土地制度改革：鄉(xiāng)村振興的突破口

張翔

【摘要】農(nóng)村土地既是重要的自然資源，又是重要的生產(chǎn)要素。利用好、發(fā)揮好農(nóng)村土地的功能作用，充分釋放農(nóng)村土地的市場價值，需要嚴格落實土地確權(quán)登記制度、優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)制度實施、打造特色化土地經(jīng)營模式。

【關(guān)鍵詞】土地制度 鄉(xiāng)村振興 凝聚力 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

在全面深化改革的背景下，借助科學有效的土地制度改革豐富鄉(xiāng)村發(fā)展的資源和道路，使廣大農(nóng)民群眾有更多的機會和能力參與到新時代社會主義的發(fā)展之中，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要著力點。

土地制度改革在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方面的功能

土地制度改革激發(fā)了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的積極性。農(nóng)民作為土地的直接使用者，其對土地承包、經(jīng)營工作是否有足夠的積極J生，直接影響到土地使用的效果，進而關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的結(jié)果。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的土地制度改革除了遵循制度、政策的要求以外，還兼顧了各地區(qū)農(nóng)民在土地經(jīng)營使用方面的實際情況，以優(yōu)化解決農(nóng)民在土地資源使用方面遇到的各種問題為出發(fā)點和落腳點來進行制度的改革，使廣大農(nóng)民能夠更安心、更自信、更積極地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理工作。同時，土地制度改革使農(nóng)民切身感受到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施帶來的各種利好，并積極實踐落實鄉(xiāng)村振興的各項要求。

土地制度改革釋放了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體性。鄉(xiāng)村振興是一項復(fù)雜性、長期性的系統(tǒng)工程，其不僅需要國家層面的政策、資源支持，還需要廣大農(nóng)民的積極參與，如果沒有農(nóng)民的廣泛參與，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將是“紙上談兵”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的土地制度改革的重心在于農(nóng)民的土地經(jīng)營管理，通過改革完善相關(guān)制度，為農(nóng)民創(chuàng)造良好的土地經(jīng)營管理條件，使制度能夠更好地服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動，充分發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展方面的主體性作用。

土地制度改革拓寬了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要借助一系列的實踐活動加以實現(xiàn)，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的差異性決定了戰(zhàn)略的實施需要走多樣化、地域化的道路。土地制度改革的目的在于推動土地資源的地域化、特色化利用，使資源利用符合本地區(qū)的實際情況，消除土地制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方面的阻礙，使土地成為“活”的資源。土地制度的改革打破了土地經(jīng)營管理在主體性、地域性方面的限制，使更多的創(chuàng)新性要素能夠自由、暢通地融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施之中，帶動鄉(xiāng)村各項事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

深化土地制度改革需嚴格落實土地確權(quán)登記制度

黨的十九大報告提出，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，而對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主體——農(nóng)民來說，能否解決土地資源的權(quán)利歸屬問題直接影響其參與鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)的積極性。因此，確權(quán)是深化土地制度改革過程中最先要完成的任務(wù)。

首先，要加大對土地確權(quán)登記制度實施重要性的宣傳，實現(xiàn)土地確權(quán)思想的統(tǒng)一?；鶎诱鳛樾乱惠喭恋卮_權(quán)登記制度的實施主體，除了加強內(nèi)部職能部門及人員對土地確權(quán)登記制度實施必要性和緊迫性的認識以外，還應(yīng)深入到群眾中去進行宣傳教育，使農(nóng)民深刻感受到土地確權(quán)制度為其帶來的發(fā)展機遇，給農(nóng)民參與鄉(xiāng)村發(fā)展吃下“定心丸”。例如，一些地區(qū)采用印發(fā)《致廣大農(nóng)民朋友的一封信》的辦法，通過張貼式的書信將土地確權(quán)登記制度實施的必要性和意義進行闡述說明，深化農(nóng)民對土地確權(quán)工作的認識，為工作的開展奠定了扎實的群眾基礎(chǔ)。其次，開展公開、透明的土地確權(quán)登記工作，消除農(nóng)民心中的疑慮。在開展土地確權(quán)登記工作過程中，除了要保證權(quán)利分配的清晰化和數(shù)據(jù)的客觀、全面以外，還要盡可能多地創(chuàng)造機會讓農(nóng)民參與到相關(guān)工作之中，使確權(quán)登記更加公開、透明，避免農(nóng)民對制度實施的質(zhì)疑甚至抵觸。例如，可以組建由一定農(nóng)民群眾組成的土地確權(quán)登記監(jiān)督小組，對土地丈量、分配、合同簽訂等工作進行監(jiān)督，確保整個確權(quán)過程的透明化。再次，加大力度解決土地確權(quán)登記工作中的疑難問題，確保各項權(quán)利落實到位。作為土地制度改革中的基礎(chǔ)性內(nèi)容，土地確權(quán)登記除了對原有土地的權(quán)屬進行重新確定和登記以外，還要對諸如城郊村、園區(qū)村、開墾荒地等因為發(fā)展而產(chǎn)生的土地，以及之前存在權(quán)利糾紛的土地權(quán)利劃分進行確定，使土地資源能夠更好地得以利用。

