改革開放以來我國縣級市設(shè)置時(shí)空演變研究

田 娜,趙 彪

(1.華東師范大學(xué) a.中國現(xiàn)代城市研究中心;b.中國行政區(qū)劃研究中心,上海 200062)

1 引言

行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展到一定階段后,城市發(fā)展資源要素地域性重新優(yōu)化整合的必然要求[1]。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明,每一次大的政治與經(jīng)濟(jì)變革都伴隨著相應(yīng)的行政區(qū)劃改革與調(diào)整[2]。改革開放初期,我國行政區(qū)劃體制迎來新的變革,其中關(guān)于縣級市的設(shè)置最為顯著?？h級市作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,對優(yōu)化生產(chǎn)力布局、疏解大城市壓力、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化發(fā)揮著不可替代的作用,同時(shí)在構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)模體系中具有重要意義[3]。

我國學(xué)者對縣級市研究起步較晚,早期多數(shù)學(xué)者將縣級市的行政體制特征作為研究的出發(fā)點(diǎn),側(cè)重于對管理體制效應(yīng)的探討,如孔祥敬、唐曉陽等對縣級市政府職能轉(zhuǎn)變方向[4,5]進(jìn)行了研究。在明確縣級市政府職能轉(zhuǎn)變方向的基礎(chǔ)上,眾多學(xué)者對轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了探討,如縣級市政府職能轉(zhuǎn)變面臨困境的原因[6]、地級市對縣級市的“代管”體制不明確[7,8]、縣級市政府存在強(qiáng)化創(chuàng)收與弱化服務(wù)的傾向[9]，縣級市下設(shè)置的街道還存在條塊分割突出、職能轉(zhuǎn)變不到位、虛假城市化等問題[10]。21世紀(jì)初,由于計(jì)量革命的興起,關(guān)于縣級市的空間計(jì)量研究逐漸取代行政體制研究占據(jù)主導(dǎo)地位,研究偏向于發(fā)展質(zhì)量、區(qū)域差異和效應(yīng)的測度。王洪祥等借助MTS修正了測度縣級市城市化進(jìn)程的空間模型[11],王雪妮、孫才志運(yùn)用貧困增長曲線分析了我國縣級市的減貧效應(yīng)[12]。近年,一部分學(xué)者開始側(cè)重于縣級市重啟的設(shè)置。林拓等首先提出重啟縣級市設(shè)置的必要性,并為出臺新版縣級市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)提供了總體方案和具體設(shè)想[13]；朱建華等認(rèn)為政府需要進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和推進(jìn)省直管縣(市)的具體方案,推進(jìn)縣級市的設(shè)置工作[14]。國外學(xué)者側(cè)重于大都市區(qū)管理模式的研究[15-17],很少有將縣級市作為單獨(dú)的研究對象。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究多集中于縣級市的管理體制和效應(yīng)研究,而對縣級市宏觀層面發(fā)展與背后邏輯機(jī)制研究尚顯薄弱。基于此,本文以我國新增縣級市行政區(qū)作為研究對象,通過對改革開放以來我國縣級市行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行研究,從時(shí)空維度動態(tài)分析縣級政區(qū)調(diào)整的空間格局及其變動特征,為未來我國縣級市的合理配置和實(shí)踐提供參考依據(jù)。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 核密度分析

區(qū)域要素的空間分布密度通常用核密度估算法加以表達(dá),通過研究區(qū)域中要素的分布密度在空間上的形態(tài)特征和變化來表達(dá)空間要素的分布特征,要素的空間分布密度能較清晰地反映在空間上的分散或集聚特征[18]。我國縣級市的空間分布密度可用核密度法來進(jìn)行分析,公式為:

(1)

式中,s為待估計(jì)縣級市的位置;si為落在以s為圓心的縣級市;h為在半徑空間范圍內(nèi)第i個(gè)縣級市的位置。

2.2 網(wǎng)格維數(shù)

網(wǎng)格維數(shù)是一種基本的分形維數(shù),能直接從事物分布出發(fā),刻畫其空間結(jié)構(gòu)的分形幾何特征[19]。在對研究區(qū)域進(jìn)行網(wǎng)格化后,可經(jīng)計(jì)算繪出網(wǎng)格維數(shù)散點(diǎn)圖,測得容量維數(shù)和信息維數(shù),從而探查縣級市設(shè)置的空間分布的均衡性。公式為:

(2)

