我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀與制度優(yōu)化

王勝華

內(nèi)容提要：預(yù)算績(jī)效管理，作為一項(xiàng)重要的制度性安排，將績(jī)效理念貫穿于預(yù)算編制、審核、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的全過程，能有效提高政府行政效能。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)過多年的探索實(shí)踐成效顯著，但基礎(chǔ)制度環(huán)境不完善外部約束不足，績(jī)效目標(biāo)整體性前瞻性不強(qiáng)，績(jī)效管理人才緊缺專業(yè)素質(zhì)水平不高，評(píng)價(jià)方式方法缺乏創(chuàng)新評(píng)價(jià)質(zhì)量效果不佳，績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效應(yīng)用等問題嚴(yán)重制約著預(yù)算績(jī)效管理的改革發(fā)展。為此，建議通過完善制度環(huán)境提升政府治理水平，樹立績(jī)效意識(shí)與理念制定科學(xué)合理績(jī)效目標(biāo)，培養(yǎng)預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍，建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理信息共享系統(tǒng)，建立激勵(lì)相融的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，加強(qiáng)信息公開與監(jiān)督等制度優(yōu)化措施來進(jìn)一步完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體制，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理“指揮棒”的作用。

一、引 言

黨的十八屆三中全會(huì)描繪了我國(guó)財(cái)稅體制改革的宏偉藍(lán)圖。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，提高預(yù)算管理效率，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主要任務(wù)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模也經(jīng)歷了高速增長(zhǎng)。其中2000年到2018年間，我國(guó)一般公共預(yù)算收入規(guī)模由13395億元增加到183352億元，增長(zhǎng)了13.69倍，年均增幅15.65%；一般公共預(yù)算支出規(guī)模由2000年的15887億元增加到2018年的220906億元，增長(zhǎng)了13.90倍，年均增幅15.75%；一般公共預(yù)算支出與收入差額由2000年的2491億元增加到2018年的37554億元，收支差額擴(kuò)大了15.07倍。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，過去高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將難以為繼，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)之間的矛盾也日益凸顯。隨著公共財(cái)政框架的不斷完善，我國(guó)將進(jìn)入以公共財(cái)政支出及其績(jī)效監(jiān)管為改革重點(diǎn)的新階段。花最少的錢辦更多的事，開源節(jié)流，提高財(cái)政資金使用效率，成為緩解財(cái)政收支矛盾的重要舉措。預(yù)算績(jī)效管理，作為一項(xiàng)重要的制度性安排，將績(jī)效理念貫穿于預(yù)算編制、審核、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的全過程，能有效提高政府部門在公共事務(wù)管理、財(cái)政資源配置和公共服務(wù)提供方面的綜合能力。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

建立公共財(cái)政體制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在公開透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一政府預(yù)算制度改革總目標(biāo)的指導(dǎo)下，我國(guó)先后進(jìn)行了部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付和政府采購等一系列預(yù)算管理制度改革?？?jī)效管理作為預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下越來越受到重視。在財(cái)政部的主導(dǎo)下，我國(guó)開啟了預(yù)算績(jī)效管理制度改革的探索之路，經(jīng)歷了從制度逐步建立到組織機(jī)構(gòu)不斷健全、從框架設(shè)計(jì)到實(shí)施方案制定、從加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理到擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍、從注重結(jié)果到以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程預(yù)算績(jī)效管理的改革發(fā)展歷程。預(yù)算績(jī)效管理逐漸成為提高財(cái)政資金使用效率和政府行政效能的重要抓手。

（一）預(yù)算績(jī)效管理制度不斷完善

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。①關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)）。黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，自此我國(guó)正式開始預(yù)算績(jī)效管理體制建設(shè)。十七屆二中、五中全會(huì)提出“推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度”“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”。十八屆三中全會(huì)提出了“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的新一輪財(cái)稅體制改革基本思路。其中提高效率就是要推進(jìn)科學(xué)理財(cái)和預(yù)算績(jī)效管理，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。②財(cái)政部部長(zhǎng)詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-07/03/content_2711811.htm。