優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)制度實施，打造特色化土地經(jīng)營模式

如果說土地確權(quán)制度解決的是土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利等權(quán)利的歸屬性問題的話，土地流轉(zhuǎn)制度則是用來重點解決土地資源使用權(quán)和他項權(quán)利問題。近年來，我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際成果表明，雖然可供使用的土地資源是有限的，但科學、合理的土地使用方法往往能夠產(chǎn)生更大的效益。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，可以借助以市場為基礎(chǔ)、政策為指導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)方式推動土地資源的集約化、規(guī)?；褂茫詣?chuàng)造更大的經(jīng)濟社會效益。從政策層面來看，國家要通過一系列刺激和促進土地流轉(zhuǎn)的法律制度來激發(fā)市場主體參與鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)與利用的積極性，使其愿意投入更多的資源來高效利用土地。例如，對于那些投資農(nóng)村合作社、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等的市場主體，可以給予其政策方面的支持，消除土地使用方面的阻力。當然，在推動土地流轉(zhuǎn)的同時，政府相關(guān)部門要加強對土地資源使用情況的監(jiān)督，避免流轉(zhuǎn)過程中土地屬性和用途出現(xiàn)較大的偏差，確保土地的農(nóng)業(yè)化發(fā)展用途。從市場層面來看，諸如農(nóng)民、合作社、企業(yè)等市場主體要準確領(lǐng)悟土地制度改革的要義，根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)的實際情況妥善處理土地流轉(zhuǎn)問題，并根據(jù)綜合經(jīng)營效益來確定市場化經(jīng)營的模式，確保各項土地經(jīng)營管理活動符合本地區(qū)的實際情況。

土地資源的價值需要在合理使用的過程中體現(xiàn)出來，同樣，土地制度改革的價值也需要通過土地經(jīng)營效益的提升來證明。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)在探索土地制度改革的過程中要做到因地制宜，根據(jù)本地區(qū)土地資源的實際情況進行特色化、專業(yè)化的利用。首先，特色化土地經(jīng)營需要由“有干勁”的主體來主導(dǎo)。土地經(jīng)營是一項長期性、挑戰(zhàn)性的工作內(nèi)容，從事經(jīng)營的主體既要有強烈的興趣和積極性，還要懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民，能夠?qū)⒎稚⒌馁Y源充分整合起來，實現(xiàn)“1+1>2”的效益。因此，一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)要根據(jù)本地區(qū)的實際情況成立諸如合作社等集體形式的土地經(jīng)營組織，主導(dǎo)土地的產(chǎn)業(yè)化、特色化經(jīng)營;另一方面，要根據(jù)發(fā)展的需要，通過招商引資等方式，引進擁有現(xiàn)代化、特色化、專業(yè)化土地經(jīng)營理念和方法的主體參與到土地經(jīng)營管理工作中。其次，特色化土地經(jīng)營需要緊跟市場發(fā)展形勢。市場是實現(xiàn)土地經(jīng)營產(chǎn)出向價值轉(zhuǎn)化的重要途徑，是否滿足市場發(fā)展的需要直接決定著土地經(jīng)營的成敗。因此，在探尋特色化土地經(jīng)營道路的過程中，要注意把握市場發(fā)展情況，將適應(yīng)市場發(fā)展作為土地資源使用的方向指導(dǎo)。

土地制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下創(chuàng)新土地資源利用方式、提升土地資源綜合效益的客觀要求，也是激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積極性的有效策略。在當前不斷深化土地制度改革的情況下，只有通過嚴格落實土地確權(quán)登記制度解決土地權(quán)利歸屬問題、優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)制度解決土地流轉(zhuǎn)問題、打造特色化土地經(jīng)營模式解決土地經(jīng)營創(chuàng)新問題，才能確保土地制度改革目標的有效實現(xiàn)，才能推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入開展，使鄉(xiāng)村實現(xiàn)長期持續(xù)高質(zhì)量的發(fā)展。

責編/賈娜 美編/于珊