對(duì)西部省份經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的思考
——基于兩座城市的發(fā)展與變遷

張 繪

內(nèi)容提要：通過(guò)對(duì)四川省成都市和樂(lè)山市兩座城市發(fā)展的今昔對(duì)比，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，人力資源流失，產(chǎn)業(yè)資源配置、資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾，房地產(chǎn)兩極分化嚴(yán)重，基本公共服務(wù)城市差距，地方政府債務(wù)危機(jī)等方面做了多維度分析和比較。研究認(rèn)為，要促進(jìn)我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要：第一，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步關(guān)注民生領(lǐng)域?qū)Α叭恕钡耐度搿５诙?，產(chǎn)業(yè)在由發(fā)達(dá)地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中要依據(jù)西部地區(qū)各省的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源要素稟賦，有選擇地轉(zhuǎn)移和發(fā)展。第三，西部地區(qū)要為實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化打下基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。第四，改善創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，人的城鎮(zhèn)化要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育市場(chǎng)環(huán)境和教育培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)教育扶貧，要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)西部人力資源。第五，以基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。第六，走“寬稅基，營(yíng)改增”的發(fā)展道路，以產(chǎn)業(yè)為支撐，有效化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四川自蜀郡太守李冰父子修建都江堰后，成為一個(gè)享有“天府之國(guó)”美譽(yù)的一方寶地，作為四川省會(huì)城市的成都，她是花團(tuán)錦簇、絲管紛紛的錦官城。她也是草樹(shù)云山，萬(wàn)戶(hù)千門(mén)的帝王州①杜甫《春夜喜雨》《贈(zèng)花卿》。李白《上皇西巡南京歌十首》。。成都在西部地區(qū)有著獨(dú)特的地位，其為我國(guó)西南地區(qū)集科技、商貿(mào)、金融、交通、外交和通訊的中心，不僅外國(guó)使領(lǐng)館眾多，還開(kāi)通了大量的國(guó)際航線。

樂(lè)山自古以來(lái)就是文人墨客輩出的福地“古有蘇東坡，今有郭沫若”。令樂(lè)山聞名于世的是那座世界上最大的坐佛和佛教四大名山之一——峨眉山，更為神秘的是那層巒疊嶂的山所掩映的隱形睡佛。樂(lè)山是凌云西岸的古嘉州城，江水潺潺繞郭而流的海棠香國(guó)，是岷江、青衣江（古名若水）、大渡河（古名沫水）三江合流，凌云山、烏尤山二山競(jìng)秀的地方。整個(gè)樂(lè)山轄區(qū)面積12827平方公里的土地上住著大約354.4萬(wàn)人。

通過(guò)對(duì)四川省成都和樂(lè)山兩座城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的思考，本文提出今后促進(jìn)我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要關(guān)注幾個(gè)要點(diǎn)。

一、兩座城市之間的“路”，財(cái)政支出以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)

2017年研究者前往兩地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)飛機(jī)?？吭陔p流機(jī)場(chǎng)，看著機(jī)窗外白茫茫一片，不得不感慨一番成都的霧霾似乎比北京要嚴(yán)重很多，再一看手機(jī)中的PM2.5，已經(jīng)超過(guò)500了。網(wǎng)上更有新聞?wù)f成都的天上“太陽(yáng)”和“月亮”傻傻分不清。遙想二十世紀(jì)八十年代，那時(shí)候樂(lè)山到成都之間還沒(méi)有通成樂(lè)高速，車(chē)是大路和小路之間不斷切換著開(kāi)，一大早出門(mén)等開(kāi)到成都時(shí)已經(jīng)快到吃晚飯的時(shí)間了，中途有一個(gè)小小的驛站，這無(wú)疑是對(duì)漫長(zhǎng)旅程的一個(gè)慰藉。二十世紀(jì)九十年代通過(guò)兩地政府的不懈努力，北起成都，南止于樂(lè)山市修了一條高速公路，全長(zhǎng)86.8公里，為雙向全立交全封閉4車(chē)道高速公路，瀝青混凝土路面。