從湖北恩施試點(diǎn)至今，我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)有了近二十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2005年財(cái)政部頒布了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，預(yù)算績(jī)效管理工作在中央部門先行先試。2009年我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的綱領(lǐng)性文件《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》發(fā)布，并于2011年進(jìn)行了修訂。暫行辦法對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、評(píng)價(jià)主體、基本原則、評(píng)價(jià)對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用都有明確規(guī)定。2011年3月，國(guó)務(wù)院成立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)和推動(dòng)政府績(jī)效管理工作。2011年《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》中指出，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，已成為當(dāng)前和今后財(cái)政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。2012年《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》頒布，同時(shí)制定了《縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》和《部門支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》兩個(gè)配套文件，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面預(yù)算績(jī)效管理新階段。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對(duì)預(yù)算管理改革進(jìn)行了全面部署。同時(shí)新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，首次從立法層面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)做出相應(yīng)規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革有了真正意義上的法律保障，預(yù)算績(jī)效管理步入法制化軌道。2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》則為加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系提供了根本遵循。

（二）中央和地方預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)展迅速

預(yù)算績(jī)效管理是深化行政體制改革的重要舉措，也是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革主要通過財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)得以體現(xiàn)。十八大以來，從中央到地方，各級(jí)政府推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的速度明顯加快。

一是中央預(yù)算績(jī)效管理取得突破性進(jìn)展。財(cái)政部預(yù)算司數(shù)據(jù)顯示，2016年實(shí)現(xiàn)中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋，并對(duì)中央本級(jí)2024個(gè)一級(jí)項(xiàng)目和中央對(duì)地方93個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)進(jìn)行了逐一審核，初步建立了比較規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系。根據(jù)全面深化預(yù)算績(jī)效管理的要求，我國(guó)逐步健全重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化機(jī)制。2016年，在2015年度項(xiàng)目支出的基礎(chǔ)上篩選25項(xiàng)重大民生政策和重點(diǎn)專項(xiàng)支出開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，基本涵蓋教育、社保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，涉及資金3000多億元。①財(cái)政部預(yù)算司http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/201612/t20161205_2472977.html。同時(shí)，中央部門對(duì)451個(gè)項(xiàng)目開展了重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及預(yù)算支出890億元。②《翻翻國(guó)家賬本看看錢花哪兒》，人民日?qǐng)?bào)，2017年07月22日02版。此外，從103家中央部門公布的本部門2016年決算報(bào)告來看，除了決算報(bào)告內(nèi)容更加豐富詳細(xì)外，部門項(xiàng)目績(jī)效是一大亮點(diǎn)。在部門決算報(bào)告中對(duì)部分項(xiàng)目績(jī)效的自評(píng)結(jié)果和《項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)表》進(jìn)行了公開，并對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中存在的問題和解決思路進(jìn)行了說明。如財(cái)政部對(duì)2016年度一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出全面開展績(jī)效自評(píng)。其中，一級(jí)項(xiàng)目27個(gè)，二級(jí)項(xiàng)目305個(gè)，共涉及預(yù)算資金1224872.29萬元，自評(píng)覆蓋率達(dá)到100%。并首次在部門決算中增加“國(guó)際組織股本金”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。③財(cái)政部2016年度部門決算報(bào)告。商務(wù)部也首次公開了“外商投資管理項(xiàng)目”績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果?？萍疾繉?duì)年度重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等情況進(jìn)行了詳細(xì)說明。

