支、貼告示，越俎代庖，事必躬親，結(jié)果操心費力，也難做好，難以讓村民滿意。因為他們不如村支書、村組織更了解村情民意、千絲萬縷和時事變化，再深入調(diào)查也熟不過本村本家。把村支書、村組織從審查者變成旁觀者、局外人，使得他們和村民一邊在聽縣鄉(xiāng)小組的教誨，一邊在看縣鄉(xiāng)小組的熱鬧和笑話。村民也覺得低保是國家拿錢、與村委無關(guān)，村支書應(yīng)當(dāng)與自己一起多為村里爭取低保人數(shù)、補助金額，村支書等村干部面對縣鄉(xiāng)小組更不敢直言低保家底，不敢與縣鄉(xiāng)小組站在一起。像網(wǎng)魚一樣，縣鄉(xiāng)不抓綱，亂拽網(wǎng)，必然傻用力，事倍功半。一旦出了問題，卻免不了追究村支書的責(zé)任，村支書也難服氣。

關(guān)于低保補助全部改由財政負(fù)擔(dān)的問題，不再由村級負(fù)擔(dān)一定比例，全部解除了村級的責(zé)任和義務(wù)，對民政部門、村級來說是好事，但整體上卻是欠妥的。財政一味全負(fù)擔(dān)，不一定是好事，必須統(tǒng)籌考慮，調(diào)動各方面的能動性。因為不是所有的村莊都沒收入，有的村莊還很富裕，村級有幫扶其低保戶的責(zé)任和義務(wù)，根據(jù)村級實際情況，由村級負(fù)擔(dān)一部分或全部是合適的，財政只須按標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)濟(jì)困難村、收入少的村補助即可。政府部門為了減輕自己工作難度、提升自己業(yè)績，做老好人，搞一刀切，全部推由財政負(fù)擔(dān)，是一種懶政行為、不擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。財政部門應(yīng)當(dāng)前瞻研究，堅持原則，明白哪些錢該拿、哪些錢不該拿，提出合理化建議。

二、篩選環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

低保政策規(guī)定，要應(yīng)保盡保。核定低保戶、低保補助的依據(jù)，也是唯一的依據(jù)是“低保標(biāo)準(zhǔn)－家庭人均收入”，人均補助標(biāo)準(zhǔn)是這個“差”。這里有兩層含義：一層含義是該補助的，不少1人、不少1元，這是對低保戶負(fù)責(zé)；另一層含義是不該補助的，不多1人、不多1元，這是對公眾或納稅人負(fù)責(zé)。正確做法是，按照程序和規(guī)范，認(rèn)真核定家庭收入、核定家庭人數(shù)，正確計算家庭人均收入，與低保標(biāo)準(zhǔn)對比，計算出應(yīng)補助額，經(jīng)審查批準(zhǔn)，按時兌付。有的地方卻為省事、降低工作難度，變通執(zhí)行，這等于以各種理由想方設(shè)法游說政府，申請到錢以后，卻又強調(diào)自己工作有難處，不按照原來的說法（申報方案）辦了。沒錢時怪沒錢、有了錢想自己說了算，這種風(fēng)氣不好。突出表現(xiàn)在分名額、分檔次、形式主義三個方面。

（一）分配名額

不是通過認(rèn)真核實家庭收入確定低保戶，改為按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊總?cè)丝跀?shù)的一定比例分配低保名額，甚至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村莊實行統(tǒng)一的比例。一方面不同區(qū)位、不同經(jīng)濟(jì)水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊怎能是一樣的比例呢！另一方面分配名額必然存在長官意志，受上級督辦、財力以及游說、情緒、個案影響較大。名額少、該保的保不了；名額多、不該保的也保了。還有什么依據(jù)、原則可言！有的地方為了彰顯愛民恤民形象或向上級顯示工作力度，相互攀比，隨意擴(kuò)大范圍、擅自提高低保占比。例如個別經(jīng)濟(jì)條件較好的縣，低保人數(shù)竟達(dá)到全縣農(nóng)村人口的7%或更高；有的為了報欠發(fā)達(dá)村，低保占比提高到20%以上，這將是什么狀況？再如某縣委書記開會時談起對農(nóng)民的感情，激動之余，隨即決定將全縣低保名額比例提高兩個百分點。這不是重視低保，而是亂作為，亂花財政資金！低保標(biāo)準(zhǔn)、政府信譽蕩然無存。