伴隨著西部地區(qū)城市群建設(shè)，城際道路也在不斷的加速擴(kuò)圍，2019年研究者參加了交通運(yùn)輸部成樂(lè)高速公路擴(kuò)圍的PPP項(xiàng)目評(píng)審，得知成樂(lè)高速公路將由4車(chē)道擴(kuò)建為8車(chē)道。在參與PPP項(xiàng)目評(píng)審的過(guò)程中，研究者發(fā)現(xiàn)ppp項(xiàng)目評(píng)審有兩份報(bào)告，一份是物有所值評(píng)價(jià)，另一份是財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，但是對(duì)工程論證和成本方面的相關(guān)材料卻沒(méi)有提供，在專(zhuān)家評(píng)審表中明確提出要考察項(xiàng)目是否有多家競(jìng)標(biāo)單位，但是參加過(guò)四川兩個(gè)公路建設(shè)的PPP項(xiàng)目都只有一家競(jìng)標(biāo)單位，且都是國(guó)有企業(yè)，這樣的PPP項(xiàng)目顯然不符合財(cái)政部對(duì)真正意義PPP項(xiàng)目的規(guī)定。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)（2010-2017）全國(guó)收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果依次為：32.5億元、-323.3億元、-565.7億元、-660.5億元、-1571.1億元、-3187.3億元，-4143.27億元，-4026.5億元，雖然2017年收支缺口有所收窄，但差距仍然非常明顯。西部省份中有的收支缺口比上一年多4倍，收費(fèi)公路虧損已如脫韁野馬。但是地方政府對(duì)修路的熱情很高，“要致富先修路”已經(jīng)成為一條鐵律，每屆政府上臺(tái)也是首先考慮道路的投資項(xiàng)目。

伴隨著這兩年成都、樂(lè)山兩地經(jīng)濟(jì)的往來(lái)和人流的密集度日益提高，在修建了成樂(lè)高鐵后，不久三地（樂(lè)山、眉山和成都）政府又開(kāi)始著手進(jìn)一步推動(dòng)人流和物流的聯(lián)系，以打造西部環(huán)成都都市圈，疏解成都的部分經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)，樂(lè)山也正在籌劃著修建樂(lè)山機(jī)場(chǎng)，可以看出地方政府對(duì)上馬“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目熱度很高。試想機(jī)場(chǎng)、高鐵和擴(kuò)圍的高速公路這一系列投資的背后是樂(lè)山人口的減少和產(chǎn)業(yè)的疲弱，不由得擔(dān)心起這些項(xiàng)目的成本什么時(shí)候能夠收回？

二、兩座城市發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

（一）人力資源流失帶來(lái)挑戰(zhàn)

從世界各國(guó)和我國(guó)長(zhǎng)期的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，勞動(dòng)力從貧困落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，這也導(dǎo)致我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域失衡，隨著近年來(lái)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況有所緩解，四川省的人口逐步回流和增長(zhǎng)，但是三四線城市人口向省會(huì)及其周邊轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯。近幾年來(lái)，四川本地農(nóng)村人口迅速減少，除了城市改造占用農(nóng)地、農(nóng)民市民化，還有許多以往種地的農(nóng)民從農(nóng)村搬到了縣城或者在縣城和市區(qū)買(mǎi)了房子。樂(lè)山人不出川的也希望到省會(huì)成都去發(fā)展，現(xiàn)在樂(lè)山的常住人口是負(fù)增長(zhǎng)，年輕一代在成都和北上廣等大城市定居，而他們的父母則成為留守老人。而成都也面臨著和北上廣等特大城市在國(guó)際人才和高端人才之間的競(jìng)爭(zhēng)，2017年成都本地就業(yè)吸引力指數(shù)為45，有大約30去了北上廣深①數(shù)據(jù)來(lái)源：《2017年中國(guó)大學(xué)生就業(yè)報(bào)告（就業(yè)藍(lán)皮書(shū)）》。。近年來(lái)四川省內(nèi)中小城市向省會(huì)等大城市人才轉(zhuǎn)移有非常明顯的趨勢(shì)，如果將時(shí)間軸拉長(zhǎng)，四川從總體來(lái)看還是一個(gè)人口流出大省。雖然成都近兩年出現(xiàn)人才回流現(xiàn)象，但高端人才回流并不明顯且對(duì)于樂(lè)山這種三四線小城市，回流現(xiàn)象并不存在。同時(shí)，四川等西部地區(qū)高等教育雖然具有一定規(guī)模，但是總體來(lái)看高等教育大而不強(qiáng)的格局，使得教育資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資源不匹配的矛盾日益尖銳。

