預(yù)算如何有績(jī)效？
——茍燕楠教授與何達(dá)基教授縱論中西古今的看法

茍燕楠，教授，上海大學(xué)總會(huì)計(jì)師。長(zhǎng)期從事公共財(cái)政與預(yù)算管理研究，在預(yù)算過程與預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域的研究有較大影響，擔(dān)任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專委會(huì)副主任委員。出版《預(yù)算決策：現(xiàn)代觀點(diǎn)》《績(jī)效預(yù)算：模式與路徑》等專著，翻譯《預(yù)算與治理》《地方政府績(jī)效預(yù)算》《公共預(yù)算體系》《預(yù)算過程的新政治》《美國(guó)的財(cái)政革命》《聯(lián)邦政府預(yù)算》《國(guó)會(huì)和錢》等10 余部專著，發(fā)表論文數(shù)十篇，長(zhǎng)期為各級(jí)政府提供決策咨詢和改革解決方案。

何達(dá)基教授是美國(guó)堪薩斯大學(xué)公共事務(wù)與行政學(xué)院的終身正教授，主要研究公共預(yù)算、績(jī)效管理和電子政府等領(lǐng)域，著作超過70 多篇，包括學(xué)術(shù)期刊文章、書章和美國(guó)地方政府或研究機(jī)構(gòu)委托的研究報(bào)告，并于2014-2015 年，受河南省政府和亞洲發(fā)展銀行委托，與中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)共同研究河南省的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督改革方案，又于2019 年，與中國(guó)社科院的趙早早博士和荷蘭財(cái)政部官員馬丁-德勇（Maarten de Jong），主編了《績(jī)效預(yù)算改革：理論與國(guó)際實(shí)行措施》一書。

何教授早于2004 年與茍燕楠博士認(rèn)識(shí)，一直關(guān)注中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的發(fā)展，從最初中國(guó)在廣東的試點(diǎn)改革，到后來中國(guó)財(cái)政部在全國(guó)全面推行預(yù)算績(jī)效改革的措施，他們都有深入討論。這次對(duì)話，是試圖把中外績(jī)效預(yù)算改革的主要經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，并以中國(guó)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，比較中國(guó)和西方國(guó)家的預(yù)算績(jī)效改革經(jīng)驗(yàn)和看法。

——編者

茍燕楠教授：績(jī)效預(yù)算的核心是什么？就是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、體制和公共部門行政能力的現(xiàn)實(shí)下，使資源的配置和使用效果最優(yōu)。對(duì)預(yù)算參與者而言，首要任務(wù)就是認(rèn)識(shí)自己，現(xiàn)在的問題是什么？資源的局限性在什么地方？資源的可能性在什么地方？創(chuàng)新的可能性在什么地方？應(yīng)該成為什么樣？可以成為什么樣？可能改進(jìn)到什么程度？有了這些認(rèn)識(shí)，預(yù)算績(jī)效才有可能。

何達(dá)基教授：這理解是非常對(duì)的。西方國(guó)家在現(xiàn)代績(jī)效預(yù)算改革上起步比較早，比如美國(guó)在上世紀(jì)初的進(jìn)步時(shí)代，就開始建議地方政府在資源分配上多考慮市民的需要，問清楚績(jī)效目標(biāo)、產(chǎn)出和結(jié)果是什么，并將這些問題量化，做科學(xué)分析和比較研究；這些地方改革后來就影響到美國(guó)聯(lián)邦政府的績(jī)效預(yù)算改革，并在二戰(zhàn)后蔓延到其他西方國(guó)家①有關(guān)這些歷史演變，請(qǐng)看何達(dá)基教授最近編輯的一本書：Alfred Tat-Kei Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao，eds.，Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice（New York：Routledge，2019）.。不過，經(jīng)過近百年的改革，美國(guó)的績(jī)效預(yù)算仍有很多不完備之處，其中一個(gè)原因，就是因?yàn)橛行┱块T或地方政府對(duì)自己理解不夠，有時(shí)沒考慮體制和資源的限制，目標(biāo)定得太高，有時(shí)沒考慮政治的限制，結(jié)果績(jī)效目標(biāo)和分析與政客和市民的要求有落差，某種程度上，這些問題歸根結(jié)底就是因?yàn)閷?duì)自己的認(rèn)識(shí)不夠。所以，績(jī)效預(yù)算改革是一個(gè)政府不斷自我認(rèn)識(shí)、自我改善的漫長(zhǎng)過程。