二是地方各級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。2016年湖北省在56個(gè)地區(qū)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，項(xiàng)目支出金額占2015年本級(jí)項(xiàng)目支出金額比例達(dá)到50%。④湖北省財(cái)政廳《關(guān)于2016年全省預(yù)算績(jī)效管理工作考核情況的通報(bào)》（鄂財(cái)績(jī)發(fā)〔2017〕13號(hào)）。廣東省2016年組織開展22類資金績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及金額約6000億元，并開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。⑤廣東省財(cái)政廳http：//www.gdczt.gov.cn/zwgk/czxw/201704/t20170413_832491.htm。四川省2016年組織對(duì)22個(gè)省級(jí)部門、33個(gè)省級(jí)項(xiàng)目和1項(xiàng)財(cái)政政策開展績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及省級(jí)項(xiàng)目資金251.81億元，抽評(píng)資金25.26億元，抽評(píng)占比10.03%，并公開了4個(gè)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和3個(gè)省級(jí)部門績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。⑥四川省財(cái)政廳績(jī)效管理處http：//www.sccz.gov.cn/。

（三）預(yù)算績(jī)效管理整體效果初步顯現(xiàn)

總的來說，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)，一是新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，要求從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行全過程對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理正式進(jìn)入法制化軌道。二是預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)范圍和資金覆蓋面擴(kuò)大。中央單位不僅包括一級(jí)預(yù)算部門，并向二、三級(jí)預(yù)算單位延伸。多數(shù)地方政府在省、市、縣三級(jí)都開展了預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作。納入績(jī)效評(píng)價(jià)的資金不僅包括一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出，還包括轉(zhuǎn)移支付。如《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》通過績(jī)效管理來考察專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、基本公共服務(wù)均等化等方面的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。三是績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果開始有初步的應(yīng)用。如績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨同決算向社會(huì)公開，將評(píng)價(jià)結(jié)果向被評(píng)價(jià)單位進(jìn)行反饋并落實(shí)整改，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向政府和人大報(bào)告并與預(yù)算編制相結(jié)合，推動(dòng)績(jī)效問責(zé)機(jī)制等都有一定的進(jìn)展。四是績(jī)效管理開始進(jìn)入公開階段。不僅是中央部門，各地方政府也逐步將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告通過合理的程序向社會(huì)進(jìn)行公開，接受公眾的監(jiān)督。

三、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合管理系統(tǒng)。經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系逐步建立，初步形成了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。但目前我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模大，財(cái)政資金使用效果不佳也是客觀的事實(shí)。基礎(chǔ)制度環(huán)境不完善、績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏整體性，績(jī)效理念不強(qiáng)、外部約束不足，績(jī)效管理人才隊(duì)伍缺乏、績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”等問題成為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體制改革的重要制約因素。

（一）基礎(chǔ)制度環(huán)境不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏整體性

預(yù)算績(jī)效管理的制度體系建設(shè)是隨著績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的不斷深入而逐漸完善的。雖然我國(guó)出臺(tái)了關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的諸多管理辦法，但都是部門規(guī)章，立法層次不高。2014年新修訂的《預(yù)算法》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提出了總的要求，但缺乏與之配套的政策對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施做出相應(yīng)的制度性安排。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)制度環(huán)境仍然處在不斷完善的過程中。制度的不完善容易對(duì)行為人的決策產(chǎn)生扭曲，導(dǎo)致政策的初衷與實(shí)際效果之間產(chǎn)生背離。我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中存在的看重評(píng)價(jià)結(jié)果的分值，但缺乏對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的充分論證；看重事后的評(píng)價(jià)，但缺乏事前的評(píng)估和事中的監(jiān)控；看重評(píng)價(jià)對(duì)象的短期效應(yīng)，但缺乏對(duì)中長(zhǎng)期效果的考量等現(xiàn)象都是制度環(huán)境不完善的具體表現(xiàn)?；A(chǔ)制度環(huán)境的不完善，也導(dǎo)致了我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏整體性。整體性要求績(jī)效評(píng)價(jià)包含項(xiàng)目績(jī)效、部門績(jī)效和政府整體績(jī)效三個(gè)層級(jí)。但我國(guó)各個(gè)層級(jí)之間的績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏有機(jī)的聯(lián)系，各譜各的曲，各唱各的調(diào)。場(chǎng)面看似熱熱鬧鬧，效果卻是冷冷清清。