近年來(lái)“兩座城市”之間人口流動(dòng)還呈現(xiàn)出一個(gè)非常重要的趨勢(shì)，就是“低齡化”和“老齡化”并存。一方面，除了正常的務(wù)工和居家搬遷，很多中小學(xué)生周一到周五在成都的寄宿制學(xué)校學(xué)習(xí)，周末再坐高鐵回到樂(lè)山，現(xiàn)代交通的便利和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺使得學(xué)生到大城市學(xué)習(xí)成為一種“新常態(tài)”。十多年前，樂(lè)山一中（當(dāng)?shù)刈詈玫闹袑W(xué)）每年還有十幾個(gè)學(xué)生能考入清華、北大，現(xiàn)在已經(jīng)多年難有一個(gè)考上了。另一方面，成都擁有四川大學(xué)醫(yī)學(xué)院（原華西醫(yī)科大學(xué)）等知名醫(yī)科院校和多家三甲醫(yī)院，因此大醫(yī)院人滿(mǎn)為患，很多區(qū)縣老年人看病都往成都跑。

（二）產(chǎn)業(yè)資源配置、資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾凸顯

旅游業(yè)、休閑和餐飲業(yè)是當(dāng)?shù)刂饕?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一，兩個(gè)城市的旅游、文化、休閑等幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實(shí)力雄厚。成都不僅是歷史文化名城，其承載著三千多年的歷史，更是擁有如都江堰、杜甫草堂等眾多文物古跡和人文景觀。樂(lè)山更是有著峨眉山和樂(lè)山大佛兩大世界文化遺產(chǎn)。當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，餐飲業(yè)和酒店業(yè)也很興旺，樂(lè)山在全國(guó)宜居城市中名列前茅，也有不少外地人特別是一些成都本地人到樂(lè)山置業(yè)，周末舉家到樂(lè)山旅游和度假。為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源和環(huán)境，樂(lè)山的大型工業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間改革變遷已經(jīng)所剩無(wú)幾，當(dāng)年的五絲廠、肉聯(lián)廠、雨傘廠、造紙廠和長(zhǎng)征制藥廠等國(guó)有企業(yè)，后來(lái)很多都關(guān)停并轉(zhuǎn)了，之后本地也產(chǎn)生了很多小微企業(yè)。

雖然有如此優(yōu)越的自然和文化資源為旅游業(yè)創(chuàng)造了良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但是正如一到成都就深刻感受到的嚴(yán)重霧霾，冬季大大有超越北方之嫌，這勢(shì)必會(huì)影響到旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)附屬產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)期來(lái)看還會(huì)帶來(lái)一系列負(fù)面影響，比如人口進(jìn)一步加速外流，房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求較高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以落地。成都的霧霾是怎么產(chǎn)生的？所有的當(dāng)?shù)厝硕籍惪谕暤馗嬖V筆者是由于一家石化企業(yè)“彭州石化”。彭州位于成都的上風(fēng)位，成都是平原而且位于四川盆地，空氣流動(dòng)低而空氣濕度高，任何一個(gè)空氣污染產(chǎn)業(yè)在這個(gè)盆地地區(qū)的存在無(wú)疑會(huì)使空氣質(zhì)量雪上加霜。但是很多地方官員似乎不這么認(rèn)為，彭州石化是地方政府花了幾十個(gè)億好不容易辦起來(lái)的，好不容易運(yùn)轉(zhuǎn)了，怎么可能說(shuō)關(guān)停就關(guān)停？那四川的霧霾地方政府是怎么治理的呢？據(jù)說(shuō)成都市政府要求關(guān)閉所有的燒烤攤位，因?yàn)闊緯?huì)產(chǎn)生二氧化碳和有害氣體，緊接著離成都不算太遠(yuǎn)的西昌市就有網(wǎng)民提出，我西昌滿(mǎn)街的燒烤店怎么空氣質(zhì)量如此好？更有甚者將很多高耗能產(chǎn)業(yè)關(guān)閉或叫停，于是工人們提出“還沒(méi)毒死就被餓死了”。