式中,k=1/ε為區(qū)域各邊的分段數(shù)目;i、j分別為將區(qū)域網(wǎng)格化后形成的行號和列號;Pij(ε)=Nij/N表示分布概率,其中Nij為第i行、第j列的網(wǎng)格中縣級市設(shè)置的數(shù)量,N為縣級市設(shè)置的總數(shù)。若分布具有無標(biāo)度性,則有N(ε)∝ε-α,α=D0為容量維數(shù);若空間結(jié)構(gòu)是分形的,則有I(ε)=I0-D1lnε,I0為常數(shù),D1為信息維數(shù)。網(wǎng)格維數(shù)D值范圍為0—2,正常情況下為1—2。D值越大，表明縣級市設(shè)置的分布越均衡,反之越集中。當(dāng)網(wǎng)格維數(shù)D值趨近1,表明縣級市設(shè)置具有均勻集中到一條帶狀區(qū)域的趨勢;D1=D0，網(wǎng)格內(nèi)縣級市空間設(shè)置分布屬于簡單分形。

2.3 熱點(diǎn)分析

(3)

本文數(shù)據(jù)主要來源于1978—2017年《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》提供的縣級市行政區(qū)數(shù)量和變更結(jié)果?？h級市的總數(shù)是指我國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)數(shù)量(不包香港和澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū))。地圖數(shù)據(jù)以中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心提供的“中華人民共和國行政區(qū)劃地圖”為底圖,對1978年、1996年、2003年、2017年等幾個(gè)關(guān)鍵年份的地圖進(jìn)行數(shù)字化處理,利用歷年新設(shè)置的縣級行政區(qū)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來分析并探討我國縣級市時(shí)空格局的演變過程。

3 縣級市演變過程及其特征

3.1 我國縣級市時(shí)間演變的多維特征

改革開放以來,我國縣級市的發(fā)展存在著明顯的階段性特征。根據(jù)縣級市數(shù)量的波動情況和以相關(guān)政策為轉(zhuǎn)折點(diǎn)的判斷,本文對我國縣級市發(fā)展做如下階段劃分(圖1):①探索起步階段(1978—1985年)。囿于“文革”影響,我國城市建設(shè)和管理混亂無序,城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)被撤銷,大城市盲目擴(kuò)張,中小城市發(fā)展受到抑制。1980年，我國城市規(guī)劃工作會議確立了“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”的方針,縣級市成為我國推進(jìn)工業(yè)化和城市化的主要著力點(diǎn)，縣級市數(shù)量從1978年的92個(gè)增加到1985年的158個(gè),平均每年新設(shè)縣級市8.3個(gè)。②穩(wěn)步增長階段(1986—1991年)。到1986年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展促使我國的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)較改革初發(fā)生了明顯變化,隨之對設(shè)置縣級市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,規(guī)定設(shè)置縣級市的路徑包括“切塊設(shè)市”和“整縣改市”,分別從人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)值。這一設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)突出強(qiáng)調(diào)縣級市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征,加快了縣級市設(shè)置進(jìn)程。1986—1988年,我國平均每年新設(shè)縣級市數(shù)量達(dá)到21.3個(gè)。20世紀(jì)80年代后期,由于對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前進(jìn)方向不明確,設(shè)市進(jìn)程有所放緩。③快速提升階段(1992—1997年)。1992年,我國為激發(fā)地方發(fā)展的積極性開始了新一輪放權(quán),1993年出臺的新設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是重要的內(nèi)容。與86版相比,這一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置指標(biāo)增多,我國縣級市設(shè)置迎來又一次高潮,一年之內(nèi)新增縣級市數(shù)量達(dá)到48個(gè),為歷史最高水平?？傮w來看,該階段是我國縣級市發(fā)展最為快速的時(shí)期,且縣級市總量于1996年達(dá)到我國迄今最大值的446個(gè)。④緩慢發(fā)展階段(1998—2017年)?？h級市的過快發(fā)展帶來了一些負(fù)面問題,我國在1997年10月凍結(jié)了縣級市審批。此外,伴隨著特大城市撤縣設(shè)區(qū)的改革進(jìn)程,縣級市的數(shù)量不斷下降，從頂峰時(shí)期1996年的446個(gè)下降到2011年的369個(gè)。2012年縣級市重啟的戰(zhàn)略逐步開展,但這一階段縣級市的發(fā)展速度仍趨于緩慢,2012—2017年,平均每年新增縣級市僅4個(gè)。

