創(chuàng)新型預算審查監(jiān)督視域下人大代表參與預算監(jiān)督之困境與優(yōu)化

羅 敏

內容提要：預算監(jiān)督關涉財政制度的運行和國家的現(xiàn)代化進程，新時代預算監(jiān)督新形勢對發(fā)揮預算監(jiān)督主體參與作用的人大代表提出了更高的要求。預算審查監(jiān)督機制不斷創(chuàng)新，但人大代表在其中的參與成效差強人意。究其根本存在著主客觀方面的原因，主觀上人大代表參與預算監(jiān)督主觀動力羸弱，監(jiān)督意識以及自信心不強，客觀上代表專業(yè)能力不高以及創(chuàng)新監(jiān)督機制不夠完善。鑒此，應當雙管齊下，一方面提升強化人大代表參與預算審查監(jiān)督的能力和意識，另一方面切實完善人大代表參與預算監(jiān)督的創(chuàng)新型制度機制，使得人大代表參與預算審查監(jiān)督從程序性向實質性邁進。

主持人語：黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在黨的十八大和十九大會議關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及要建立完善全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理的基礎上，進一步明確了國家治理體系的新框架。人大預算審查監(jiān)督是各級人大監(jiān)督政府的重要手段，同時也是公眾和社會有效約束政府財政支出行為的重要途徑。加強人大預算審查監(jiān)督是新時代提出的新要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

近年來，黨中央、全國人大常委會連續(xù)出臺了一系列加強人大預算審查監(jiān)督的重大舉措。尤其是2018 年中辦印發(fā)了《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，將人大預算審查監(jiān)督推進到了前所未有的深度和廣度，提出人大要對政府預算實施“全口徑審查和全過程監(jiān)管”。這些重大舉措，既是對人大預算審查監(jiān)督賦予的新任務，也是對人大預算審查監(jiān)督提出的新要求，同時，也是人大預算審查監(jiān)督制度研究的新課題。

為了充分發(fā)揮人大預算審查監(jiān)督在政府治理中的作用，進一步推動政府預算規(guī)范化和提高財政資金使用績效，本期策劃特邀羅敏、王金秀、肖鵬、陳治、周克清、羅亞西等6 位研究者的成果，從不同視角進行解讀，寄希望于對中國地方財政運行層面的現(xiàn)實問題有所認知，進而為推進國家治理體系建設，提升財政治理能力有所裨益。

——劉 蓉

一、人大代表參與預算監(jiān)督的時代要求

財政是國家治理的基礎，是國家治理能力現(xiàn)代化的物質保障，財政制度對于國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)與否意義重大。眾所周知，政府只有經(jīng)人民授權才能具體地分配從人民手中籌集的公共財政資金，向全社會提供人民所必須的公共服務。預算作為國家從公民手中籌集公共財政資金，并監(jiān)督和分配公共財政資金的制度安排，亦應接受人民的監(jiān)督。我國憲法明確規(guī)定，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，人民代表大會代表人民行使其監(jiān)督權①苗連營：《論人民代表大會行使監(jiān)督權的理論基礎》，《人大研究》，1998 年第2 期。。因此，人民的預算監(jiān)督權乃由人大代行。而在人大預算監(jiān)督權的行使過程中，人大代表并非以自身“主體”權能予以行使“主體”責任，而自始至終發(fā)揮參與者的角色，參與人大及其常委會的工作②李翔羽：《關于人大代表和常委會組成人員的法理地位及其作用辨析》，《人大研究》，2016 年第7 期。。換言之，人大代表作為人民的代表，通過人民授權獲得合法的權力，代表人民的意志和利益，代表人民管理國家和社會事務，正所謂“代表來自人民、為了人民、代表人民，并向人民負責”③蔡文成：《代表、回應、責任：人大代表制度的政治邏輯》，《蘭州大學學報（社會科學版）》，2017 年第4 期。，其當仁不讓擁有預算監(jiān)督權。但是，人大代表預算監(jiān)督權能的發(fā)揮則需要其切實參與至預算審查監(jiān)督之中，從預算監(jiān)督的各方面發(fā)揮監(jiān)督作用。