從地方財(cái)政局一位局長(zhǎng)的口中得知，近年來(lái)多個(gè)企業(yè)根本談不上收稅，為了避免大規(guī)模工人下崗失業(yè)，很多企業(yè)是在地方政府的允許下能茍延殘喘不倒閉就不錯(cuò)了，而這些企業(yè)很多都是產(chǎn)能過(guò)剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。受減稅降費(fèi)等多種因素影響，成都和樂(lè)山的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，稅收貢獻(xiàn)不足，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展困難，新的稅源點(diǎn)難以滿(mǎn)足發(fā)展的需要，中小城市和區(qū)縣財(cái)政面臨現(xiàn)實(shí)困難。

（三）中小城市房地產(chǎn)庫(kù)存難以消解，省會(huì)及周邊房地產(chǎn)有所回暖

許多當(dāng)?shù)厝嗽跇?lè)山本地或成都本地購(gòu)置商業(yè)房產(chǎn)的住宅套數(shù)有的多達(dá)十幾套，這還不包括商業(yè)店面和寫(xiě)字樓。近年來(lái)，由于人口老齡化趨勢(shì)加重、學(xué)齡人口減少明顯、高端人才和年輕勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，地方經(jīng)濟(jì)不景氣也困擾著發(fā)展中的樂(lè)山，樂(lè)山房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)破滅，房產(chǎn)價(jià)格下降明顯。成都房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然由于土地供給充足房?jī)r(jià)基本持平，但是高新區(qū)和天府新區(qū)由于概念炒作房?jī)r(jià)還略有上揚(yáng)。

伴隨著人口流失和人口結(jié)構(gòu)的變化，四川房地產(chǎn)市場(chǎng)兩極分化嚴(yán)重，一方面是省份及其周邊區(qū)域房?jī)r(jià)的迅速升溫，另一方面是樂(lè)山這樣的三四線城市庫(kù)存積壓嚴(yán)重，特別是一些商業(yè)性用房庫(kù)存較大，去庫(kù)存還面臨一定的嚴(yán)峻形勢(shì)。

一位樂(lè)山市地方財(cái)政局長(zhǎng)提到，伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的不景氣，市財(cái)政在建新城和危房改造中投入了很多資金，但是至今都還沒(méi)法收回成本，欠了銀行一大筆債務(wù)，地方財(cái)政根本無(wú)力償還，同時(shí)大量的地方政府融資平臺(tái)，使得隱性債等地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

三、對(duì)兩座城市變遷的思考

1.雖然國(guó)家在引導(dǎo)煤炭、鋼鐵、石油石化、有色金屬等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往西部轉(zhuǎn)移，東部人口密集地區(qū)減少產(chǎn)量走精品路線，以降低污染。然而西部地方政府在承接這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)有沒(méi)有做過(guò)非常充分的論證？還是一味盲目追求GDP，為“增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，以犧牲人民福祉和破壞環(huán)境為代價(jià)，走過(guò)去發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境污染為代價(jià)的發(fā)展道路，今后勢(shì)必會(huì)有慘痛教訓(xùn)。西部地區(qū)一些傳統(tǒng)行業(yè)去產(chǎn)能難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還加劇地方勞動(dòng)力市場(chǎng)不穩(wěn)定，成為政府隱患。