圖1 1978—2017年我國縣級市數(shù)量變化

3.2 縣級市設(shè)置的主要模式

1978年以來,我國縣級市演變模式主要有:撤縣設(shè)市、撤區(qū)設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、地級市改縣級市、恢復(fù)縣級市和特殊縣級市(表1)。其中,最主要的模式就是撤縣設(shè)市,具體方式可分為整縣改市、切塊設(shè)市、撤縣區(qū)設(shè)市、撤縣市設(shè)市、撤銷縣—并入縣級市和撤旗設(shè)市6類。最為常見的是整縣改市和切塊設(shè)市,整縣改市即整個(gè)縣的建制都升格為縣級市,而切塊設(shè)市通常為從某個(gè)縣中析置出1個(gè)縣級市。撤區(qū)設(shè)市的情況較常見,其中市轄區(qū)改為縣級市的情況最普遍,其他4種調(diào)整類型較為少見。撤鎮(zhèn)設(shè)市的模式較少,僅發(fā)生在改革開放初期階段。地級市改縣級市僅有兩次,都發(fā)生在河南省。其他縣級市設(shè)置類型較復(fù)雜或較獨(dú)特都劃歸到特殊縣級市一類,如兵團(tuán)設(shè)市。

表1 縣級市設(shè)置的主要模式

4 我國縣級市空間演變的多維特征

4.1 空間分布均衡性演化特征

本文首先選取包含所處時(shí)間節(jié)點(diǎn)全部新增縣級市設(shè)置的矩形,視矩形區(qū)域的邊長為1個(gè)單位,同時(shí)將各邊分別分成K等份,則研究區(qū)域被分成K2個(gè)小區(qū)域,且r=1/K,r為小區(qū)域尺寸。其次，統(tǒng)計(jì)區(qū)內(nèi)縣級市設(shè)置(分形點(diǎn))所占據(jù)的網(wǎng)格數(shù)N(r),再統(tǒng)計(jì)每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)縣級市設(shè)置的次數(shù)Nij,求得概率Pij(r)；通過改變r(jià)值,得到相應(yīng)的N(r)和Pij(r),根據(jù)網(wǎng)格維模型,計(jì)算出對應(yīng)的信息量I(r)。最后，將(N(r),K)和(I(r),K)繪制成雙對數(shù)散點(diǎn)圖,通過最小二乘法測算求出1985年、1991年、1997年和2017年我國縣級市設(shè)置分布的容量維數(shù)D0和信息維數(shù)D1的具體數(shù)值。

表2 縣級市設(shè)置空間分布的網(wǎng)格維數(shù)測算數(shù)據(jù)

圖2 縣級市設(shè)置空間分布的網(wǎng)格維數(shù)雙對數(shù)散點(diǎn)圖

由表2、圖2可見,我國縣級市設(shè)置空間結(jié)構(gòu)的分形特征明顯,網(wǎng)格維數(shù)無標(biāo)度區(qū)間的范圍在4個(gè)時(shí)點(diǎn)間的變化不大;容量維數(shù)D0和信息維數(shù)D1均表現(xiàn)出不斷減小的變化趨勢,反映出縣級市設(shè)置的空間分布在由均衡分布向集中分布發(fā)展。具體而言:4個(gè)年份的容量維數(shù)值分別為1.3282、1.1974、1.1719和0.9898(測定系數(shù)分別為0.9674、0.9859、0.9082和0.9798),逐漸趨近于1,說明縣級市設(shè)置在自組織演化過程中具有向某條帶狀區(qū)域集中的趨勢。結(jié)合圖3可見,沿海、沿長江地區(qū)、京廣等綜合運(yùn)輸大通道沿線區(qū)域是其分布的高度密集區(qū)。4個(gè)年份的信息維數(shù)值分別為0.7456、0.8126、0.8750和0.5505(測定系數(shù)分別為0.9605、0.8910、0.9082和0.9250)均明顯小于對應(yīng)的容量維數(shù)值且相差較大,表明縣級市設(shè)置在空間分布上呈不等概率分布態(tài)勢,分形結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜。

4.2 空間分布格局演化特征

在空間結(jié)構(gòu)方面,借助ArcGIS工具對1985年、1991年、1996年和2017年我國新增縣級市分別進(jìn)行核密度制圖(圖3),進(jìn)一步探究了其空間分布的總體格局及演變特征。通過4個(gè)時(shí)段對比可見:

第一階段(1978—1985年),除西藏和青?；緵]有設(shè)置縣級市外,我國縣級市整體設(shè)置較均衡,東部、中部和東北地區(qū)出現(xiàn)局部集聚現(xiàn)象。