茍燕楠教授：預(yù)算績(jī)效體系不單單是考核體系。如果沒有激勵(lì)，沒有溫情，只有冷冰冰的考核，公共領(lǐng)域中最寶貴的創(chuàng)新精神就沒了。中庸里說：“修道之謂教”，公共部門“修道”的目的是認(rèn)識(shí)自己的道，走自己的道，唯有如此，才能夠心平氣和、充滿朝氣，才是好局面。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算參與者得有獲得感，有希望、有干勁、有目標(biāo)、有責(zé)任、有約束、有道理。核心是有道理，覺得給錢有道理，不給錢也有道理。因?yàn)轭A(yù)算的基本問題是分配：錢給你，還是給他，為什么？我最近一直在思考這個(gè)問題，實(shí)際上你該不該給我預(yù)算，與我能否發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)自己的潛能有關(guān)，如果我做得足夠好，你就該給我預(yù)算，但我現(xiàn)在還沒做到我應(yīng)該做的，你說你該不該給我錢？

何達(dá)基教授：茍燕楠教授強(qiáng)調(diào)“講道理”這原則，恰恰就跟西方國(guó)家最近討論比較多的“Dialogue Theory”（績(jī)效預(yù)算的對(duì)話理論）不謀而合。十年前Don Moynihan 教授提出，績(jī)效預(yù)算就是一個(gè)對(duì)話過程，讓財(cái)政部門和公共服務(wù)部門之間有個(gè)以績(jī)效為目標(biāo)的對(duì)話，把為什么給與不給你錢這個(gè)事情理順①Donald P. Moynihan，"What do we talk about when we talk about performance? Dialogue theory and performance budgeting，"Journal of Public Administration Research and Theory 16，no.2（2006）：151-168. Donald P. Moynihan，The Dynamics of Performance Management:Constructing Information and Reform（Washington，D.C.：Georgetown University Press，2008）.。茍燕楠教授的“講道理”就跟這個(gè)結(jié)合了，原來中國(guó)老早就想到這事情的重要，如果是這樣子的話，世界各地的財(cái)政部門不能單單講指標(biāo)是什么，這是一個(gè)錯(cuò)誤的關(guān)注點(diǎn)。給出一大堆指標(biāo)，并不代表一個(gè)政府就有績(jī)效預(yù)算，有時(shí)，指標(biāo)太多，反而搞壞事②指標(biāo)太多的問題，也在西方國(guó)家出現(xiàn)。請(qǐng)參考：Alfred Tat-Kei Ho and Anna Ya Ni，"Have Cities Shifted to Outcome-Oriented Performance Reporting? A Content Analysis of City Budgets，" Public Budgeting and Finance 25，no.2（2005）：61-83. Andrew Podger and Maarten De Jong，“The Evolution of Performance Budgeting amidst Other Public Financial Management Reforms in Australia and the Netherlands，”in Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice，eds. Alfred T.Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao（New York：Routledge，2019）.。重要的關(guān)注點(diǎn)還在于講清楚道理，講清楚能力，構(gòu)建一個(gè)講道理的能力，整個(gè)過程弄清楚以后，我們就可以說究竟應(yīng)不應(yīng)該給錢，不應(yīng)給的時(shí)候也應(yīng)有其道理。當(dāng)然也有另外一個(gè)考慮，就是你有績(jī)效也有道理也沒給你錢，為什么？因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)優(yōu)先序改了，縱使你很有績(jī)效也不一定給你錢；或社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)和需要已經(jīng)不一樣了，背后也有一個(gè)道理。總而言之，指標(biāo)是死的，只是工具，“講道理”這原則才是績(jī)效預(yù)算的核心價(jià)值。

茍燕楠教授：預(yù)算績(jī)效管理要解決兩個(gè)問題，第一個(gè)是把道理說清楚，把道理說清楚又分兩個(gè)層面：一是把自己的道理說清楚；二是把相互之間的道理講明白；可能你覺得你已經(jīng)很有績(jī)效，問題是其他政府或部門比你更有績(jī)效！你們了解彼此嗎？還有，財(cái)政部門的錢有限，那么財(cái)政部門到底該給你多少錢？可以多，也可以少。表面上就這點(diǎn)錢，只能量入為出，但事實(shí)上，也不一定，只要足夠重要、緊迫，可以調(diào)度存量資金，甚至在政策允許的情況下，可以去借錢，但問題是，你拿什么說服我調(diào)度存量資金或借錢？所以，必須把道理講清楚。

