多主體供地的實踐探索及思考

◎陳 思

為貫徹落實十九大報告中提出 “加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的重要目標(biāo)任務(wù)，自然資源部提出 “多主體供地”，將其作為土地供給側(cè)改革的重要舉措，為人民生活安居提供了多渠道的保障及更多選擇。在改變政府作為居住用地唯一供給者的背景下，更加適應(yīng)租購并舉的居住用地供給體系正逐步建立，由市場機制引導(dǎo)企業(yè)、集體等主體直接進入民生保障領(lǐng)域供地。政府需要承擔(dān)起更多的服務(wù)保障以及監(jiān)督監(jiān)管責(zé)任，一方面應(yīng)積極適度放寬，在建設(shè)用地二級市場中允許采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、靈活處置產(chǎn)權(quán)、合理分配收益等方式，最大程度激活更多主體的積極性；另一方面把控住規(guī)劃布局的底線思維，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地的 “三生”布局，妥善處理市場與民生的關(guān)系。

一、多主體供地的主要渠道

2018年全國國土資源工作會議提出，改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況，研究制定在權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。 “多主體供地”的提出，打破了政府 “先騰退土地 （或征地）、政府收儲、再由政府招拍掛”的慣性做法，釋放了重要的政策紅利信號。

從實踐情況看，多地在政府工作報告中提出要加大租賃房的建設(shè)與供給，積極推進租賃類土地供給和配建住房。政府土地供給也在同步推進，在不同城市規(guī)模集群下體現(xiàn)出不同趨勢。在不突破國有和集體用地兩個權(quán)屬性質(zhì)前提下，多主體供地在逐步探索。

政府調(diào)配和計劃供地仍是多主體供地的核心渠道。由政府主導(dǎo)開發(fā)的模式，優(yōu)勢在于集中連片的統(tǒng)一規(guī)劃和配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠吸引成熟商業(yè)進駐，更好地發(fā)揮土地資源配置的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。在多主體供地中，政府還通過 “競地價、限房價”并配建保障房、出讓純租賃住房用地等方式更多地進入市場需求以外的民生保障領(lǐng)域，為城市居民提供保障性商品住房及公共租賃住房用地。但由于資源的有限性約束與城市土地需求快速增長，新增居住用地的供給彈性快速下降，僅靠國有建設(shè)用地一級市場供給難以為繼。

存量建設(shè)用地將作為關(guān)鍵領(lǐng)域提供更多空間。多主體供地的實質(zhì)就在于更大程度地利用市場機制盤活存量用地，拓展土地供給思路和居住空間。企事業(yè)單位、社區(qū)股份合作公司和原村民，以及住房租賃經(jīng)營機構(gòu)、人才住房專營機構(gòu)、社會組織等均可成為供地主體，在符合規(guī)劃的前提下進入公益性質(zhì)住房的供給領(lǐng)域。這種方式以市場機制運作為主，由政府做好規(guī)劃及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)多產(chǎn)權(quán)主體合作模式。

二、盤活城鄉(xiāng)存量居住用地的實踐

近日， 《中華人民共和國土地管理法修正案 （草案）》提請審議并向公眾征求意見。草案體現(xiàn)出對農(nóng)村土地制度改革三項試點的總結(jié)和提煉，如限定成片開發(fā)征收土地的范圍、允許符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、鼓勵進城落戶村民依法自愿有償退出宅基地等，將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展格局起到重要影響。同時，國有建設(shè)用地二級市場試點、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點持續(xù)推進，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛、城市建設(shè)用地增存掛鉤等相應(yīng)機制建立，也為多主體供地提供了活躍的政策空間。