第二階段(1986—1991年),縣級市設(shè)置主要集中在我國東部和中部地區(qū),呈現(xiàn)集中連片分布局面,京津冀、長江三角洲、中原地區(qū)、山東半島和長株潭形成明顯的高值集聚區(qū),為城市群的形成奠定了基礎(chǔ)。中部地區(qū)的河北、河南、湖北形成高值集聚區(qū),西部地區(qū)只有四川省形成明顯集聚區(qū),東北地區(qū)的黑龍江和吉林交界處形成次一級高值集聚區(qū)。我國縣級市的整體格局呈現(xiàn)出東部和中部地區(qū)連片高密度分布、東北地區(qū)局部集聚、西部地區(qū)零星散落的特征。

第三階段(1992—1997年),縣級市設(shè)置的密度大幅度提升,除長江三角洲和中原城市外,珠江三角洲和成渝地區(qū)一躍變?yōu)轱@著的高值集聚區(qū)?？h級市設(shè)置的分布格局尚未發(fā)生明顯的變化,仍主要集中在我國東部和中部地區(qū),西部地區(qū)的聚集程度進(jìn)一步提高。

第四階段(1998—2017年),縣級市設(shè)置的數(shù)量大幅度下降并呈零星分布的狀態(tài),江西、云南和新疆出現(xiàn)明顯的集聚區(qū),總體來看西部地區(qū)為縣級市的主要設(shè)置區(qū)。

隨著時(shí)間推移,我國縣級市的集聚程度經(jīng)歷了先上升后下降的發(fā)展歷程,分布格局也發(fā)生顯著變化,由均衡分布向東、中部地區(qū)集聚再向西部地區(qū)側(cè)重轉(zhuǎn)變。第二、三階段,縣級市的調(diào)整重心向東中部地區(qū)靠攏,促進(jìn)了東部地區(qū)城市連綿區(qū)和城市群的形成,同時(shí)也加劇了東西部地區(qū)縣級市發(fā)展的差異。第四階段,縣級市的調(diào)整側(cè)重于西部地區(qū),反映了我國城市空間體系結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

4.3 空間熱點(diǎn)區(qū)域演化特征

圖3 我國縣級市設(shè)置空間分布的核密度

圖4 我國縣級市設(shè)置空間分布的熱點(diǎn)區(qū)域演化

5 我國縣級市設(shè)置演變的動力機(jī)制

縣級市設(shè)置的動力來源主要為城市化和政策導(dǎo)向。從某種程度上來說,城市化是區(qū)劃調(diào)整的原始動力。行政區(qū)劃是城市化快速發(fā)展時(shí)期的一種制度性選擇[21],是作為上層建筑的行政區(qū)劃設(shè)置模式與行政管理制度與反映經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展綜合性水平的“城市化”進(jìn)程相適應(yīng)的結(jié)果[22]。改革開放以來,我國行政區(qū)劃的調(diào)整是在快速城市化背景下展開的,其目的是為了促進(jìn)城市的快速發(fā)展,如縣改縣級市。一方面是為了展現(xiàn)城市的實(shí)力,加快農(nóng)村城市化;另一方面是為了獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán),營造更好的投資環(huán)境。經(jīng)濟(jì)體制的迅速轉(zhuǎn)變、行政管理體制的改革以及快速的工業(yè)化和城市化影響下的地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使原有的空間經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)生變化,從而要求對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整,導(dǎo)致城市連綿區(qū)和城市群的出現(xiàn)。我國城市數(shù)量由1978年的190個(gè)增加到1997年的664個(gè),其中縣級市由92個(gè)增加到442個(gè),社會普遍認(rèn)為縣級市的數(shù)量已超過城市化進(jìn)程的實(shí)際水平。因此,我國在1997年凍結(jié)了縣級市審批。但長期以來的凍結(jié)審批給我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展帶來了負(fù)面影響,造成大中小城市比例嚴(yán)重失衡,其中小城市的設(shè)置數(shù)量滯后于城市化進(jìn)程的現(xiàn)象日漸凸顯。2012年,縣級市設(shè)置的工作再次重新啟動。