何達(dá)基教授：對(duì)這個(gè)論點(diǎn)我要補(bǔ)充幾點(diǎn)，值得中西多對(duì)話的。一年前我在北京做了個(gè)演講，我說一句話，有些人就覺得這個(gè)是錯(cuò)的，但是我看完中西的體制以后我覺得是對(duì)的?？?jī)效預(yù)算基本上是為領(lǐng)導(dǎo)（leadership）服務(wù)的，在中國(guó)也好西方也好，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)要干什么事情，財(cái)政部門分錢時(shí)候就按照領(lǐng)導(dǎo)那個(gè)意思來做，績(jī)效預(yù)算本身就好像是一個(gè)工具箱，不應(yīng)該有什么。縱然你是財(cái)政部門，給不給錢的事情不應(yīng)該由你來決定，因?yàn)槿绻@樣干，財(cái)政麻煩就大了，績(jī)效預(yù)算改革的事情一干就死。財(cái)政給不給錢，絕對(duì)不是財(cái)政拍板說了算的，而是要看領(lǐng)導(dǎo)，還有人大的代表，把他們給錢和不給錢的大道理弄清楚后，在部門預(yù)算安排中落實(shí)，按照他們的意思來做好要干的事情，在有限的資源里把事情做得最好，這個(gè)就是績(jī)效預(yù)算的道理。要做什么事情，那個(gè)大道理的理順是財(cái)政上面的事情，是領(lǐng)導(dǎo)和人民代表的事，績(jī)效預(yù)算是為他們服務(wù)。另外，大道理的中西比較，基本上是西方現(xiàn)在說一個(gè)概念，就是績(jī)效目標(biāo)主導(dǎo)的績(jī)效預(yù)算管理，你的大道理、你的目標(biāo)在哪，必須理解清楚，定清楚目標(biāo)是什么。弄清楚說清楚后，就可以講清楚你要去哪里，要干什么事情，要誰負(fù)責(zé)，要不要公私合作等，整個(gè)邏輯要弄清楚，不然為什么要錢？有什么結(jié)果，當(dāng)然需要目標(biāo)和指標(biāo)來衡量要做的事情，但指標(biāo)和目標(biāo)的設(shè)計(jì)，必須基于政策大道理的邏輯。

茍燕楠教授：預(yù)算績(jī)效管理要解決的第二個(gè)問題是按道理辦事。政府有政府的道理，預(yù)算部門有預(yù)算部門的道理，聽誰的？“大道敦化，小道川流”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律是根本的大道，大道將決定預(yù)算分配。如果各級(jí)政府和預(yù)算部門的小道與此大道并行不悖，它便是大道的具體而微，會(huì)得到預(yù)算，會(huì)有績(jī)效。如果偏離大道，即便暫時(shí)得勢(shì)，終將失去績(jī)效，失去預(yù)算。Moynihan 教授的對(duì)話理論，在Performance Assessment Rating Tool（PART）（21 世紀(jì)初美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算評(píng)估工具）中有應(yīng)用，我們十年前從中國(guó)預(yù)算改革的實(shí)際出發(fā)改造了PART，在各級(jí)政府中的應(yīng)用比較成功。我體會(huì)，PART就是一套問卷，這個(gè)問卷一旦形成并付諸實(shí)施，便在要錢的人和分錢的人之間建構(gòu)了一個(gè)對(duì)話體系，這個(gè)對(duì)話體系的基礎(chǔ)就是20 來個(gè)核心問題①Paul L.Posner and Denise M. Fantone，"Assessing Federal Program Performance：Observations on the US Office of Management and Budget's Program Assessment Rating Tool and its Use in the Budget Process，" Public Performance and Management Review 30，no.3（2007）：351-368.。當(dāng)然，在中國(guó)的上海、云南等地，從管理的實(shí)際需要出發(fā)，我們把它簡(jiǎn)化為10 個(gè)問題或7 個(gè)問題，但不管怎么用，這就是一套簡(jiǎn)明通用的預(yù)算績(jī)效語匯框架。以前是公說公有理，婆說婆有理，經(jīng)常不在一個(gè)頻道上。現(xiàn)在，腦筋往一處用，勁往一處使，通過回答問題、自我評(píng)價(jià)、提供依據(jù)，PART 以各方可理解的方式收集了預(yù)算績(jī)效管理所需的基本信息。同時(shí)，由于運(yùn)用相同的框架，使項(xiàng)目之間的比較在一定程度上成為可能。后來，我們了解到，韓國(guó)政府對(duì)這個(gè)模式的應(yīng)用方式與我們?nèi)绯鲆晦H②請(qǐng)參考：Nowook Park and Jae-Young Choi，Making Performance Budgeting Reform Work:A Case Study of Korea，Policy Research Working Paper no.6353（Washington，D.C.：The World Bank，2013）.。