2.西部大開(kāi)發(fā)的一個(gè)主要特征，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)主要是跟隨型的，比如以前在東部廣州、深圳的幾家以傳統(tǒng)行業(yè)為主的制造企業(yè)轉(zhuǎn)移到西部，還沒(méi)有產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)型成就。西部地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展多數(shù)難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新，由于沒(méi)有在自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)上有所突破，一味跟隨，受制于人才瓶頸和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不能夠開(kāi)創(chuàng)出新的商業(yè)業(yè)態(tài)、新的產(chǎn)業(yè)模式，難以在全球和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開(kāi)疆拓土。

3.在整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，成都及周邊人口逐漸流入，四川省內(nèi)三四線城市人口也主要向市中區(qū)聚集，農(nóng)村空心化、小城鎮(zhèn)發(fā)展萎縮和分化嚴(yán)重，這是城鎮(zhèn)化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，這些現(xiàn)象在國(guó)外城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也都存在，比如日本。然而和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量普遍不高，由于小城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)質(zhì)量難以和大城市抗衡，小城市的發(fā)展?jié)摿﹄y以有效發(fā)揮，吸引人口回流和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的條件不足。

4.省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化差異顯著，集中表現(xiàn)在教育和醫(yī)療等民生領(lǐng)域，省會(huì)和地市、地市和區(qū)縣、區(qū)縣和農(nóng)村之間差異較大，特別是伴隨著人口、產(chǎn)業(yè)向大城市積聚，好的教師和醫(yī)生也紛紛流向大城市，學(xué)生和病人勢(shì)必會(huì)跟隨，這就導(dǎo)致大城市公共服務(wù)越來(lái)越優(yōu)質(zhì)，而地市縣鄉(xiāng)越來(lái)越困難。

5.“隱性債”成為地方政府潛在風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難，政府償債能力減弱。財(cái)政收入下滑，而支出不減，財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。由于大量項(xiàng)目投資上馬，建設(shè)進(jìn)度加快，一些違法融資擔(dān)保問(wèn)題始終沒(méi)有杜絕，融資平臺(tái)也存在不規(guī)范操作的問(wèn)題，由于償債能力不足，地方政府財(cái)政部門(mén)壓力非常大，有些財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)迫于壓力甚至選擇轉(zhuǎn)崗到其他單位。

6.一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部相關(guān)法規(guī)。很多PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格按照財(cái)政部政策法規(guī)，選取的競(jìng)標(biāo)者也多數(shù)為國(guó)有企業(yè)，這就導(dǎo)致一些項(xiàng)目以央企建設(shè)部門(mén)依據(jù)政府的政策和信用為背書(shū)，地方政府還紛紛建立起PPP政府基金。為了政府的財(cái)政補(bǔ)貼而形成國(guó)有投資平臺(tái)公司，私營(yíng)企業(yè)難以涉足PPP項(xiàng)目，而被排除在PPP招投標(biāo)之外。

四、政策建議

（一）西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要依據(jù)自然資源稟賦和自身比較優(yōu)勢(shì)做出科學(xué)的選擇