預算監(jiān)督權是現(xiàn)代法治國家立法機關所普遍享有的重要權力，被形象地比喻為控制政府“錢袋子”的權力。我國憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職能便是審查批準預算和監(jiān)督預算執(zhí)行。2015 年新《預算法》強化了人大代表的預算監(jiān)督權，從預算的管理、預算的編制，到預算的審查和批準、預算的執(zhí)行調整以及決算監(jiān)督，都明確了人大的監(jiān)督職權，為人大代表監(jiān)督預算提供了法律保障。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確提出“加強人大預算決算審查監(jiān)督”的改革任務，為此，中央還專門制發(fā)了幾個重要的指導性文件④中央制發(fā)的指導性文件分別是：（1）中央全面深化改革領導小組第十五次會議召開審議通過的《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》（2015），這是加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作、探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新。（2）全國人大常委會辦公廳印發(fā)的《關于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》（2017），此指導意見緊緊圍繞“加強人大預算決算審查監(jiān)督”的要求，為提高預算編制的合理性、規(guī)范性，增強預算審查的針對性、有效性，為全國人民代表大會審查批準預算奠定了堅實基礎。（3）全國人大常委會辦公廳印發(fā)的《關于推進地方人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導意見》（2017），此指導意見明確了，運用信息網(wǎng)絡技術推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監(jiān)督制度的有益探索，也是新形勢下加強和改進人大預算審查監(jiān)督的客觀需要，此指導意見的出臺為建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度提供了有力的推動。（4）中共中央辦公廳印發(fā)的《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（2018），人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，是貫徹落實黨的十八屆三中全會決定關于“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的一項重要改革舉措，也是對預算法、監(jiān)督法關于人大預算決算審查監(jiān)督特別是支出預算和政策審查監(jiān)督規(guī)定的細化和深化。，無一不為加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作、探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新進一步提供了規(guī)范指導。中央接連發(fā)文更是表明，進行預算審查監(jiān)督制度的有益探索，是新形勢下加強和改進人大預算審查監(jiān)督的客觀需要。雖然修改《預算法》之后，人大及其常委會的預算監(jiān)督職能得以強化，但當前預算監(jiān)督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。審查監(jiān)督政府預算是每一位全國人大代表依法履職的重要責任和重要內容，新時代人大預算審查監(jiān)督面臨的新形勢、新任務都顯示出人大代表肩負的使命和責任重大，人大代表能否切實有效地參與到預算審查監(jiān)督工作中具有重要現(xiàn)實意義。鑒此，面對新時代對人大代表參與預算審查監(jiān)督提出的新要求，及時總結十八大以來預算監(jiān)督領域層出不窮的創(chuàng)新舉措，反思其與人大代表參與預算監(jiān)督的脫節(jié)之處，明確問題根源，有針對性地從制度層面提出保障人大代表有效參與預算監(jiān)督的對策，以期從實踐層面推動預算監(jiān)督從程序性邁向實質性，提高公共資金的使用效率。

二、人大代表與創(chuàng)新型預算審查監(jiān)督機制仍有脫節(jié)

人大代表對預算審查監(jiān)督的參與度是檢驗人大監(jiān)督政府“錢袋子”是否貫徹落實的標桿，縱使預算監(jiān)督方式創(chuàng)新多樣，卻仍在一定程度上與人大代表之間存有脫節(jié)現(xiàn)象，人大代表參與預算審查監(jiān)督并未達到預期效果。

（一）預算審查監(jiān)督機制推陳出新

2005 年浙江溫嶺市率先實踐的“參與式預算”①陳家剛、陳奕敏：《地方治理中的參與式預算——關于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，《公共管理學報》，2007 年第3 期。將民主懇談與人大預算監(jiān)督相結合，將政府預算決策、人大預算審查和民眾監(jiān)督三者之間有機結合，從而建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，“激活了基層人大的預算審議和預算監(jiān)督功能”②申建林、譚詩贊：《參與式預算的中國實踐、協(xié)商模式及其轉型——基于協(xié)商民主的視角》，《湖北社會科學》，2016 年第3 期。，是公共預算改革試驗中較為成功的經(jīng)驗，也是公民與人大代表深度參與公共預算監(jiān)督的風向標。十八大以來，圍繞“加強人大預算監(jiān)督”的要求，基于各指導性文件的精神，從中央到地方積極推進預算審查監(jiān)督改革，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。尤其是《預算法》修改以后，預算監(jiān)督改革領域涌現(xiàn)出一系列創(chuàng)新舉措。