何達(dá)基教授：中國(guó)搞得很有意思，將外國(guó)體制的一些亮點(diǎn)本土化，很多發(fā)展中國(guó)家沒做到這點(diǎn)，就出問題。美國(guó)PART 的厲害，在于它要求部門講道理，通過一堆是否的問題，看每個(gè)部門有沒有績(jī)效目標(biāo)，有沒有短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的績(jī)效改善計(jì)劃，有沒有結(jié)果目標(biāo)，衡量方法是否合理等。PART 并沒有用一刀切的方法，要所有部門在任何時(shí)候都用一樣的指標(biāo)，PART 從來沒有為部門定什么服務(wù)結(jié)果指標(biāo)，但要求部門定績(jī)效計(jì)劃和指標(biāo)，說明如何把總統(tǒng)和國(guó)會(huì)要求辦的事辦好，說清楚道理，因?yàn)檫@就把財(cái)政和部門分錢的矛盾，拉到一個(gè)更高層次的大道理去了。

不過，美國(guó)政治體制蠻有意思，一個(gè)新總統(tǒng)上任，無論上屆政府做得怎么好，都需要推翻舊的，搞一個(gè)制度創(chuàng)新。小布什總統(tǒng)做了PART，非常成功，但奧巴馬總統(tǒng)上任就不用了。同時(shí)，這也有一個(gè)歷史因素，除了奧巴馬總統(tǒng)對(duì)預(yù)算管理不太感興趣外，他剛上任就面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還有美國(guó)醫(yī)療改革等大難題，結(jié)果預(yù)算改革的事就沒時(shí)間關(guān)注了。不過，因?yàn)槊绹?guó)績(jī)效預(yù)算體制的建立已經(jīng)過幾十年的積累，美國(guó)政府部門已有根深蒂固的績(jī)效意識(shí)和工作流程，還有法規(guī)的要求，縱然領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)注，美國(guó)部門和預(yù)算廳每年還是默默地干績(jī)效預(yù)算管理，直到現(xiàn)在。

茍燕楠教授：中國(guó)文化一個(gè)重要的源頭是易經(jīng)，易經(jīng)思想的核心首先是變化，萬事萬物始終在變化，“道可道，非常道”“說似一物即不中”，你說這東西一定是什么，他就已經(jīng)不是什么了。所以，要順應(yīng)變化，不能固步自封。你定了幾個(gè)指標(biāo)，認(rèn)為這幾個(gè)指標(biāo)可以管一切、并且永遠(yuǎn)管下去，這肯定不行，大環(huán)境一變，政策一變，部門職能一變，績(jī)效目標(biāo)一變，管理方式一變，技術(shù)一變，人民的訴求一變，就不管用了。

何達(dá)基教授：這就是隱藏在PART 背后的預(yù)算管理邏輯哦！還有中國(guó)發(fā)展那么快，地方那么大，有些時(shí)候指標(biāo)設(shè)計(jì)的確難度很大。如果財(cái)政部門只關(guān)注指標(biāo)，盯得太死，不細(xì)究其中的道理，不細(xì)問績(jī)效高低的因由，這只會(huì)催逼部門玩把戲，看指標(biāo)做人，財(cái)政說要abc，部門就只做abc，其他事情不想也不做，這反而是搞壞事情，不會(huì)給部門改進(jìn)、學(xué)習(xí)、創(chuàng)新的動(dòng)力。

茍燕楠教授：易經(jīng)思想的核心其次是不變，就是有些東西要相對(duì)穩(wěn)定。成天變來變?nèi)?，?huì)令預(yù)算參與各方無所適從、疲于奔命。