（二）劃分檔次

目前一些地方的做法不是按照低保標(biāo)準(zhǔn)與家庭人均收入的差額據(jù)實核定低保補助，而是將整個縣的低保戶分為下中上（低中高）三個檔次，并規(guī)定每檔的補助標(biāo)準(zhǔn)。例如2019年某縣下中上三個檔次的低保戶，分別對應(yīng)的人均月補助標(biāo)準(zhǔn)為90元、110元、130元，每檔相差20元。像行政事業(yè)單位發(fā)放工資一樣，必須逐一準(zhǔn)確計算，因人而異，怎能為了省事而分檔發(fā)放呢！劃分檔次的結(jié)果是，一經(jīng)被納入低保戶，就與困難程度相近而未納入戶形成明顯差距，造成更大的不均。例如低保標(biāo)準(zhǔn)為400元/人月，甲、乙都是三口之家，月人均收入甲戶390元、乙戶400元。如果嚴(yán)格按照低保制度核定，認(rèn)定甲戶為低保戶，低保補助為10元/人月，全家每月領(lǐng)取30元，甲戶享受低保補助后，收入水平與不是低保戶的乙戶持平。分檔發(fā)放情況就不同了，只因10元之差，甲戶成為低保戶，按照最低檔，每人每月補助90元，全家每月領(lǐng)取270元。甲戶獲得補助后，比不是低保戶的乙戶多出80元/人月，全家比乙戶每月高出240元。而且低保戶不僅僅享受每月的低保補助，由于各級重視，還享受上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、用電、住房租房等各種優(yōu)惠和送溫暖、搞幫扶等各種照顧。如此，自然加劇了攀比心理和對低保戶的爭奪，就像修補路面，本來用雞蛋大的石頭就可填平，現(xiàn)在填上一塊西瓜大的石頭，越填越不平。難怪以前補助數(shù)少時，人們覺得吃低保、怕被人說窮，敬而遠(yuǎn)之；現(xiàn)在補助多優(yōu)惠多了，便找關(guān)系搶著吃，引以為榮。雖然不合理但合法，不合情但實惠，因為文件上明確寫著分檔。村支書無奈無助，只能照章辦事，不能違背文件而犯錯誤。不過也有個別村耐不住村民抱怨，為了平衡差距，頂風(fēng)而上，打起歪主意。例如個別村讓家庭多個成員中1人吃低保，因為1人吃，村民認(rèn)可；全家吃，領(lǐng)錢太多，村民有意見。再如輪流坐莊吃低保，張三、李四兩戶困難程度相近，只有一個名額，就讓張三上半年吃低保，李四下半年吃低保，以示公平。更有甚者，曾發(fā)生以某戶的名義套取低保補助后，村委會再進(jìn)行二次分配的情況。這些問題的原因大多在于分檔補助、差距太大。同時劃分檔次、各檔補助數(shù)，以及調(diào)整時間、調(diào)整幅度，都存在長官意志和隨意性，地區(qū)之間也存在等望、攀比思想。例如以上說的某縣委書記，一時激動，除了將全縣低保占比提高兩個百分點，還將每檔的補助標(biāo)準(zhǔn)分別提高了10元/人月。補助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是算出來的，結(jié)果變成領(lǐng)導(dǎo)喊出來的，成了個別領(lǐng)導(dǎo)的恩賜和擔(dān)當(dāng)敢為的資本，應(yīng)予關(guān)注和加以避免。