（二）績(jī)效理念不強(qiáng)，外部約束不足

對(duì)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的認(rèn)識(shí)不清，直接反映在績(jī)效理念上。當(dāng)前仍有一些政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，沒有做好過緊日子的準(zhǔn)備，績(jī)效管理觀念薄弱，責(zé)任和效率意識(shí)不強(qiáng)。部分單位仍然沒有樹立預(yù)算績(jī)效管理的理念，把預(yù)算績(jī)效管理與部門業(yè)務(wù)割裂開來，在績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展上存在應(yīng)付心理。加之外部約束不足，在績(jī)效評(píng)價(jià)中，有的部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不夠重視、配合不力，有的認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)也就是走過場(chǎng)做做樣子沒必要當(dāng)真，有的甚至還存在抵觸情緒。遼寧省在對(duì)2015年度省直部門進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理考核工作時(shí)，當(dāng)年應(yīng)當(dāng)納入考核范圍的省直一級(jí)預(yù)算部門共130個(gè)，其中報(bào)送考核材料并完成考核的部門只有63個(gè)，有67個(gè)部門沒有按要求報(bào)送考核材料，占比高達(dá)51.54%，財(cái)政支出績(jī)效管理意識(shí)嚴(yán)重缺乏。①遼寧省財(cái)政廳《關(guān)于2015年度省直部門預(yù)算績(jī)效管理工作考核結(jié)果的通報(bào)》（遼財(cái)預(yù)函〔2016〕431號(hào)）。此外，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題還比較突出，一些低效、無效的支出依然存在，公共服務(wù)質(zhì)量和水平有待進(jìn)一步提高。

（三）績(jī)效目標(biāo)缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式

全過程績(jī)效評(píng)價(jià)要求把事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)三個(gè)階段有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用效率的全過程監(jiān)管。由于績(jī)效理念不強(qiáng)，一些部門在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)具有隨意性、缺乏前瞻性，沒有根據(jù)項(xiàng)目特征進(jìn)行有針對(duì)性的分析，或者在編制預(yù)算時(shí)根本不設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。因?yàn)槿狈煽康囊罁?jù)，績(jī)效目標(biāo)不明確帶來的后果是績(jī)效事中監(jiān)控形同虛設(shè)，事后的評(píng)價(jià)更多的是對(duì)資金使用合規(guī)性的一般性評(píng)價(jià)，無法對(duì)財(cái)政資金使用帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行全面有效的衡量。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)不僅不能帶來財(cái)政資金使用效益的提升，相反還要浪費(fèi)有限的財(cái)政資源耗費(fèi)大量財(cái)力物力。績(jī)效目標(biāo)缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致事前缺乏規(guī)范的自評(píng)，進(jìn)而導(dǎo)致事中的過程評(píng)價(jià)流于形式，在項(xiàng)目結(jié)束進(jìn)行事后評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)無從知曉項(xiàng)目績(jī)效到底如何，當(dāng)然更談不上針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。而這往往容易陷入“評(píng)價(jià)無績(jī)效，為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的死循環(huán)，最后績(jī)效評(píng)價(jià)也就淪為一種形式，沒有真正起到提升政府行政效能、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高資金使用效率的作用。

