不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記存在的問題及策略研究

陳珍珠

內(nèi)容提要：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)利起到重要保護(hù)作用，尤其是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記，對(duì)于農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大意義。但目前我國農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度還存在一些問題，例如法律法規(guī)不完善、信息化管理難落實(shí)、權(quán)屬信息不統(tǒng)一、配套設(shè)施不健全等。本文梳理了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度發(fā)展歷程，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)目前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記存在的一系列現(xiàn)實(shí)問題提出解決策略。

一、當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的現(xiàn)狀分析

（一）不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展歷程

1.起步階段（1949—1953 年）

在中華人民共和國成立初期，為了充分激發(fā)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，土地改革勢在必行。在這種情況下，土地登記是當(dāng)時(shí)不可或缺的手段。1950 年頒布的《中華人民共和國土地改革法》承認(rèn)土地所有者對(duì)土地的一切合法權(quán)益，允許土地出讓和出租，并隨后頒布相關(guān)規(guī)定，保護(hù)私有土地所有者的權(quán)利。這一時(shí)期，土地登記制度基本上是以發(fā)證為核心工作，土地登記工作本質(zhì)上是對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)登記，這是對(duì)農(nóng)民擁有的土地和房屋所有權(quán)的確認(rèn)，以及對(duì)土地使用權(quán)的確認(rèn)。這一舉措為農(nóng)民捍衛(wèi)合法權(quán)益提供制度保障。

2.停滯階段（1953—1982 年）

1953 年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》頒布，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始全面推進(jìn)，為農(nóng)民土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變做了鋪墊；1956 年《先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范憲章》首次確認(rèn)了農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)以法律形式向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為集體所有制；1963 年發(fā)布《關(guān)于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方住房補(bǔ)充規(guī)定的通知》，農(nóng)民宅基地所有權(quán)也消失了。在此期間，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本處于停滯狀態(tài)。

3.發(fā)展階段（1982—2006 年）

1982 年，中國確立了土地公有制?！稇椃ā芬?guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。隨后，國家土地管理局和國土資源部相繼成立，土地登記工作在政策指導(dǎo)下逐步進(jìn)行。《土地管理法》于1998 年頒布。從那時(shí)起，土地登記擁有強(qiáng)大的法律基礎(chǔ)，并且是土地登記系統(tǒng)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2006 年，國土資源部發(fā)布了《地籍管理發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃》，其中土地登記和產(chǎn)權(quán)管理仍是當(dāng)時(shí)地籍管理的重點(diǎn)。在此期間，土地登記制度著重于土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施土地管理。

4.完善階段（2007 年至今）

2007 年10 月1 日，《物權(quán)法》得以實(shí)施。法律規(guī)定，國家實(shí)行統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記制度。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的施行，為土地登記制度的發(fā)展提供了參考?！斗康禺a(chǎn)登記暫行條例》于2015 年3 月1 日實(shí)施，標(biāo)志著房地產(chǎn)登記制度又向前邁進(jìn)了一步。在此期間，雖然房地產(chǎn)登記制度存在許多實(shí)際問題，但仍處于不斷發(fā)展和完善中。

（二）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度現(xiàn)狀

2015 年3 月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在青島、廈門、廣州、深圳等多個(gè)城市開始啟動(dòng)。截止到2018 年底，短短三年時(shí)間，全國共有340 個(gè)城市響應(yīng)，分別有近3000 個(gè)縣區(qū)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記辦事處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國約有3 萬多個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記辦事大廳，共開放近4 萬個(gè)窗口，一線不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員約8 萬人，平均每天能夠?yàn)?0 多萬不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人提供服務(wù)。