何達(dá)基教授：易經(jīng)里面變與不變的道理很有意思。我不是說一個(gè)國(guó)家完全不需要固定指標(biāo)，任何一個(gè)國(guó)家的管治，或一個(gè)政策的推行，的確有可能有一些大家都需要的指標(biāo)，但要小心幾個(gè)事情：一是這些指標(biāo)應(yīng)由誰來設(shè)計(jì)，用什么標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)？從財(cái)政部門來講，財(cái)政不可能完全知道每個(gè)部門里面的事情，財(cái)政是管錢的，哪懂水利，哪懂教育？所以，財(cái)政只能夠要求部門按領(lǐng)導(dǎo)的政策優(yōu)先序和大目標(biāo)，要求部門講清楚道理，定清楚績(jī)效目標(biāo)的邏輯，講清楚為何以前有績(jī)效或沒績(jī)效，將來會(huì)做什么來改善績(jī)效，以這種道理來決定錢的安排。如果按這邏輯，指標(biāo)可能有一些是固定的，但很大可能需要按地區(qū)的需要和特征、按項(xiàng)目的內(nèi)容和受眾期盼、按組織的能力和限制，做因時(shí)制宜的變動(dòng)。二是什么叫做“高”績(jī)效，什么叫做“低”績(jī)效，可能需要因地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件、時(shí)間、政策的目標(biāo)、組織的能力和科技能力來改變，有固定的指標(biāo)，并不代表要用一樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量績(jī)效。比如，是不是全國(guó)所有的學(xué)生、所有的中學(xué)，都要以大學(xué)入學(xué)率做績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、都要以一樣的尺度來評(píng)績(jī)效呢？這些問題在歐美國(guó)家就討論了幾十年，績(jī)效制度一直在變動(dòng)來更合適地處理這些問題①績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)問題可參考：Sean Nicholson-Crotty，Nick Theobald，and Jill Nicholson-Crotty，“Disparate Measures：Public Managers and Performance-Measurement Strategies，”Public Administration Review 66，no.1（2006），101-113.。又比如，整個(gè)國(guó)家更需要產(chǎn)業(yè)改造提升，北京可以跟上海比，跟深圳比，跟廣州比，但如果讓上海的指標(biāo)跟貴州比，就不可比了。從國(guó)家層面來講，不能夠靠一個(gè)硬指標(biāo)管理一個(gè)大國(guó)，必須要有變動(dòng)。西方人最近30 多年才開始講因?yàn)榄h(huán)境而變動(dòng)的理論構(gòu)建，這就是你所說的易經(jīng)的精粹之一②請(qǐng)參考：Michael Keeley，“A Contingency Framework for Performance Evaluation，”The Academy of Management Review 3，no.3（1978），428-438. Richard Walker，George Boyne，and Gene Brewer，Eds. Public Management and Performance:Research Directions（Cambridge，the UK：Cambridge University Press. 2010）. Brian K. Boyd，Katalin T. Haynes，Michael A.Hitt，Donald D. Bergh，and David J. Ketchen，Jr.，“Contingency Hypotheses in Strategic Management Research：Use，Disuse，or Misuse?”Journal of Management 38，no.1（2011），278-313.。如果我們只看一個(gè)指標(biāo)、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)好政策的績(jī)效卻可能因?yàn)橐粋€(gè)指標(biāo)給弄壞事，將一些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展搞亂了。因此，固定指標(biāo)不是不可以，但要小心處理，要問，究竟花錢的目的是什么？要干什么事情來達(dá)到目的？是否有合理的邏輯？有證據(jù)嗎？部門跟財(cái)政說清楚這些是十分重要的。

茍燕楠教授：很多人都認(rèn)為一個(gè)部門的活可以用指標(biāo)框定，實(shí)際上，一個(gè)部門到底干啥活？重點(diǎn)在什么地方？表面上變化不大，實(shí)際上年年不同。那指標(biāo)有啥用？指標(biāo)極端重要。指標(biāo)是啥？指標(biāo)就是把你干的活中最核心的東西，用最凝煉的方式表達(dá)出來，而且可說明、可量化。很難，不是嗎？元人散曲中寫道：“欲寄君衣君不還，不寄君衣君又寒。寄與不寄間，妾身千萬難”。如果績(jī)效指標(biāo)最后要公開，而且要可量化、可考核，說實(shí)在的，特別是教育、衛(wèi)生等民生方面的指標(biāo)，只要定偏一點(diǎn)點(diǎn)，就會(huì)搞得一團(tuán)糟。你想想看，這對(duì)行政部門是多大的壓力，怎能不如臨深淵，如履薄冰？所以說，預(yù)算績(jī)效不僅僅是分錢，還是壓在用錢人肩頭沉重的包袱和責(zé)任：你到底想干啥？你打算咋干？你要干成啥樣？還有，干好咋辦？干不好咋辦？回答這些問題，是預(yù)算績(jī)效的精髓。

何達(dá)基教授：我再補(bǔ)充一點(diǎn)，既然不能夠死板地用一個(gè)指標(biāo)來管理，要講道理并且有點(diǎn)磨合，但有時(shí)財(cái)政與部門，中央與地方，在磨合的過程中會(huì)有不同的意見，不同的道理，非常難搞。西方常常碰到這些治理問題，特別在中央地方的績(jī)效管理和預(yù)算問題上。地方一方面覺得中央高高在上，就是中央財(cái)政部門讓地方說道理怎么怎么樣，有時(shí)也可能理解不夠，那怎么解決這個(gè)問題呢？西方理論現(xiàn)在基本強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)①請(qǐng)參考：Maarten De Jong and Alfred T. Ho，“Tools of Performance Budgeting：Applying the Lessons Learned，”in Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice，eds. Alfred T. Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao（New York：Routledge，2019）.，一是要大大提高雙方在整個(gè)績(jī)效預(yù)算里面的能力構(gòu)建，把分析做好做準(zhǔn)，把事實(shí)講清楚道理。二是公開透明很關(guān)鍵。因?yàn)槟愣ǖ锰啦恍校驎r(shí)制宜靈活處理，但靈活處理就變成很容易作假，很容易造成博弈了。但如果公開透明的話，在這個(gè)根基上玩一年兩年沒關(guān)系，你玩兩三年將問題透明出來，就向你問責(zé)了，壓力就出來，博弈的動(dòng)力就少很多了。公開就是得問責(zé)，這是績(jī)效預(yù)算和管理最主要的一個(gè)根基。