（四）預(yù)算績(jī)效管理人才緊缺，第三方中介機(jī)構(gòu)專業(yè)水平不高

預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)績(jī)效管理參與人員的專業(yè)素質(zhì)要求較高?？?jī)效評(píng)價(jià)與通常意義上的財(cái)會(huì)、審計(jì)等業(yè)務(wù)有很大的區(qū)別。在與地方財(cái)政部門的交流中我們發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門作為預(yù)算績(jī)效管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般都配置有專門的處室和人員負(fù)責(zé)績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作。但地方各部門預(yù)算單位并沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作大都落在預(yù)算單位的財(cái)務(wù)部門，越到基層一級(jí)政府這種現(xiàn)象越是普遍。財(cái)務(wù)部門顯然難以對(duì)績(jī)效目標(biāo)等績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容作出較為科學(xué)合理的分析說明?？?jī)效管理人才的缺乏，是導(dǎo)致目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因。此外，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》在績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理和工作程序中規(guī)定，“根據(jù)需要，績(jī)效評(píng)價(jià)工作可委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開展工作”。近年來各地方政府出臺(tái)了相關(guān)政策逐步完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，比如專家的遴選和專家?guī)斓慕ㄔO(shè)、第三方中介機(jī)構(gòu)的選聘等。但從實(shí)施的情況來看，第三方中介機(jī)構(gòu)在數(shù)量和質(zhì)量上未能很好地滿足預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的需要，其獨(dú)立性和客觀性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（五）評(píng)價(jià)方式方法缺乏創(chuàng)新，評(píng)價(jià)質(zhì)量效果不佳

改革創(chuàng)新、協(xié)力推動(dòng)是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的基本原則之一。改革創(chuàng)新要求預(yù)算績(jī)效管理在解決影響財(cái)政資金使用效益問題的同時(shí)，要大膽探索敢于突破，通過不斷創(chuàng)新管理理念和方法、優(yōu)化內(nèi)部流程完善相關(guān)政策，從制度機(jī)制上解決財(cái)政管理工作中的突出矛盾。從中央到地方，我國(guó)正全面開展預(yù)算績(jī)效管理工作，但在績(jī)效管理的方式方法和技術(shù)手段方面并沒有很好地體現(xiàn)改革創(chuàng)新的基本要求?？?jī)效評(píng)價(jià)包括多個(gè)環(huán)節(jié)，如何提高績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)和指標(biāo)值設(shè)置的有效性、規(guī)范性和可行性；如何強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，使各部門單位真正將工作重點(diǎn)從“關(guān)注過程”轉(zhuǎn)向“關(guān)注效果”，將績(jī)效“軟約束”變成“硬約束”；中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合后，如何加強(qiáng)績(jī)效管理，保證中央政策目標(biāo)落實(shí)到位；如何促進(jìn)年度間預(yù)算績(jī)效改進(jìn)等等都需要從績(jī)效管理方式方法上尋找解決問題的突破口。2013年《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系提出了一個(gè)具有參考性的框架模式。從各地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐來看，績(jī)效指標(biāo)體系簡(jiǎn)單粗線條的問題普遍存在，尤其是體現(xiàn)項(xiàng)目支出屬性特征的個(gè)性指標(biāo)更是如此。指標(biāo)之間缺乏內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，唯指標(biāo)論指標(biāo)，指標(biāo)化傾向比較明顯。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)信息化建設(shè)滯后，既缺乏同一單位縱向?qū)Ρ鹊臄?shù)據(jù)信息，也缺乏性質(zhì)類似的不同單位間橫向比較的數(shù)據(jù)資料。這些都直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量水平。

（六）績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制要求績(jī)效與預(yù)算有機(jī)銜接。通過績(jī)效評(píng)價(jià)來引導(dǎo)政府行為的轉(zhuǎn)變，是預(yù)算績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”的問題十分突出。目前，各地方政府均已開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并制定了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)政策制度，但大部分地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并沒有真正運(yùn)用到預(yù)算編制和資金分配中去。湖北省財(cái)政廳2016年全省預(yù)算績(jī)效管理工作考核情況的報(bào)告（鄂財(cái)績(jī)發(fā)〔2017〕13號(hào)）顯示，2016年湖北省僅有老河口市、沙洋縣等26個(gè)地區(qū)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主動(dòng)公開，接受社會(huì)監(jiān)督的情況也不太樂觀。2017年7月對(duì)全國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）財(cái)政廳（局）官網(wǎng)的初步調(diào)查顯示，我國(guó)所有?。ㄊ?、自治區(qū)）都對(duì)部門預(yù)決算信息進(jìn)行了公開。通過對(duì)官網(wǎng)欄目的設(shè)置發(fā)現(xiàn)，全國(guó)有11個(gè)省份在門戶網(wǎng)站上設(shè)立了預(yù)算績(jī)效管理專欄，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)政策和執(zhí)行情況進(jìn)行公開。在評(píng)價(jià)結(jié)果的公開方面，全國(guó)僅有10個(gè)省份在門戶網(wǎng)站上公開了部門預(yù)算或重大項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