總體來看，目前我國的不動(dòng)產(chǎn)登記具有多層級(jí)、多部門的特點(diǎn)。橫向來看，農(nóng)、林、礦、漁業(yè)等部門的各種權(quán)利都有相應(yīng)的管理部門負(fù)責(zé)管理，房屋的各種權(quán)利則由房產(chǎn)部門管理。我國的不動(dòng)產(chǎn)登記部門相對(duì)來說比較分散，而這種較為分散的登記機(jī)關(guān)，雖然職權(quán)相互聯(lián)系，但過于繁瑣的登記過程不利于統(tǒng)一登記工作的實(shí)現(xiàn)，會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力產(chǎn)生影響?？v向來看，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行國家、省、市、縣四級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，從中央到地方層級(jí)分明。但龐大的不動(dòng)產(chǎn)登記體系也使得不動(dòng)產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)查詢的難度增加，信息的統(tǒng)計(jì)工作也存在一定的難度?？傮w來看，我國目前的不動(dòng)產(chǎn)登記還存在諸多問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記方面存在的問題分析

長期以來，城市不動(dòng)產(chǎn)登記一直備受關(guān)注，城市不動(dòng)產(chǎn)登記制度日益完善，但是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記尚處于起步階段，能否與城市不動(dòng)產(chǎn)登記制度完美結(jié)合取決于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的發(fā)展情況。但由于農(nóng)村本身情況的復(fù)雜性，使得其不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記面臨諸多難題。

（一）缺乏相關(guān)法律支持

通過對(duì)我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)展歷程分析，我國城市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不斷發(fā)展和完善，而且城市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施已久，相關(guān)的法律法規(guī)都已經(jīng)完善，不動(dòng)產(chǎn)登記工作進(jìn)行較為順利。但針對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)來說較為匱乏，而不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記作為行政機(jī)關(guān)的工作，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)支持很難進(jìn)行下去。

（二）信息化管理難落實(shí)

我國農(nóng)村村落分布廣，且較為分散，地域差異大，受農(nóng)村復(fù)雜環(huán)境的限制，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作信息量大，且執(zhí)行難度極大。由于農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記知識(shí)的普及工作不到位，村民對(duì)此項(xiàng)工作的了解不夠，加之部分登記人員的服務(wù)意識(shí)不足，可能引起村民的抵觸，配合情況不理想，進(jìn)一步增大統(tǒng)一登記的難度。因此，統(tǒng)一的信息化管理工作更難落實(shí)。

（三）權(quán)屬信息不統(tǒng)一

通過對(duì)我國目前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的現(xiàn)狀分析來看，當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜分散，存在多頭管理與職能重疊并存的狀況。表面來看，登記機(jī)構(gòu)各部門各司其職，但對(duì)于登記申請(qǐng)人來說，整個(gè)復(fù)雜的登記流程跑下來要耗費(fèi)多日，有時(shí)候各部門來回跑多次也未必能有結(jié)果，“滾皮球”一樣的登記流程使得登記申請(qǐng)人有著很大的抵觸情緒，原本各司其職想把登記工作做好的初衷，卻有了做無用功的現(xiàn)象，效率低下，對(duì)登記的公信力產(chǎn)生很大影響。

（四）配套設(shè)施不健全

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記需要完善的配套設(shè)施，包括完善的法律法規(guī)，高素質(zhì)的登記人員和全面的信息登記平臺(tái)。對(duì)于城市不動(dòng)產(chǎn)登記，相關(guān)配套設(shè)施比較齊全，登記工作比較順利。但是，對(duì)于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記而言，登記難度遠(yuǎn)比城市難度大。此外，缺乏配套設(shè)施使得不動(dòng)產(chǎn)登記難以推廣。一些基層政府不重視注冊(cè)人員的配置，對(duì)注冊(cè)人員要求低，注冊(cè)人自身有問題，村民有對(duì)立情緒，合作程度低，這也使得農(nóng)村房地產(chǎn)登記工作效率低下。