茍燕楠教授：易經(jīng)基本思想的第三重是易簡(jiǎn)。什么叫易簡(jiǎn)？通俗講，就是不偏不倚、不徐不疾、不喊口號(hào)、不走極端、容易理解、便于操作。為啥？因?yàn)椤皹O高明而道中庸”，極致的境界我明白，但中庸的選擇適合當(dāng)下，同時(shí)能在長(zhǎng)遠(yuǎn)帶來最高績(jī)效，所以才選擇中庸。一個(gè)事情既不要偏于這樣，也不要偏于那樣，找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)狞c(diǎn)，既符合規(guī)律，各方也能接受，才可能中庸。為什么要中庸？因?yàn)橹袊?guó)人認(rèn)為一個(gè)事情要好，它就應(yīng)該長(zhǎng)期有序地發(fā)展下去，自然而然開始，自然而然結(jié)束，實(shí)現(xiàn)整體和長(zhǎng)期績(jī)效的最大化，而只有中庸才能保證這個(gè)體系長(zhǎng)期健康地發(fā)展，不及和過度均會(huì)傷害這個(gè)體系在中長(zhǎng)期的績(jī)效。短期不顧一切地爭(zhēng)取利益，長(zhǎng)期會(huì)得不償失，退一步海闊天空。

何達(dá)基教授：這個(gè)觀點(diǎn)非常有意思。茍教授提到兩個(gè)中庸原則的應(yīng)用，一個(gè)是績(jī)效標(biāo)桿的橫向比較，一個(gè)是短期和長(zhǎng)期績(jī)效考慮的平衡。不同地方的績(jī)效，有高有低，很多時(shí)候，我們只看見最高的，就以這為目標(biāo)，要其他地方模仿，但要小心的是，這會(huì)否只是一個(gè)數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤，或一個(gè)特殊的案例或情況，或一個(gè)短期的現(xiàn)象，一出則逝。另外，很多時(shí)候我們只看見最低的，就針對(duì)這些個(gè)人、組織或地方，強(qiáng)加問責(zé)，要將他們的績(jī)效大大提高；但有時(shí)，這些低點(diǎn)，可能也只是一個(gè)數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤或外部偶然因素致使的短期現(xiàn)象。如果我們太看重少數(shù)的極端個(gè)案，以此來制定政策，很容易會(huì)造成過激的反應(yīng)措施（over-reacting policies）。我們應(yīng)如易經(jīng)所說，更多地看大多數(shù)的績(jī)效現(xiàn)象，以此來制定大方向的政策；同時(shí)，極端個(gè)案，應(yīng)多給時(shí)間，看是否真的是一個(gè)長(zhǎng)期問題，才采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。因此，西方國(guó)家的現(xiàn)代績(jī)效預(yù)算管理和預(yù)算計(jì)劃，通常都將短期（比如一年到兩年）和長(zhǎng)期（比如三年到十年）的績(jī)效目標(biāo)和策略分開，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候做適當(dāng)?shù)氖隆?/p>

茍燕楠教授：道不遠(yuǎn)人，人之為道而遠(yuǎn)人，不可以為道。今年年頭上我們做了一個(gè)問卷調(diào)查，結(jié)論是：實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的關(guān)鍵是人的積極性。所以，要盡可能創(chuàng)造條件調(diào)動(dòng)公職人員的積極性，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，預(yù)算績(jī)效管理就是要讓有本事的人想干事，干成事。在其位謀其政、盡全力把活干好的精神，人民群眾積極參與的主動(dòng)性，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理而言最寶貴。

何達(dá)基教授：所以西方近十來年搞的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（Public Service Motivation）是有點(diǎn)道理的。

茍燕楠教授：實(shí)際上要把事兒干好，就一定要有這樣的人，沒有這樣的人，你干不好事。中庸里說，“莫現(xiàn)乎隱，莫顯乎微”，天道有看得到的，也有看不到的，沒看到的遠(yuǎn)比看到的多；有些是顯性的，有些是沒體現(xiàn)出來的，沒體現(xiàn)出來的永遠(yuǎn)比體現(xiàn)出來的多。沒人督促怎么辦？沒有獎(jiǎng)懲怎么辦？得靠自強(qiáng)不息，自強(qiáng)不息才可能抵御那些負(fù)面的東西。你如果僅根據(jù)能看到的東西做決策、想辦法、干工作，往往差強(qiáng)人意。在公共領(lǐng)域，特別是一些需要坐冷板凳的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，給錢就干活，不給錢就不干活，斤斤計(jì)較，沒有忘我精神，很難干好，很難干出有深遠(yuǎn)影響的活兒。