四、提升預(yù)算績(jī)效管理水平的建議

預(yù)算管理改革是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的三大支柱之一，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理仍處于探索完善階段。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征更加明顯，經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收支矛盾十分突出。財(cái)政支出涉及領(lǐng)域廣泛，如何通過績(jī)效評(píng)價(jià)這一指揮棒引導(dǎo)政府行為方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)而改變財(cái)政資金支出行為，并不斷提高其使用效率，是預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)有之義。由于績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施路徑上存在偏差，使得績(jī)效評(píng)價(jià)局限于指標(biāo)的設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)，一定程度上造成了“評(píng)價(jià)無績(jī)效，為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的困局。從績(jī)效評(píng)價(jià)的前瞻性、穩(wěn)定性、整體性和系統(tǒng)性通盤考慮，通過完善制度環(huán)境提升政府治理水平是促進(jìn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步發(fā)展的主要途徑。其中績(jī)效思維與理念的轉(zhuǎn)變、人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，建立激勵(lì)相融的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有機(jī)銜接應(yīng)成為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系改革的重要抓手。

（一）以績(jī)效引領(lǐng)政府治理行為

觀念引導(dǎo)行為，行為改變結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出的全過程，是績(jī)效管理的核心內(nèi)容。各級(jí)政府和部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)在建立現(xiàn)代財(cái)政制度中的重要作用，通過普及績(jī)效管理理念，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的良性機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說明的是，追責(zé)并不是真正目的，而是希望借助追責(zé)機(jī)制牢固樹立績(jī)效理念，增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識(shí)。一方面領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)帶頭轉(zhuǎn)變觀念，把績(jī)效意識(shí)與理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，另一方面應(yīng)通過完善預(yù)算績(jī)效相關(guān)法律制度來約束、規(guī)范和引導(dǎo)政府部門行為，讓“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”逐漸成為一種自覺行為。其次，根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的屬性，從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效、效益、滿意度等角度，遵循指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的基本原則，科學(xué)合理地制定績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效監(jiān)控有效、評(píng)價(jià)結(jié)果能真正落實(shí)的關(guān)鍵。否則，績(jī)效評(píng)價(jià)僅僅是一種形式，對(duì)政府行為方式的變革毫無幫助。

（二）加強(qiáng)績(jī)效制度環(huán)境建設(shè)，提升政府治理水平

預(yù)算與績(jī)效“兩張皮”等問題的顯現(xiàn)，其原因是多方面的，但究其根源制度環(huán)境是根本。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不清、評(píng)價(jià)缺乏整體性等現(xiàn)象背后折射出來的是政府治理水平不高的問題。行為往往與所在的環(huán)境密切相關(guān)，因此如何通過制度建設(shè)來引導(dǎo)行為的轉(zhuǎn)變值得政策制定者深思。就我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀來看，基礎(chǔ)制度環(huán)境的完善仍應(yīng)處于預(yù)算績(jī)效管理建設(shè)的首位。以新修訂的預(yù)算法為契機(jī)，在新的預(yù)算實(shí)施條例中應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)、操作規(guī)程、執(zhí)行監(jiān)督與信息公開等內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，從法律層面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的硬約束性。其次，按照績(jī)效評(píng)價(jià)整體性要求，做到項(xiàng)目評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)、政府整體評(píng)價(jià)全覆蓋。并且這三者之間是一個(gè)層層遞進(jìn)的關(guān)系，不論項(xiàng)目績(jī)效還是部門績(jī)效，最終的歸宿都是希望提高政府整體績(jī)效，提升政府治理的能力和水平。同時(shí)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)提升政府治理水平需要在預(yù)算績(jī)效管理中引入中期的視野，也即績(jī)效評(píng)價(jià)要在中期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算的框架內(nèi)進(jìn)行，避免行為的短視化，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和有效性。