1.預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度。即“利用政務內網(wǎng)光纖專線實現(xiàn)人大及其常委會與同級財政的聯(lián)網(wǎng)，建立各級人大預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，把財政數(shù)據(jù)同步到人大來，實現(xiàn)各級財政部門與人大的實時互聯(lián)互通，將政府各個部門單位的預算執(zhí)行情況置于人大監(jiān)督之下”③福州市鼓樓區(qū)南街街道人大工委課題組：《推進人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大網(wǎng)，最后訪問日期2019 年9 月9 日?！跋噍^于傳統(tǒng)監(jiān)督模式，其具備實時性、全面性、實質性等優(yōu)勢”④周華：《論預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的先行先試及全國推進》，《人大研究》，2017 年第9 期。。

2.代表聯(lián)絡員制度⑤以四川省為例，2008 年四川省人大財經(jīng)委、常委會預工委探索設計并試行了代表聯(lián)絡員制度。2009 年，在四川省十一屆人大二次會議召開前，省人大財經(jīng)委、常委會預工委組織省政府職能部門的同志對計劃和預算草案兩個報告進行了輔導解讀，經(jīng)過各代表團推選的55 名代表聯(lián)絡員以及發(fā)改、財政等部門參加了輔導解讀會，通過對草案的輔導解讀，并與發(fā)改、財政等部門的多次溝通，使得代表聯(lián)絡員能夠協(xié)助本代表團的其他代表看懂計劃預算草案，這成為當年人大會議的一大亮點。2010 年，四川省人大在總結制度試行經(jīng)驗教訓的基礎上，修訂代表聯(lián)絡員制度，健全相關工作機制，通過對代表聯(lián)絡員開展培訓、增加代表聯(lián)絡員數(shù)量、與代表聯(lián)絡員常態(tài)性互動、構建網(wǎng)上溝通平臺以及組織調研等方式進一步規(guī)范和強化了代表聯(lián)絡員工作。在此基礎上，強化了人大常委會與人大代表之間的聯(lián)系，通過聯(lián)絡員再組織人大代表進行輔導培訓，提高了整體人大代表的預算監(jiān)督能力。。在人大代表中，遴選出一部分代表，作為常委會與代表聯(lián)系的“嫁接點”，將“中樞”——人大常委會與“脈絡”——全體人大代表連接起來，形成“常委會——代表聯(lián)絡員——代表”之間“相互應答，彼此激勵”的逐層發(fā)散的反應體系，來充分調動人大代表的履職積極性。①閔行區(qū)人大常委會研究室：《代表聯(lián)絡員制度的實踐與思考》，《上海人大》，2012 年第9 期。

3.人大代表工作站制度②以廣東深圳市為例，深圳市南山區(qū)月亮灣人大代表工作站是全國第一個人大代表工作站。工作站于2002 年開始“試運行”并在2005 年正式成立，現(xiàn)如今深圳市不僅在全市各區(qū)范圍內設置了人大代表工作站，而且將每一個人大代表工作站的具體信息（地址、聯(lián)絡員姓名、聯(lián)絡站電話、上班工作時間等）在深圳市人大的官網(wǎng)上進行了公開，設置了市民找代表的快通道，方便市民快速找到離自己最近的人大代表工作站。同時對于地處偏遠、轄區(qū)人員較少的人大代表工作站，還在網(wǎng)上開設了人大代表預約通道，市民可以通過提前預約人大代表實現(xiàn)找代表、提訴求，預約成功后系統(tǒng)會通過短信方式提醒市民在預約時段帶上書面材料前去代表聯(lián)絡站，并告知接訪的代表名字。。通過在基層設立人大代表工作站，在人大、政府、民眾之間架設一座溝通的橋梁，為人大代表在閉會期間的履職提供平臺，使越來越多的代表和群眾參與到監(jiān)督和支持政府工作中來。這種工作機制形式，大大減少了市民搜集人大代表信息的成本，一方面實現(xiàn)了公民有序的政治參與，另一方面還有助于人大代表順利開展工作。