何達(dá)基教授：我按照你的理論再加以發(fā)揮一點(diǎn)，也是我前陣子在新加坡開會(huì)時(shí)說的這事情，覺得這個(gè)道理非常重要。人在績(jī)效預(yù)算和管理中發(fā)揮的作用是很重要的，其中一個(gè)作用是什么？愿意學(xué)習(xí)。因?yàn)榄h(huán)境不斷改變，現(xiàn)在對(duì)，可能將來就不對(duì)了，怎么干也要不停地因時(shí)制宜不斷改變。所以，績(jī)效預(yù)算要做好，體制內(nèi)的人要不斷學(xué)習(xí)、不斷改變，這是一個(gè)非常重要的組織文化。我在最近發(fā)的兩篇文章，就強(qiáng)調(diào)不同的國(guó)家和組織文化對(duì)績(jī)效預(yù)算推行的影響①Alfred Tat-Kei Ho and Tobin Im，“Challenges in Building Effective and Competitive Government in Developing Countries：An Institutional Logics Perspective，”American Review of Public Administration 45，no.3（2015），263-280.Alfred Tat-Kei Ho，“From Performance Budgeting to Performance Budget Management：Theory and Practice.”Public Administration Review 78，no.5（2018），748-758.?？?jī)效預(yù)算的成功推行，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，關(guān)鍵是愿意學(xué)、愿意不斷改善，沒有最好，只有更好。領(lǐng)導(dǎo)為一個(gè)組織建立這個(gè)文化后，績(jī)效預(yù)算就更能夠發(fā)揮作用，不然，只是看著指標(biāo)做事，你說你要我做A 我就給你A，你不要就不干，這樣子沒動(dòng)力的話，整個(gè)績(jī)效的體制是沒用的，死板的。

在這方面，又回到中國(guó)歷代的人治與法治的兩難。我個(gè)人覺得，兩者都需要，要平衡。體制能力的構(gòu)建和公開透明，這都是法治精神的發(fā)揮。但在制度建立的同時(shí)，也需要人治，是什么意思？我覺得預(yù)算績(jī)效改革說到底，還是落實(shí)到每個(gè)管理人的能力上。美國(guó)的績(jī)效體系里面最基本一個(gè)結(jié)構(gòu)就是人力培養(yǎng)。這個(gè)問題，在中國(guó)過去40 年的改革中，雖然可能有很多問題，比如貪污腐敗等等，但老實(shí)說，在中國(guó)的管治體制下，基本上是將社會(huì)中最精英的人才吸引到政府，說的不好聽，政府里面嚴(yán)重腐敗之人都是聰明的人、能干事的人，只不過在各種原因之下，用他們的能力和權(quán)力，花在不守法的事上了。現(xiàn)在中國(guó)政府要反腐，要改變這現(xiàn)象，當(dāng)然是好事，但千萬不要搞到人才不愿意進(jìn)政府，這就會(huì)變成政府績(jī)效的致命傷。要有績(jī)效又完全管得好，又要因時(shí)制宜，又要有變通卻不亂，這些高的要求，往往離不開領(lǐng)導(dǎo)的能力，將要辦的事情把持得意，恰到好處?；氐街袊?guó)歷史上，從古代的科舉制度，到現(xiàn)在的教育和官員考核制度，都希望將有能者挑進(jìn)政府。一個(gè)官員有能力，就讓他在某一法規(guī)的框架下好好干，不用管得太死。西方過去30 年所說的“以結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效管理，或“新公共管理”理論中的“讓管理者管理”（let public managers manage），也就是這個(gè)道理。當(dāng)然，這不是說一個(gè)官員有績(jī)效，就可以罔顧法規(guī)，任意妄為，但同時(shí)，在任何一個(gè)公共管理制度下，官員的酌情權(quán)和管理空間是一定需要的，不能將所有的事都以量化的績(jī)效指標(biāo)管死。

茍燕楠教授：實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理最糟糕的局面就是：預(yù)算部門認(rèn)為這是財(cái)政部門強(qiáng)加的約束，一旦這么琢磨，就可能進(jìn)入績(jī)效低下的囚徒困境?？?jī)效預(yù)算的高境界是什么？是部門打心眼里認(rèn)為這是自我實(shí)現(xiàn)的工具，是把要錢的道理講明白、把用錢的效果說清楚的機(jī)會(huì)，如果能這樣，就順了，好了。