1.增加居住用地，拓展提升城市生活空間。城市居住用地總體比例偏低、工業(yè)用地偏多，在盤活存量建設(shè)用地中需統(tǒng)籌考慮用地結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化。一種是增加居住用地供給，將工業(yè)或商業(yè)等用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫兀虻托Мa(chǎn)業(yè)用地要居住空間。如城市中心區(qū)部分老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)用地、淘汰落后產(chǎn)能用地、退二進三產(chǎn)業(yè)用地、廢棄鐵路用地等產(chǎn)權(quán)合法的存量用地，均可以通過轉(zhuǎn)變用途用于供給居住用地。屬于國有土地的規(guī)劃及用途調(diào)整，通常以政府為主導(dǎo)，規(guī)劃合理必要的生活居住空間，與企業(yè)、城鎮(zhèn)居民之間做好權(quán)利關(guān)系調(diào)整與權(quán)益分配。除普通租售方式以外，淮安、上海、北京等6個國內(nèi)城市試行共有產(chǎn)權(quán)模式，由政府與個人共有土地及房屋的產(chǎn)權(quán)，作為一種產(chǎn)權(quán)制度安排已有與經(jīng)濟適用房、自住型商品房、棚戶區(qū)、廉租房 “先租后售”等傳統(tǒng)保障房結(jié)合的案例。另一種是僅對原有居住用地進行改造，提升用地效率，優(yōu)化居住空間。隨著城市快速發(fā)展，一些與城市面貌不相容、資源環(huán)境承載能力不相符的居住用地迫切需要 “轉(zhuǎn)型升級”，目前已有部分城市通過 “城市更新” “三舊改造”、棚戶區(qū)改造等方式，由政府或村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，或聯(lián)合市場主體，對原有住宅用地進行重新規(guī)劃、優(yōu)化或改造，改善原居住環(huán)境，持續(xù)提升城市居住水平。

2.滿足租賃需求，著力促進人才安居、職住平衡。鼓勵非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地，當(dāng)前主要用于解決租賃及公益性質(zhì)的需求。如深圳研究出臺政策以支持企事業(yè)單位等可利用符合規(guī)定的自有用地或自有用房，建設(shè)籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。北京市2018年政府工作報告提出，鼓勵企業(yè)利用自有土地，利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)職工集體宿舍，多渠道保障行業(yè)務(wù)工人員住宿，解決職住平衡的問題。但對于商業(yè)、工業(yè)等不同的用地類型，目前探索尚有所區(qū)別。如國家對 “商改租”有明確政策，允許將商業(yè)辦公等自有產(chǎn)業(yè)用地用于改建租賃用房，通過辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)及補交土地出讓金等方式，將土地用途調(diào)整為居住用地，但明確規(guī)定不得改變原有土地使用年限和容積率。少數(shù)城市如深圳探索鼓勵企業(yè)利用自有工業(yè)用地、在符合規(guī)劃的前提下變更用途用于內(nèi)部員工租賃房建設(shè)，但規(guī)定了租賃房使用權(quán)不得超過原工業(yè)土地使用期限。

深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，為城鄉(xiāng)居民提供公共租賃房屋。選取的13個城市、28個地區(qū)的試點村主要為人口凈流入?yún)^(qū)域，有較強的租住需求，地方政府監(jiān)管和服務(wù)能力較強，相應(yīng)村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也有建設(shè)意愿、資金來源，加之集體建設(shè)用地的成本優(yōu)勢明顯，因此具備一定供需規(guī)模。如北京市規(guī)劃在未來5年內(nèi)，要在1300公頃的土地上建設(shè)50萬套公租房，用地來源主要為集體建設(shè)用地。上海市計劃供應(yīng)租賃住房70萬套，主要為集體租賃住房。目前集體建設(shè)用地公租房項目基本由鎮(zhèn)、村集體兩級經(jīng)濟組織自行開發(fā)，再由政府統(tǒng)一承租后向外出租。未來還需更多引入金融投資機構(gòu)、開發(fā)企業(yè)等市場主體來參與合作開發(fā)、共享收益，進一步將集體建設(shè)用地建設(shè)公租房模式推向市場。

3.維護居住公平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居住用地空間。宅基地不能或不直接作為城市居住用地的來源，但在 “讓全體人民實現(xiàn)住有所居”的目標(biāo)中，同樣包含農(nóng)民 “戶有所居”的愿望。一些農(nóng)村地區(qū)還存在宅基地取得及分配機制不健全的問題，以及一戶多宅、超面積占地、違規(guī)占用耕地建房等現(xiàn)象。需要以 “一戶一宅、面積法定”的宅基地根本制度為統(tǒng)領(lǐng)，通過有償退出機制盤活存量宅基地，為規(guī)范引導(dǎo)宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，以及滿足未來農(nóng)民建房需求，提供公平的機會和實現(xiàn)的可能性。如江西余江，對退出宅基地或放棄建房資格進城落戶的農(nóng)戶，保留原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，并允許15年后自愿選擇是否回村建房，解決了后顧之憂。廣州市還提出，經(jīng)審批的集體土地性質(zhì)住宅用地、節(jié)余存量宅基地等，可申請納入利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。農(nóng)村土地制度改革三項試點的聯(lián)動推進，宅基地改革、縮小征地范圍、推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等，將對賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、緩解耕地紅線壓力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地格局，起到積極作用。