4.人大與審計等跨部門合作監(jiān)督制度③近年來，各地方在尋求人大監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)動上取得了不小的進步。典型如天津市寶坻區(qū)人大常委會同政府審計部門建立聯(lián)系機制，把人大預算審查監(jiān)督和審計監(jiān)督有機融合。2015 年，天津市寶坻區(qū)審計部門對鈺華街調直道路工程實施了跟蹤審計，特邀請4 名來自建筑行業(yè)的人大代表參加，雙方共同從專業(yè)角度對發(fā)現(xiàn)的不按標準規(guī)范施工、監(jiān)理不履行職責以及管理工作不規(guī)范等問題隨時進行糾正，及時向被審計單位提出整改意見。在借助審計部門專業(yè)優(yōu)勢的同時，寶坻區(qū)人大常委會工作機構及時向審計部門傳達中央有關文件中關于預算監(jiān)督的指示精神，從預算安排的合法性、完整性、可行性，重點支出和重大投資項目是否適當?shù)确矫鎸徲嫻ぷ魈岢隽烁用鞔_的要求。。人大預算監(jiān)督和審計部門監(jiān)督雖然在監(jiān)督層次、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面都有所不同，但二者相輔相成，預算執(zhí)行審計是人大對本級預算執(zhí)行情況進行審查監(jiān)督的重要依靠；人大審議政府提出的審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，是促進提高同級預算執(zhí)行審計效果，發(fā)揮預算執(zhí)行審計積極作用的重要保證，二者的有機結合，能夠形成有效的監(jiān)督財政的合力。④靳春燕：《淺談如何加強人大監(jiān)督與審計監(jiān)督的有效結合進一步提高財政監(jiān)督效果》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/xz/201708/t20170830_471981.shtml 江蘇人大網(wǎng)，最后訪問日期2019 年9 月9 日。

5.預算審查監(jiān)督咨詢組制度⑤我國多個地區(qū)均對預算審查監(jiān)督咨詢組制度進行了探索，典型如上海市閔行區(qū)人大常委會為了進一步探索以區(qū)人大代表（包括預算工委委員、預算監(jiān)督小組成員）為主體，相關專家共同參與的預算審查監(jiān)督方式，擴大充實財政預算專家?guī)?，依托專家智力資源，提升預算審查監(jiān)督的有效性，在原有3 名預算咨詢專家的基礎上，擴充補選了7名預算咨詢專家。專家的選聘是在部門推薦的基礎上，重點評估專家研究領域和專業(yè)特長，既重視專家的專業(yè)理論水平，也重視專家的實際操作經(jīng)驗，進一步提高了專家咨詢的有效性和針對性。參見《閔行區(qū)人大常委會召開預算咨詢專家座談會》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1992/n2398/u1ai116966.html 上海人大網(wǎng)，最后訪問日期2019 年9 月9 日。。通過吸納專業(yè)人員、引入專業(yè)力量共同參與到預算的審查監(jiān)督中來，以實現(xiàn)預算審查向專業(yè)人員“借力”。鑒于新《預算法》對財政預決算審查工作提出了更高要求，比如，收支是否合理，支出有沒有充分發(fā)揮財政資金作用等，故而需要有專業(yè)人員參與到審查工作中，提供專業(yè)意見以作參考，以期客觀、高質量地完成預算審查監(jiān)督工作。⑥雜志編輯部：《成立咨詢組：引入專業(yè)力量強化預算監(jiān)督》，《中國人大雜志》，2016 年第1 期。

6.預算監(jiān)督績效評價機制①典型示例：浙江省寧波市寧?？h于2014 年開始開展預算績效監(jiān)督，縣人大常委會采用委托中介機構評價和組織監(jiān)察、財政、審計等部門相關業(yè)務人員評價兩種方式對政府專項資金績效情況開展試評價，并出臺了關于政府專項資金預算績效監(jiān)督的暫行規(guī)定，明確了1000 萬元以上的項目都要開展績效監(jiān)督以及重點關注項目3 年一輪的評價模式，即當年選定關注項目，次年開展中期評價，第3 年進行最終評價，并進行滿意度測評。此外，該縣常委會相關工作機構聯(lián)合監(jiān)察、財政、審計等部門對政府專項資金重點項目的績效目標予以評審，聽取政府專項資金績效預算目標初審情況匯報，同時按照規(guī)定對重點關注項目開展中期評價，促使縣政府和有關部門邊評邊改，完善項目實施細則，規(guī)范資金撥付程序，加強項目進度管理，出臺了財政專項資金管理暫行辦法和競爭性分配改革辦法等制度，提高了政府部門領導績效意識和社會公眾參與度，增強了財政資金使用效益。最后，該縣常委會對重點關注項目開展了終期評價實地視察，并召開專題會議對評價結果進行滿意度測評，出具整改意見。。以“預算”為對象開展的績效管理，也就是將績效管理理念和績效管理方法貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，并實現(xiàn)與預算管理有機融合的一種預算管理模式，同時亦是在監(jiān)督人大代表參與預算工作的責任落實。