三、解決農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題的策略

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，登記工作量大，存在許多實(shí)際問題。因此，推動(dòng)農(nóng)村房地產(chǎn)登記工作的實(shí)施，需要有健全的法律法規(guī)支持、高效的信息化管理平臺(tái)運(yùn)作，以及健全的配套設(shè)施配合等。

（一）健全法律法規(guī)，統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確定，因此必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)支持，在相關(guān)政策的支撐下，才能有效推動(dòng)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的進(jìn)行。政府部門特別是基層政府應(yīng)該加大不動(dòng)產(chǎn)登記工作的宣傳力度，使村民深入了解相關(guān)的政策法規(guī)，減小政策實(shí)施阻力，鼓勵(lì)村民積極配合登記工作。同時(shí)也要提高登記人員的素質(zhì)，使其與村民良好合作。

此外，登記機(jī)關(guān)要統(tǒng)一，避免多頭管理或者無人管理的現(xiàn)象，省、市、縣、鄉(xiāng)層層推進(jìn)，逐級(jí)負(fù)責(zé)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好具體的配合工作，協(xié)助不動(dòng)產(chǎn)登記人員順利完成在村內(nèi)的登記工作。

（二）建立信息平臺(tái)，統(tǒng)一信息管理

在我國農(nóng)村，傳統(tǒng)的落葉歸根思想影響久遠(yuǎn)，村民對(duì)自己多年居住的房屋有著深厚感情，有些農(nóng)村家庭終其一生都在為自己的房屋而奔波，現(xiàn)在農(nóng)村各類房屋建筑并存，村民建房子憑著自己的喜好而不顧房屋施工類型，導(dǎo)致農(nóng)村房屋建筑規(guī)劃的無序發(fā)展。因此房屋信息的采集工作難以進(jìn)行，單一人工作業(yè)采集這些房屋信息耗時(shí)費(fèi)力，為了提高房屋信息采集的效率，可采用現(xiàn)代信息技術(shù)，如GPS 技術(shù)和RS 技術(shù)進(jìn)行定位和建筑外觀圖形的采集，降低基層操作人員的執(zhí)行難度。同時(shí)建立基礎(chǔ)信息庫，將收集到的信息納入信息管理平臺(tái)，統(tǒng)一管理住房信息，提高農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的準(zhǔn)確性和有效性。

（三）完善配套設(shè)施，提高登記效率

一是人員配備到位。為農(nóng)村基礎(chǔ)登記工作配備高素質(zhì)的工作人員，成立工作小組，落實(shí)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)工作，包括土地資源管理、戶籍管理、信息登記等方面的人員配備，實(shí)現(xiàn)各方面聯(lián)動(dòng)，形成具備專業(yè)性、技術(shù)性的綜合工作小組，實(shí)現(xiàn)各方資源的整合利用，以此推動(dòng)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的實(shí)施。

二是財(cái)政支持到位。我國農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作要落實(shí)到基層，具體實(shí)施難度大，面臨多種不確定性因素，相關(guān)經(jīng)費(fèi)開支會(huì)相應(yīng)增加，如果經(jīng)費(fèi)不到位，具體工作難以推進(jìn)，工作人員的懈怠情緒嚴(yán)重，會(huì)造成登記工作的延誤。因此，基層政府應(yīng)根據(jù)村落具體環(huán)境，適當(dāng)增大作業(yè)經(jīng)費(fèi)的支持，同時(shí)，上級(jí)監(jiān)管部門要做好監(jiān)督工作，防止貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、結(jié) 語

不動(dòng)產(chǎn)登記工作是公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧安定、經(jīng)濟(jì)繁榮增長具有基礎(chǔ)性作用，特別是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記與農(nóng)民的實(shí)際利益有關(guān)。雖然我國農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)施仍存在諸多問題，但不斷解決這些問題的過程也是房地產(chǎn)登記制度不斷完善的過程。與城市房地產(chǎn)登記相比，我國農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的未來還有很長的路要走。這需要各方的共同努力和相互合作。只有這樣，才能更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。