（三）教條主義

基層怕?lián)?zé)追責(zé)，死磕條文，不能從實際出發(fā)，實事求是開展工作。當(dāng)然，有些制度條文，也有些教條主義、本本主義，逼得基層使然。不按條文，檢查時批評違背文件，而執(zhí)行條文惹出事端，則怪罪基層照本宣科、死板教條，不體恤民情。某省“電視問政”欄目披露的兩種情形，頗具普遍性、典型性。一是以戶口本為認(rèn)定家庭人數(shù)的唯一依據(jù)。即將一個戶口本等同于一個家庭。披露的是一個46歲的患病女子（單身）與癱瘓的父母（共5個子女）居住生活在一起、同一戶口本，女子長期申請低保無果的問題。情況被披露后，省公安廳、民政廳隨即成立小組實地調(diào)查，因為女子沒有單獨房產(chǎn)，按照戶籍管理制度認(rèn)定不具備分戶條件。問題在于，依據(jù)戶口本認(rèn)定低保家庭人數(shù)本身就是一個錯誤！因為按照傳統(tǒng)和實際，在同一戶口本上，不一定就是一個家庭或同一家人；不在同一戶口本上，也可能是一個低保家庭，要依法合理界定，以理服人。同戶口本的成員，在低保上并不一定作為一個家庭對待，不能按照公安的分戶標(biāo)準(zhǔn)作為核定低保家庭人數(shù)的依據(jù)。下述戶口本存在的三種類型：其一，在同一戶口本但不能算同一家庭的成員，可單獨申請低保。如與父母一起居住并在同一戶口本上的已婚子女、成年（多為大齡殘疾人員）子女、孫子外孫等，父母與他們不應(yīng)作為同一家庭成員；還有政府安排的寄養(yǎng)人員或戶口掛靠人員，即使登記在同一個戶口本，也不能算一個家庭的成員。例如張三80歲、喪偶，長子A智障、單身、56歲，與張三居住和生活在一起、同一戶口本，其余2子2女已婚。張三與長子A應(yīng)當(dāng)算兩個家庭的成員，因為長子A無創(chuàng)收能力、無贍養(yǎng)能力，其余2子2女對張三有贍養(yǎng)義務(wù)和贍養(yǎng)能力，而對A無贍養(yǎng)義務(wù)。其二，不同戶口本也可能是家庭的共同成員，不應(yīng)吃低保。一個家庭的成員、在同一戶口本，不能為讓其中一人吃低保，而分戶和造假。例如王五一家3口，妻子重病，為了讓妻子吃低保，將妻子單獨分戶或假離婚。趙六一家4口，其中15歲的長子癱瘓，將長子單獨立戶，讓其享受低保。還有的將兩個老年夫婦分戶，讓其中一個吃低保。盡管是分戶，單獨有戶口本，也是一家成員，讓其中的某成員吃低保是一種錯誤。其三，不同戶口本上的人可能作為一家人核定，享受低保。例如在校大學(xué)生、職教生等需撫養(yǎng)的未成年子女，即使遷出戶口，單獨有戶口本，也應(yīng)與父母計算在一起，不能將他們排除在家庭低保人數(shù)之外?？梢?，核定低保家庭人數(shù)，戶口本是依據(jù)之一，而不是唯一依據(jù)，要實事求是，不能因為低保問題逼得正常家庭、正常戶籍亂分戶、亂合戶和假離婚。二是必須由本人提供全部資料。即低保申請必須由本人提供，要求自己寫申請，自己簽字或按手印、照片齊全。一般要求是這樣的，文件也是這么規(guī)定的，普通人不難做到，但是有的特殊人員是無法自己提供這些東西的。媒體報道的就是某嚴(yán)重精神病鰥夫長期不能享受低保（五保）的問題，原因是他自己不能寫申請，無法簽字、按手印和提供照片，因而長期無人管，有關(guān)部門推諉扯皮。失能、癡傻、瘋癲人員等特殊情況不能自己寫申請、簽字、確認(rèn)，這部分人屬極少數(shù)，卻更需要低保和照顧，應(yīng)當(dāng)由代理人或村委指定人員代為書面申請，由村委證明并找村干部、黨員或鄰里作證即可。