行政區(qū)劃調(diào)整具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性,政策的不斷變革和出臺助推行政區(qū)劃的設(shè)置和調(diào)整。改革初期,為防止大城市出現(xiàn)過度擁擠,順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢,我國確立了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”的基本方針,掀起了“撤縣改市”浪潮。20世紀(jì)90年代,隨著沿海開發(fā)開放和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出臺,我國縣級市設(shè)置迎來高潮,1992—1994年年增量都達(dá)到50個(gè)左右,增幅維持在10%以上。1996年,我國縣級市數(shù)量已經(jīng)達(dá)到歷史最高水平(446個(gè))?？h改市后城市規(guī)模擴(kuò)展速度太快,占用土地過多等一系列問題暴露,1997年政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》使縣改市的審批凍結(jié)。此外,隨著撤縣設(shè)區(qū)的進(jìn)程推進(jìn),縣級市的數(shù)量大幅下降。2012年停滯了12年的撤縣改市工作開始逐步放開。2017年我國“推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”作為年度重點(diǎn)工作,2017年上半年批準(zhǔn)了玉環(huán)、寧鄉(xiāng)、隆昌等6地撤縣設(shè)市,力度明顯高于以往。

6 結(jié)論與討論

主要結(jié)論為:①我國縣級市的發(fā)展大致可分為探索起步(1978—1985年)、穩(wěn)步增長(1986—1991年)、快速提升(1992—1997年)和緩慢發(fā)展(1998—1997年)四個(gè)階段,我國縣級市設(shè)置的模式主要為撤縣設(shè)市、撤區(qū)設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、地級市改縣級市、恢復(fù)縣級市和新建縣級市,最為普遍的設(shè)市方式為“整縣改市”和“切塊設(shè)市”。②在空間分布模式上,我國縣級市設(shè)置隨著時(shí)間推移逐漸反映出由均衡分布趨向集中分布的態(tài)勢。整體而言，空間結(jié)構(gòu)的分形特征明顯且分形結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,在自組織演化過程中具有向沿海、沿長江地區(qū)及京廣等綜合運(yùn)輸大通道沿線區(qū)域集中的趨勢。③在空間分布格局上,我國縣級市的分布密度經(jīng)歷了先上升后下降的發(fā)展歷程,分布格局由均衡分布向東、中部地區(qū)集聚再向西部地區(qū)側(cè)重轉(zhuǎn)變。第二、三階段,縣級市的調(diào)整重心向東中部地區(qū)靠攏,到第四階段縣級市的調(diào)整側(cè)重于西部地區(qū),我國城市空間體系結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。④在冷熱點(diǎn)區(qū)分布上,我國縣級市設(shè)置的冷熱點(diǎn)區(qū)遷移特征顯著,其中熱點(diǎn)區(qū)發(fā)展路徑為“內(nèi)陸地區(qū)—東部沿海地區(qū)—西部地區(qū)”。而在發(fā)生變化的區(qū)域中,在前兩個(gè)階段中,冷熱點(diǎn)區(qū)的變化都表現(xiàn)為逐級增強(qiáng)或減弱的演化特征,而后兩個(gè)階段中冷熱點(diǎn)區(qū)躍遷的演化特征明顯。⑤在影響因素方面,城市化和政策導(dǎo)向是縣級市設(shè)置的主要?jiǎng)恿碓础３鞘谢强h級市調(diào)整的源動力,而政策導(dǎo)向是其調(diào)整的助推力。

縱觀整個(gè)縣級市的發(fā)展歷程,改革初期我國縣級市的設(shè)置較為均衡,隨著設(shè)置策略的轉(zhuǎn)變,設(shè)置重心進(jìn)一步向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移,在促使東部各大城市群形成的同時(shí)拉大了東西部地區(qū)發(fā)展差異。盡管從凍結(jié)到重啟以來我國縣級市的設(shè)置偏向中西部地區(qū),但從總體格局來看,東、中、西部地區(qū)的縣級市不僅在數(shù)量上差距顯著,發(fā)育程度差異也較大。就城市群發(fā)育狀況來看,東部地區(qū)的城市群發(fā)育較為成熟,而中西部地區(qū)的城市群建設(shè)仍處于發(fā)展初期。此外,縣級市長期的凍結(jié)導(dǎo)致大、中、小城市比例失調(diào),小城市的設(shè)置數(shù)量滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程,而大城市由于人口和產(chǎn)業(yè)的過度集中出現(xiàn)日益嚴(yán)重的城市病。因此,未來不僅要增加縣級市數(shù)量來優(yōu)化中國城市的等級規(guī)模結(jié)構(gòu),促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)還要進(jìn)一步增加中西部地區(qū)縣級市的數(shù)量,優(yōu)化我國城鎮(zhèn)體系的空間格局。