西部地區(qū)有著非常豐富的自然資源，其中水資源、礦產(chǎn)資源極為豐富，自然風(fēng)景、名勝古跡、民族文化等人文資源也給西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了非常重要的旅游文化發(fā)展契機(jī)。然而這些有利的自然資源和人文資源稟賦在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在過(guò)度隨意開(kāi)發(fā)，西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)難以有效結(jié)合，在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展的過(guò)程中，很多以往在沿海地區(qū)污染較大的產(chǎn)業(yè)和淘汰落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)后，反而破壞了西部地區(qū)的自然資源和人文優(yōu)勢(shì)。因此，西部地區(qū)在貫徹西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)自身的地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、要素稟賦、比較優(yōu)勢(shì)、生態(tài)特征有針對(duì)性、有條件地篩選產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，逐步形成適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，而不應(yīng)形成西部各省地方政府間“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，為追求GDP增長(zhǎng)，對(duì)東部“良莠不齊”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移無(wú)條件照單全收，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)切不可再走以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，來(lái)?yè)Q取西部勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集聚。否則勢(shì)必會(huì)犧牲掉西部地區(qū)原有旅游、養(yǎng)老、休閑、餐飲等對(duì)資源環(huán)境要求較高的幸福產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，甚至由于環(huán)境破壞導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重萎縮，從而影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)的去庫(kù)存。如四川這樣地處盆地地區(qū)尤其要考慮排除對(duì)大氣污染較為嚴(yán)重的煤炭、石化產(chǎn)業(yè)的承接。如青海等大江大河的源頭所在地，要避免對(duì)水源污染產(chǎn)業(yè)的承接。

（二）公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)在“物”的投資和“人”的投資上各有側(cè)重

在當(dāng)前人口紅利明顯減少，計(jì)劃生育政策還沒(méi)有完全放開(kāi)，延遲退休政策尚在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，地方政府在公共產(chǎn)品提供時(shí)要做前瞻性預(yù)判，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，做好財(cái)政收支的中長(zhǎng)期規(guī)劃，改變那種地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)和建筑業(yè)過(guò)度依賴(lài)的局面，尋找新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。改變以往長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政支出以“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思路，更多轉(zhuǎn)向智慧城市、海綿城市、公共信息服務(wù)升級(jí)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依據(jù)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展形勢(shì)加大對(duì)醫(yī)療養(yǎng)老的投入開(kāi)發(fā)力度，通過(guò)優(yōu)質(zhì)教育資源的提供進(jìn)一步提高人力資源質(zhì)量是關(guān)鍵，構(gòu)建有利于整體經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)力提升的條件。由于人口老齡化將成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，四川省內(nèi)養(yǎng)老和醫(yī)療資源有限，特別是優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源主要集中在省會(huì)成都，因此未來(lái)進(jìn)一步吸引社會(huì)資本加大對(duì)相關(guān)民生領(lǐng)域的投入是非常必要的。在科技和教育領(lǐng)域事關(guān)整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的是人力資本儲(chǔ)備，因此進(jìn)一步通過(guò)創(chuàng)新政府財(cái)政資金使用和投入方式，將財(cái)政資金作為撬動(dòng)民間資本投入的杠桿。采取更為靈活多樣的政府采購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，創(chuàng)新PPP投入方式方法，有效整合財(cái)政和社會(huì)資源，通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到建設(shè)、投資和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中。在建設(shè)的過(guò)程中，有效防范民生領(lǐng)域債務(wù)激增，避免其成為新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。處理好政府和社會(huì)資本參與投入的投資政策環(huán)境，提升政府資金使用績(jī)效的同時(shí)，放大資金乘數(shù)和綜合效益，促進(jìn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、科技等民生領(lǐng)域有效健康發(fā)展。

（三）有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政可持續(xù)性

第一，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)監(jiān)管和清理整頓，有效防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

規(guī)范融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理。首先，進(jìn)一步清理掉一批不規(guī)范的地方政府融資平臺(tái)，摸清隱性債務(wù)底數(shù)，測(cè)算地方政府的財(cái)政承受能力和可持續(xù)性，有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。其次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，剝離不必要的政府干預(yù)和政府與市場(chǎng)互相干擾的行為，理順政府投融資體制機(jī)制，有效解決由于地方政府財(cái)政收入中依靠土地財(cái)政帶來(lái)的地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。三是將明確融資平臺(tái)的還款來(lái)源、資產(chǎn)評(píng)估并保全資產(chǎn)，通過(guò)地方政府債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算的有效管控，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范在可控范圍內(nèi)。

第二，對(duì)地方政府債務(wù)信息有效公開(kāi)，逐步建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