三、認(rèn)定環(huán)節(jié)，區(qū)分實質(zhì)形式

村里成立專門小組，按照低保政策核定好家庭收入、家庭人數(shù)，據(jù)實計算出低保補助數(shù)額，按照貧困程度（家庭人均收入）排列順序，做到數(shù)字準(zhǔn)確、有據(jù)可查，不怕公開、曝光，經(jīng)得住村民和專業(yè)人員比較、質(zhì)詢和檢查，這才是問題的關(guān)鍵、實質(zhì)。因為結(jié)果是硬道理，要確保低保戶是全村最貧困的，讓申請不到的家庭心服口服，讓補助少的家庭不攀比補助多的。只要不出錯，所有問題都好辦、能解釋；只要有錯、心里有鬼，一切說辭都無力，沒人會相信，沒人能開脫。不要出了錯，還強調(diào)程序合法和手續(xù)齊全。抓住實質(zhì)，除了扎實工作，還要落實責(zé)任，終身追責(zé)。與實質(zhì)相比，那些程序手續(xù)、會議講話、上墻制度等形式性程序性的東西是次要的，搞形式主義，本質(zhì)上就是層層推卸責(zé)任。像自己標(biāo)榜學(xué)識淵博，而測試成績不佳一樣，如果低保戶、補助數(shù)頻頻出錯，那些領(lǐng)導(dǎo)小組、層層審批、檔案標(biāo)語等冠冕堂皇的形式又有什么意義呢！有的地方卻深陷形式主義、官僚主義泥潭，總是偏重于程序性的東西，喜歡做表面文章，慣于逢迎而不用心做事，以會議落實會議、以文件落實文件，勞民傷財。這其中最有害的措施是票決制，即以開會投票的方式，確定低保戶、補助數(shù)。追求表面的民主、公開、公平，實際是村支書推卸責(zé)任、不擔(dān)當(dāng)不作為的表現(xiàn)。即使用票決制，也只能用于確定家庭特定收入數(shù)額、家庭貧困程度排序等有爭議并可票決的事項，不能隨意擴(kuò)大化。像考試閱卷，有準(zhǔn)確答案、無異議的必須從其答案，一是一、二是二，怎能依靠票決制呢！而像作文無準(zhǔn)確答案，如果打分出現(xiàn)爭議，就應(yīng)擺依據(jù)、共商，共商不成才可選擇票決制或取平均數(shù)。認(rèn)定低保戶、補助數(shù)也是一樣，不能濫用票決制。

四、發(fā)放環(huán)節(jié)，嚴(yán)格錢事分離

認(rèn)真做好低保補助資金和各項待遇的兌現(xiàn)。一是實行貨幣化發(fā)放?，F(xiàn)在物品多樣化，需求個性化，不論定期補助、臨時增加補助，還是節(jié)日送溫暖，凡是政府或幫扶單位拿錢的，都應(yīng)當(dāng)實行貨幣化發(fā)放（政府接收的企業(yè)、個人捐贈的實物除外）。不要擔(dān)心低保戶不舍得花、不會花，把貨幣補助轉(zhuǎn)換成米面油蛋等實物，親自送到人家手里；不要怕發(fā)給小學(xué)生的營養(yǎng)費，低保戶不舍得給孩子吃、吃不好，替低保戶忙里忙外、考察招標(biāo)去購牛奶、買肉蛋，搞營養(yǎng)搭配。相信給了錢，低保戶自己會花，并且比政府（部門、干部）替低保戶買這買那更救急、更實惠、更有效率。那些讓低保戶也應(yīng)當(dāng)享受五常大米、鮑魚海參的作為，反倒成了不知低保戶困苦和訴求的佐證；那些精挑細(xì)選購來的物廉價美商品，有的竟然過期發(fā)霉了！二是減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，推行縣級財政直接支付。低保戶數(shù)量遠(yuǎn)小于農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)量，可以像縣財政代發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老金一樣，由縣財政代發(fā)低保補助。凡是通過縣級財政支付的低保補助，統(tǒng)一實行“村委編制名單—鄉(xiāng)級民政、財政審核—縣級民政匯總—縣級財政支付”的程序，由縣財政將資金直接劃轉(zhuǎn)到低保戶個人銀行賬戶（卡或折）。實行管事、管錢雙軌制，管錢、管事相分離，財政、民政相互制衡，保證資金安全。全面取消“縣財政撥給縣民政—縣民政撥給鄉(xiāng)民政—鄉(xiāng)民政劃轉(zhuǎn)給低保戶”，以及“縣財政撥給鄉(xiāng)財政—鄉(xiāng)財政劃轉(zhuǎn)給低保戶或鄉(xiāng)財政撥給鄉(xiāng)民政—鄉(xiāng)民政劃轉(zhuǎn)給低保戶”的做法。資金由縣級財政直達(dá)低保戶銀行賬戶后，要借助現(xiàn)代信息手段，建立遠(yuǎn)程抽查、越級抽查制度，完善監(jiān)督機(jī)制，改變原來實地抽查兌付情況的辦法，維護(hù)低保補助正確兌付。

總之，低保工作，說來容易做好困難。要想把好事辦好，必須用情用心用功，像辦自己的事花自己的錢一樣對待低保工作。不忘低保出臺的初衷，結(jié)合實際，克服教條，圍繞“（低保標(biāo)準(zhǔn)－家庭人均收入）×家庭人數(shù)”做好文章，不能工作容易就干，工作困難就推。特別抓住家庭收入核實這項實質(zhì)性工作，壓實村支書的責(zé)任，對核實工作終身追責(zé)，力戒形式主義、官僚主義、教條主義，力求做到萬無一失。