7.預算聽證會制度。《預算法》規(guī)定“人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”。預算聽證會是很多地方人大已經(jīng)在改革試行的預算監(jiān)督手段。②以上海市閔行區(qū)為例，閔行區(qū)的公共預算監(jiān)督改革“閔行模式”漸趨成熟，人大代表也實現(xiàn)了從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉變。具體而言，閔行區(qū)一場預算聽證會的流程是這樣的：先由區(qū)職能部門、區(qū)財政部門對項目預算安排進行介紹說明，再由區(qū)人大代表和社會公眾組成的陳述人，以及行業(yè)或預算專家對預算安排提出意見建議。最后，由區(qū)人大常委會組成人員組成聽證人，對預算項目擬定聽證結果報告，提交區(qū)人大常委會討論后轉交區(qū)政府，要求對預算安排進行優(yōu)化完善。此外，聽證會上還吸納了通過各類媒體報名的社會公眾作為旁聽人，他們可以在會后將自己的意見建議通過書面形式提交區(qū)人大。閔行區(qū)人大在總結幾年聽證經(jīng)驗的基礎上，修訂完善了關于《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會聽證辦法》若干操作細則，加強了預算聽證項目選擇、聽證結果運用等方面工作。首先是代表參與預算聽證項目的選擇。根據(jù)新辦法，2015 年聽證項目在選擇上更加傾向于預算金額較大、存在一定爭議、群眾關注度高的項目。在確定預算項目前，先邀請部分人大代表參與區(qū)財政部門組織的項目預算績效前評價活動，對部分重點項目預算編制情況有初步掌握，再從中選擇績效評價或政策評估得分不高、代表反映強烈的項目作為聽證備選項目。其次是擴大了預算聽證的覆蓋面。預算聽證項目不僅聚焦代表反映強烈的民生項目，2016 年探索將預算聽證延伸至部門預算草案（主要突出新增項目和支出較大項目）等領域。最后是強化了聽證處理意見的督促檢查。吳宇：《閔行：從“閉口看預算”向“開口審預算”的轉變》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n3143/u1ai147297.html 上海人大網(wǎng)，最后訪問日期2019 年9 月9 日。人大預算決算審查監(jiān)督的機制不斷創(chuàng)新，豐富多樣的監(jiān)督機制理論上為人大代表參與預算審查監(jiān)督提供了多種渠道，實踐中各類監(jiān)督機制的落實取得了一定的成效和經(jīng)驗，但也暴露出一些普遍存在的問題，使得人大代表的預算審查監(jiān)督參與成效差強人意。

（二）人大代表參與預算監(jiān)督收效甚微

創(chuàng)新預算審查監(jiān)督的方式，所帶來最直觀的效應便是預算審查監(jiān)督的“牙齒”相較于以前越來越硬，人大審查監(jiān)督的實效也明顯提升。毋庸諱言，預算監(jiān)督創(chuàng)新實踐取得的成效有目共睹，從政體上夯實了人大制度，從制度上加強了人大對預算的審查與監(jiān)督，但是仍存在著一定的局限性。

一方面，推陳出新的預算審查監(jiān)督方式并未精準關注到人大代表的個人監(jiān)督意識強化以及監(jiān)督能力提升，使得人大代表在此過程中參與感與獲得感并不強。以全國各地正陸續(xù)推出的預算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)制度為例，預算上網(wǎng)可資查看確實是一大進步，但是從人大代表視角看將會發(fā)現(xiàn)，必須前往專設的預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢室③周時蘭、仲獨青：《政府的錢花哪了人大預算聯(lián)網(wǎng)查——海安市人大組織人大代表開展預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201809/t20180917_506973.shtml 江蘇省人大網(wǎng)，最后訪問日期：2019 年9 月9 日。方能查詢到預算信息，并非有網(wǎng)即可查，仍在很大程度上限制了人大代表切實參與預算審查監(jiān)督。