（三）培養(yǎng)預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍，提升評(píng)價(jià)質(zhì)量水平

績(jī)效評(píng)價(jià)不能靠財(cái)政部門單兵突進(jìn)，而應(yīng)是各個(gè)部門間通力協(xié)作，政府內(nèi)外形成共識(shí)。部門間協(xié)作除了思想意識(shí)要統(tǒng)一外，有懂行的專業(yè)人才也是關(guān)鍵。評(píng)價(jià)質(zhì)量是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施情況的綜合反映。目前，我國(guó)各級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量參差不齊，跟預(yù)算績(jī)效管理人才缺乏不無關(guān)系。部分基層政府預(yù)算單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作由財(cái)務(wù)人員承擔(dān)，按照財(cái)務(wù)預(yù)算的思維做著財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的工作?？?jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量水平的提升需要人才、技術(shù)等方面的支撐保障，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算單位的預(yù)算能力，培養(yǎng)一批預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)骨干。財(cái)政主管部門應(yīng)從預(yù)算績(jī)效管理政策、制度、辦法和操作流程等方面對(duì)各預(yù)算單位負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的人員組織定期培訓(xùn)，培養(yǎng)一批熟業(yè)務(wù)、懂技術(shù)的骨干力量。對(duì)于沒有單設(shè)或暫不具備條件設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的，財(cái)政部門應(yīng)督促相關(guān)單位在相應(yīng)職能部門增加專門人員。其次，應(yīng)充分發(fā)揮專家學(xué)者和第三方中介機(jī)構(gòu)的力量，將專家學(xué)者的專業(yè)知識(shí)與中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)立性有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)方式方法，為預(yù)算績(jī)效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督。

（四）建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理信息共享系統(tǒng)，強(qiáng)化績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控

績(jī)效數(shù)據(jù)信息也是一種寶貴的資源，透過數(shù)據(jù)可以分析績(jī)效評(píng)價(jià)背后隱藏的問題，從而為科學(xué)決策提供輔助支撐。我國(guó)每年有大量績(jī)效評(píng)價(jià)信息，但這些信息資源并沒有得到很好的利用。不論是同一部門或單位內(nèi)部還是不同部門之間，年度間、部門間績(jī)效信息缺乏有效的關(guān)聯(lián)。一方面造成資源浪費(fèi)，另一方面也不利于績(jī)效執(zhí)行的監(jiān)控。應(yīng)利用信息技術(shù)手段，建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理信息共享系統(tǒng)，搭建預(yù)算績(jī)效信息網(wǎng)絡(luò)，充分挖掘績(jī)效信息的潛在價(jià)值，為績(jī)效管理提供幫助。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫。將不同預(yù)算單位歷年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)信息進(jìn)行匯總加工，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的縱向與橫向比較，利用數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)可能存在的問題。二是將績(jī)效評(píng)價(jià)信息與預(yù)算信息進(jìn)行有效銜接。充分發(fā)揮績(jī)效信息與預(yù)算信息之間的聯(lián)動(dòng)作用，既可以檢驗(yàn)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的合理性，又可以對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，還可以指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用以及預(yù)算資金的安排。通過預(yù)算績(jī)效管理信息共享系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)信息資源的整合，利用大數(shù)據(jù)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行分析監(jiān)控，跟蹤收集績(jī)效目標(biāo)值，及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效執(zhí)行中可能存在的偏差。通過共享預(yù)算績(jī)效信息資源，增強(qiáng)績(jī)效信息數(shù)據(jù)對(duì)比分析能力，提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