三、有關(guān)思考與建議

多主體供地的提出，是對城市住房體系供地方式的重要突破。但就其相關(guān)表述結(jié)合實踐來看，當(dāng)前城鎮(zhèn)住宅用地的供給仍以政府主導(dǎo)方式為主，非房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等多主體則以進入公益性、保障性住房領(lǐng)域，尤其以租賃性質(zhì)為主。統(tǒng)籌探索力度還需進一步深化，需明確幾個主要問題。

1.以實現(xiàn)居住權(quán)為制度目標(biāo)，合理引導(dǎo)社會預(yù)期。多主體供地的提出，其核心是緩解住宅用地的供需矛盾，滿足人民安居性住房需求及保障民生。通過非房地產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)村集體組織主體，激發(fā)、鼓勵各類企事業(yè)單位、社區(qū)股份合作公司和原村民，以及住房租賃經(jīng)營機構(gòu)、人才住房專營機構(gòu)、社會組織等主體積極參與居住用地供給，有效提升租賃住房的供給能力，大力推進房屋租賃市場建設(shè)。

制度設(shè)計層面，應(yīng)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和市場需求，合理測算并確定各類政策性住房及商品房的用地比例和規(guī)模，同時考慮到居民在收入水平、教育背景、文化層次、消費心理等方面的差異，對住房的需求結(jié)構(gòu)較為多元，應(yīng)在加強租賃住房建設(shè)的同時，通過差異化的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)及市場化運作模式，逐步建立起多元住房保障梯度，滿足居民多樣化、合理化保障性住房需求。

2.堅守底線思維，統(tǒng)籌推進土地供給側(cè)改革。必須堅守 “權(quán)屬不變、符合規(guī)劃”的基本原則，對涉及到部分存量建設(shè)用地調(diào)整用地性質(zhì)、變更規(guī)劃用途的情形，應(yīng)以公共利益為優(yōu)先考慮，以促進存量用地配置效率優(yōu)化、滿足保障性住房需求為前提，科學(xué)規(guī)劃、審慎核準(zhǔn)，確保規(guī)劃調(diào)整有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、城市質(zhì)量提升和居住需求改善，防止土地預(yù)期收益提升帶來的尋租行為。

此外，多主體供地作為土地供給側(cè)改革的一個舉措，要注重與各項改革任務(wù)的統(tǒng)籌聯(lián)動，妥善處理好市場與民生的關(guān)系。我國城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)有失合理，在統(tǒng)籌布局方面，應(yīng)著重在國土空間規(guī)劃背景下，以規(guī)劃布局與用途管制為手段，統(tǒng)籌優(yōu)化 “三生”布局，合理增加居住用地規(guī)模，為城鄉(xiāng)居民提供公平的居住機會。

3.轉(zhuǎn)變政府服務(wù)角色，全面提升多主體供地能力。在改變政府作為居住用地唯一供給者的背景下，政府職能勢必由生產(chǎn)導(dǎo)向型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，相應(yīng)更多地承擔(dān)起服務(wù)、保障、監(jiān)管的責(zé)任。在保障多主體供地方面，應(yīng)積極適度放寬，在建設(shè)用地二級市場中允許采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、靈活處置產(chǎn)權(quán)、合理分配收益等方式，最大程度激活多主體的積極性。

通過合理預(yù)測，提升 “精準(zhǔn)供地”能力。以用地需求為導(dǎo)向，強化供需雙向調(diào)節(jié)，加強國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃管控，完善土地儲備制度及建設(shè)用地指標(biāo)分配辦法，落實 “人地掛鉤”政策。完善增量建設(shè)用地審批與供地制度，允許符合條件的企事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)政策性住房，鼓勵原依法取得的國有建設(shè)用地依法依約轉(zhuǎn)讓用于住房開發(fā)建設(shè)。加快完善監(jiān)督管理制度，建立健全政策協(xié)同機制。