另一方面，人大代表缺乏來自社會的監(jiān)督與認可，其對預算監(jiān)督工作的積極性受到影響。以深圳市推行的各區(qū)人大代表工作站為例，筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)社區(qū)中公民對人大代表工作站一知半解，社區(qū)黨群工作中心的工作人員甚至并未聽聞過該區(qū)市曾經(jīng)舉辦過預算咨詢會、預算聽證會等活動，人大代表亦未在代表工作站就此類活動進行過任何形式的宣傳。就此可反映出，人大代表并不“接地氣”，缺少與社會公眾的互動，從而缺少了來自社會公眾對其的監(jiān)督以及認可，形成的惡性循環(huán)將會是人大代表在參與預算監(jiān)督等各項工作中積極性的消退。

顯然，縱使預算監(jiān)督創(chuàng)新模式的創(chuàng)設在一定程度上有效提高了人大代表的預算監(jiān)督意識以及預算審查監(jiān)督能力，也在一定意義上解決了人大代表參與預算監(jiān)督的信息不對稱問題，增強了人大預算監(jiān)督的針對性與時效性，同時提升了人大監(jiān)督的廣泛性和深入性，但仍不得不提的是，作為人大工作“主體”的人大代表，在參與預算監(jiān)督的過程中，并未如創(chuàng)新監(jiān)督模式時所設想的達至理想效果，個體人大代表在預算審查監(jiān)督工作中的參與度并未得到強有力的深化，亦未強有力調動人大代表的參與積極性。

三、探本溯源：人大代表參與預算監(jiān)督之障礙成因

預算監(jiān)督是各級人民代表大會及其常委會的重要職能之一，人大代表在擔任“錢袋子”看守者角色的過程中，除了其自身能力發(fā)揮著重要的作用之外，外在的環(huán)境機制體制也同樣對人大代表能否有效守護“錢袋子”產(chǎn)生重要的影響。因此，在各類創(chuàng)新型預算審查監(jiān)督機制中，人大代表參與預算監(jiān)督收效并不如預期，存在著主客觀方面的原因。

（一）人大代表參與預算監(jiān)督主觀動力羸弱

首先，人大代表監(jiān)督意識不強是其參與預算監(jiān)督動力羸弱的重要原因，亦是當前無法回避的問題。一方面，我國的現(xiàn)實情況是各級人大代表基本上都是兼職代表，且身為代表不必承擔相應的責任，無法避免部分代表在原單位工作與人大工作中重前者而輕后者，這無疑會影響到人大工作的開展以及人大代表作用的發(fā)揮，更遑論人大代表監(jiān)督審議預算報告①張建民：《論人大代表的法理定位》，《嶺南學刊》，2004 年第6 期。。加之由于選舉機制的局限性，我國人大代表與選民之間的關系并不密切，一些選民對人大代表往往并不認可，但也往往無可奈何，最終形成對人大機關和人大代表持冷漠態(tài)度的常態(tài)。這似乎也解釋了為何人大代表工作站所在社區(qū)居民并不了解人大代表以及工作站的情況，更不知道區(qū)市的預算活動，沒有充分發(fā)揮選民監(jiān)督代表的積極性，代表履職時也缺少目標，無外部壓力，只是充當“橡皮圖章”的作用。再者，很多人大代表并不具備代表人民守護“錢袋子”的能力與覺悟，對自身的責任與使命缺乏認識，對預算監(jiān)督工作的重要性不明就里，久而久之，沒有了履職的積極性，得過且過。

其次，人大代表對預算監(jiān)督信心不足亦是其參與預算監(jiān)督動力羸弱的主要原因。對于眾多人大代表而言，預算相關文件的專業(yè)性非常強，“代表看不懂預算”是人大制度建設中長期存在的一個帶有普遍性的問題，這極大地減弱了人大代表審查預算草案的信心和動力。加之人大會議會期短、議題多，留給人大代表閱讀、審查財政預算草案的時間有限，很多代表囿于時間限制，并不能盡心盡力審查預算，長此以往形成了“走馬觀花看預算”的得過且過心理，對預算監(jiān)督的信心與動力越發(fā)不足。