（五）建立激勵(lì)相融的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效獎(jiǎng)懲制度

推進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理深度融合，充分調(diào)動(dòng)部門的主動(dòng)性和積極性，形成資金撥付與資金使用效果掛鉤的正向激勵(lì)機(jī)制，提高資金使用效益。一是績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制融合。年度預(yù)算的編制應(yīng)充分考慮績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，做到“一分預(yù)算、一分目標(biāo)”。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)通過部門會(huì)商并請(qǐng)相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)定后確立，并隨同預(yù)算一同批復(fù)。同時(shí)應(yīng)逐步將預(yù)算全面納入績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)全覆蓋。二是績(jī)效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行融合。與預(yù)算一起編制的還應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和資金支付計(jì)劃，預(yù)算應(yīng)結(jié)合部門工作開展情況按照計(jì)劃執(zhí)行。安排一定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)鼓勵(lì)各部門開展項(xiàng)目申報(bào)前期的績(jī)效論證工作，對(duì)于前期論證不充分的項(xiàng)目不安排預(yù)算。三是年度績(jī)效目標(biāo)與中期績(jī)效目標(biāo)融合。考慮到有些項(xiàng)目執(zhí)行周期較長(zhǎng)，各預(yù)算年度內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)度也不一樣，需要跨年度安排預(yù)算。財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)項(xiàng)目管理部門進(jìn)行會(huì)商，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度做好預(yù)算安排，同時(shí)確定分年度績(jī)效目標(biāo)，做到跨年度預(yù)算有跨年度績(jī)效。四是預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果融合。安排專門的獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施效果好的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)并優(yōu)先安排預(yù)算；對(duì)于預(yù)算執(zhí)行不達(dá)標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目，下年度一律壓縮或不予安排預(yù)算。同時(shí)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。五是將預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效年度考核范疇?？己私Y(jié)果直接與單位績(jī)效排名、績(jī)效工資掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的部門進(jìn)行約談、通報(bào)并責(zé)令整改。通過將績(jī)效嵌入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與預(yù)算管理無縫對(duì)接，解決績(jī)效和預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象，將全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制落到實(shí)處。此外，還可以通過預(yù)算績(jī)效管理信息共享系統(tǒng)，為獎(jiǎng)懲機(jī)制的落實(shí)提供依據(jù)。

（六）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開，形成自我改進(jìn)績(jī)效的內(nèi)生動(dòng)力

績(jī)效信息公開，是預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)。2017年有一百多家中央部門向社會(huì)集中公布了本部門2016年度決算信息，起到了很好的示范效應(yīng)。湖北省有51個(gè)地區(qū)將2016年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)本級(jí)政府或人大，并在一定范圍內(nèi)公開，接受監(jiān)督（鄂財(cái)績(jī)發(fā)〔2017〕13號(hào)）。各政府部門應(yīng)建立常態(tài)化績(jī)效信息公開與監(jiān)督機(jī)制。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)機(jī)制，倒逼預(yù)算單位完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作。一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果在全國(guó)或全省范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，督促各級(jí)政府加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用；另一方面將社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政決算內(nèi)容向人大報(bào)告，主動(dòng)接受人大監(jiān)督。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)社會(huì)公眾比較關(guān)注的重大民生支出績(jī)效信息，應(yīng)按照合理的程序依法向社會(huì)公開，接受外界的監(jiān)督。通過信息公開抑制形式化評(píng)價(jià)和自夸式評(píng)價(jià)苗頭，促進(jìn)政府行為方式的轉(zhuǎn)變。三是細(xì)化評(píng)價(jià)信息公開的內(nèi)容。逐步把績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的依據(jù)，績(jī)效監(jiān)控過程、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施和結(jié)果應(yīng)用情況作為整體向社會(huì)公開，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力和透明度。