一是通過(guò)強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)，真實(shí)披露地方政府性債務(wù)。完善市場(chǎng)化發(fā)行對(duì)地方政府舉借債務(wù)形成強(qiáng)有力約束，充分有效披露債務(wù)信息，將債務(wù)余額、限額、負(fù)債率等信息一并披露，債務(wù)發(fā)行時(shí)間也要及時(shí)更新。二是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立多層次政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)和一般債務(wù)區(qū)別建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，用于密切跟蹤地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促地方政府將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓縮在可控范圍內(nèi)。建立對(duì)地方政府償還債務(wù)情況的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果用于對(duì)政府履職情況的考核，構(gòu)建完善的償債考核體系。

第三，有效發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成新的稅源增長(zhǎng)點(diǎn)。

在“營(yíng)改增”有效落地的宏觀背景下，中央政府在稅收政策制定時(shí)，應(yīng)該依據(jù)西部地區(qū)資源要素稟賦特征積極拓展與其相匹配的地方稅稅源，使地方政府從對(duì)土地“營(yíng)業(yè)稅”的依賴(lài)逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)轄區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高智能產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)上，通過(guò)相關(guān)配套服務(wù)業(yè)“增值稅”的積極培育，實(shí)現(xiàn)“寬稅基、營(yíng)改增”的結(jié)構(gòu)性稅源調(diào)整的目的。落實(shí)保障重大項(xiàng)目資金和加大企業(yè)扶持，做好稅源培植，為增加財(cái)政一般公共預(yù)算收入奠定良好基礎(chǔ)，提升防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的潛力。因此，進(jìn)一步通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)做大經(jīng)濟(jì)總量。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行，社會(huì)財(cái)富良性增長(zhǎng)，民生環(huán)境有效改善的基調(diào)上，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)造的整體提升，在具體的政府和社會(huì)資本項(xiàng)目合作的過(guò)程中逐步淡化合作方的資本性質(zhì)，對(duì)運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)行綜合考慮，提升項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

（四）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，合理改善產(chǎn)業(yè)資源配置

一是充分發(fā)揮四川作為西部地區(qū)重要邊疆要塞和軍事重鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，比如四川曾經(jīng)是我國(guó)非常重要的軍事工業(yè)基地，也是電子科技大學(xué)、西南交通大學(xué)這樣的軍工院校所在地，因此有非常好的軍工人力資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以要繼續(xù)發(fā)揮這些區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其產(chǎn)業(yè)的定位應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以高端裝備制造業(yè)、新材料、自動(dòng)化交通、資源再利用、能源存儲(chǔ)等領(lǐng)域作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，需要注重將“軍工”融入“民產(chǎn)”，開(kāi)展軍民融合發(fā)展改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化有效落地，利用民用產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)和研發(fā)創(chuàng)新成果來(lái)保障軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)贏得強(qiáng)大的軍事科技實(shí)力。

二是有效挖掘西部地區(qū)自然資源稟賦富集，有大量的旅游、民族人文文化、娛樂(lè)、療養(yǎng)、餐飲、休閑農(nóng)業(yè)等幸福產(chǎn)業(yè)資源的開(kāi)發(fā)價(jià)值。利用西部地區(qū)現(xiàn)有幸福產(chǎn)業(yè)資源，并對(duì)其進(jìn)行有效整合，特別是旅游資源豐富的城市應(yīng)該開(kāi)發(fā)旅游品牌，拉長(zhǎng)和整合旅游產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬旅游新業(yè)態(tài)，開(kāi)發(fā)養(yǎng)老、療養(yǎng)、有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑資源，優(yōu)化和加快產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。進(jìn)一步完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全產(chǎn)業(yè)鏈，大力推進(jìn)幸福產(chǎn)業(yè)服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容。在產(chǎn)生一部分凈利益增量的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理測(cè)算現(xiàn)有資源和需求總量，因地制宜適當(dāng)增加幸福產(chǎn)業(yè)投資額，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀劃。