何達(dá)基教授：美國(guó)地方政府也面對(duì)這個(gè)問題，美國(guó)體系跟中國(guó)體系雖然有很多不一樣，但是背后的績(jī)效管理和預(yù)算的挑戰(zhàn)有時(shí)也是一樣的。比如，每個(gè)城市有治安問題，很多時(shí)候，公安部門權(quán)力最大，預(yù)算也最大，警察負(fù)責(zé)公安，犯罪率的高低，某種程度上在他們手上，你不給錢我不干了，群眾一罵政客，說治安不行，錢就給了；在美國(guó)，還有另外更頭痛的事，美國(guó)城市有選舉，選舉時(shí)一個(gè)地方的工會(huì)，包括警察工會(huì)，會(huì)有很大的影響力。警察工會(huì)好像一個(gè)城市的股東人，不投你票，市議會(huì)的政客和市長(zhǎng)就麻煩了。所以當(dāng)警察部門要預(yù)算時(shí)，很多時(shí)候很難不給，因?yàn)椴唤o，社會(huì)和政治后果誰來負(fù)責(zé)呢？在這政治難題下，我問地方預(yù)算部門的官員說，那你怎么處理呢？他們說，政治現(xiàn)實(shí)改變不了，但在績(jī)效預(yù)算過程中，還是有事可做的，比如，要警察部門說清楚要錢的基本道理和目標(biāo)，說要1000 萬，可以給，但先要講清楚道理和目標(biāo)，要這1000 萬做什么事，說清楚后，將他們的績(jī)效目標(biāo)和策略公開寫在績(jī)效預(yù)算中，你可以作假，可以吹牛，但所有城市都公開預(yù)算和績(jī)效指標(biāo)，你的問題就出來了，因?yàn)槟愕氖忻駮?huì)問，花了1000 萬做幾個(gè)事情，旁邊城市的1000 萬卻做了更多的事情，你怎么解釋？財(cái)政部就可以不說話，但民眾是納稅人，警察這么搞就有問責(zé)壓力，不敢亂來了。

茍燕楠教授：但學(xué)習(xí)過程也可能把你整個(gè)邏輯倒轉(zhuǎn)過來：以前年度給他1000 萬就可以了，但是他今年突然問你要1200 萬，你說憑什么要1200 萬，他說別的部門要用1400 萬。

何達(dá)基教授：所以公開是非常重要的，不過，如果附近城市的警察部門都聯(lián)手玩把戲，那就麻煩大了，這就反映出制度內(nèi)外各種監(jiān)督體制的重要性。上面說到有各種各樣的能力構(gòu)建，也說公開有利于減少造假，中國(guó)的績(jī)效預(yù)算體制還有第三方評(píng)價(jià)，背后還有人大的監(jiān)督和黨的監(jiān)督；還有，現(xiàn)在我們?cè)诖髷?shù)據(jù)的時(shí)代，在國(guó)家層面就可拿到很多的數(shù)據(jù)，可以做各種各樣的分析，從中央落實(shí)到省，省落實(shí)到地方，再落實(shí)各縣。所以，大數(shù)據(jù)工具、數(shù)據(jù)公開透明是預(yù)算績(jī)效管理的重要策略。

茍燕楠教授：非常高興有這個(gè)對(duì)話。中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革方興未艾，有些好經(jīng)驗(yàn)，也有些問題需要破解，實(shí)踐中推動(dòng)著困惑著預(yù)算績(jī)效管理的那些想法做法，為對(duì)話提供了寶貴的靈感源泉，希望對(duì)話中涌現(xiàn)的一些想法和觀點(diǎn)能豐富預(yù)算研究，并對(duì)實(shí)踐探索提供可能的借鑒。

何達(dá)基教授：太感謝大家給我們這個(gè)對(duì)話的機(jī)會(huì)。中國(guó)人做研究的好處，就是可以既有中西結(jié)合的理論，也可以多看中西古今的經(jīng)驗(yàn)，多做發(fā)掘，多想適合中國(guó)發(fā)展模式的策略和體制。中國(guó)現(xiàn)在都要搞預(yù)算績(jī)效管理，怎樣推，哪個(gè)推得好，哪個(gè)不好，按照我們的理論和觀點(diǎn)，可以多做調(diào)研考察。實(shí)地個(gè)案研究也好，訪談也好，問卷調(diào)查也好，行政數(shù)據(jù)收集分析也好，都可以做，用不同的方法來印證中西雙方的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，這就可以幫助我們找出一些中西求同存異的預(yù)算管治道理。