三是注重生態(tài)綠色發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色化。首先，要解決西部環(huán)境污染問(wèn)題，需進(jìn)一步促進(jìn)資源節(jié)約利用，促進(jìn)傳統(tǒng)污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。大力推廣節(jié)能技術(shù)，通過(guò)節(jié)能管控等技術(shù)手段，完成對(duì)污染企業(yè)的技術(shù)改造升級(jí)。其次，積極打造低碳城市，推進(jìn)資源循環(huán)利用。加大閑置土地清理，保障優(yōu)質(zhì)用地需求。支持企業(yè)通過(guò)技術(shù)改造，強(qiáng)化廢棄物資源化利用。深入開(kāi)展大氣和水環(huán)境治理，對(duì)存在危險(xiǎn)源的企業(yè)開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)管。

（五）有效防控房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展

第一，努力為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化打下基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

就近城鎮(zhèn)化有利于化解西部中小城市的房地產(chǎn)庫(kù)存，因此各級(jí)政府要做到以下幾點(diǎn)：一是根據(jù)2019年最新的中央與地方在教育等領(lǐng)域具體事權(quán)與支出責(zé)任劃分的規(guī)定，提高中央政府財(cái)政支出責(zé)任的同時(shí)，對(duì)西部地區(qū)人口回流較多的地區(qū)，要提高對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和長(zhǎng)期居住人口的落戶(hù)比例，以及公共服務(wù)的提供能力。二是對(duì)到城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)民給予直接的財(cái)政現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等，直接從資金上減輕農(nóng)民購(gòu)房的負(fù)擔(dān)。將農(nóng)民工納入公積金繳納體系，能大幅減輕其購(gòu)房壓力，但農(nóng)民工就業(yè)單位不穩(wěn)定，需要更加靈活的公積金政策，如允許農(nóng)民工自行繳納公積金。三是提高西部地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能培訓(xùn)，大力發(fā)展職業(yè)教育。提升高等教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，給予高校大學(xué)生更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。四是加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制，建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持城市基本公共服務(wù)，特別是在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，采取有效措施推進(jìn)城市公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等模式，真正為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供支撐和保障。

第二，控制中小城市房地產(chǎn)投資建設(shè)規(guī)模，著力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)去庫(kù)存。

一是進(jìn)一步依據(jù)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理測(cè)算中小城市的人口規(guī)模，以確定城市發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)控城市房地產(chǎn)規(guī)劃審批。對(duì)中小城市建設(shè)用地規(guī)模實(shí)行嚴(yán)格控制，對(duì)住宅、寫(xiě)字樓、城市綜合體等產(chǎn)業(yè)過(guò)剩項(xiàng)目審慎審批，特別是要嚴(yán)控新城新區(qū)規(guī)劃。二是推動(dòng)中小城市加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，著力解決去庫(kù)存。打造智慧城市和海綿城市，進(jìn)一步推動(dòng)城市建設(shè)向宜居化、功能多元化發(fā)展，為吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移落戶(hù)和引進(jìn)人才定居創(chuàng)造良好居住環(huán)境，為有效解決房地產(chǎn)庫(kù)存提供良好基礎(chǔ)條件。

（六）構(gòu)建有利于創(chuàng)新發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境，吸引留住人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

要想方設(shè)法激活民間投資，大力探索利用民間資金支持民生領(lǐng)域及支持民間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的政策和辦法。進(jìn)一步吸引、培養(yǎng)并留住人才，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供巨大的人力資源。通過(guò)更加優(yōu)化有利于科技創(chuàng)新創(chuàng)造的商業(yè)環(huán)境，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政手續(xù)，給予科研機(jī)構(gòu)和高校更大的自主權(quán)，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化體系的構(gòu)建，更好地激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)的活力，以進(jìn)一步打造西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎。通過(guò)多種形式將政府、市場(chǎng)和社會(huì)有機(jī)結(jié)合，形成多方參與、多方投入促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的格局。