（二）人大代表參與預算監(jiān)督客觀支撐不足

“只有在關鍵上提升人大自身的預算監(jiān)督能力，方能強化人大對政府預算的審查監(jiān)督，而人大的預算監(jiān)督能力的構成要素包含時間能力、專業(yè)能力、信息能力以及委員會能力”①林慕華：《論地方人大的預算監(jiān)督能力及其建構》，《探索》，2016 年第3 期。。檢視我國各級人大代表監(jiān)督預算的創(chuàng)新實踐，細究各項預算審查監(jiān)督創(chuàng)新模式，在客觀上不同程度地存在著體制機制上的問題，并未從根本上給予人大代表參與預算審查監(jiān)督的機會，影響了人大代表參與預算監(jiān)督的各方面能力，從而有礙人大代表參與預算審查監(jiān)督的實效性達成。

具體言之，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督目前僅在個別省份能夠大范圍開展，更多省份僅限于省會城市能夠聯(lián)網(wǎng)查詢預算，地市級還未完全覆蓋，縣級就更是鳳毛麟角。②參見福州市鼓樓區(qū)南街街道人大工委課題組：《推進人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大網(wǎng)，最后訪問日期2019 年9 月9 日。更重要的是，僅能在特定場所才能登陸查詢此預算審查系統(tǒng)，人大代表并不能隨時隨地查閱，其效用亦大打折扣。在代表聯(lián)絡員制度上，人大常委會與聯(lián)絡員的聯(lián)絡未成固定機制，財政經(jīng)費支持不足有礙聯(lián)絡員工作的展開，有些地方要求“各審查監(jiān)督聯(lián)絡員所在單位要為審查監(jiān)督聯(lián)絡員履行職責提供時間、經(jīng)費等保障”③參見《四川達州市開江縣人大代表計劃預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員工作制度》第五條第八項。，似乎不太合理，代表聯(lián)絡員的審查監(jiān)督經(jīng)費，應當由人大常委會提供，而不應由審查監(jiān)督聯(lián)絡員所在單位負擔，否則只會降低所在單位對聯(lián)絡員履職工作的支持度。人大代表工作站亦未發(fā)揮其應有效用，人大代表的預算監(jiān)督工作如何展開并不為外人道也，少了社會公眾對其的監(jiān)督以及因應的肯定，加之同時設置的人大代表工作站官網(wǎng)信息更新十分緩慢，縱使回復但卻對回復內容加密，提問者以及其他人無法查看等，均十分限制人大代表對預算審查監(jiān)督的深度參與④筆者曾通過深圳市人大官網(wǎng)中的人大代表工作站板塊進行晚上咨詢提問，事后顯示“已回復”卻無法查看，咨詢網(wǎng)站后臺（網(wǎng)站系統(tǒng)維護人員，非深圳市人大工作人員）得知確已回復，但是已經(jīng)加密，需要人大那邊開放權限才能看到回復內容。。而人大與審計部門的聯(lián)動監(jiān)督，并未形成規(guī)范的聯(lián)動程序與機制，導致工作中存在一定程度的隨意性，且不同地方的聯(lián)動操作不一，理論上采用的方式方法多樣有其好處，可以通過多種形式聯(lián)合審計部門對預算進行監(jiān)督，但是問題在于，人大代表在此間的工作職責和參與度應當何如，并無明確的規(guī)定，就此造成的人大代表參與率成謎。因此，對于人大審計聯(lián)動監(jiān)督的工作規(guī)程以及人大代表參與期間的工作細則，有待朝縱深給予明細。至于預算專家咨詢組制度的創(chuàng)設，引入專業(yè)力量固然很好，但是人大代表在此過程中發(fā)揮何種作用并未得到明確，而且一味依靠專業(yè)力量而不思加強代表自身的專業(yè)素養(yǎng)，非長久之計，亦使人大代表的參與度大打折扣。而預算績效監(jiān)督的精細化管理還需積極探索，績效評價指標體系不夠完善，全過程預算績效管理機制不健全，結果反饋應用需加強。此外，預算聽證內容有待擴圍，現(xiàn)行進行預算聽證會試點的省份和城市對納入預算聽證范圍的項目并未有統(tǒng)一的規(guī)定，也無法給出具有說服力的理由說明為何某一部分納入預算聽證范圍，但是另一部分卻沒有納入，人大代表在預算聽證會中應當肩負什么樣的職責，能夠做些什么，也是不明確的。

四、雙管齊下：強化人大代表參與預算審查監(jiān)督從程序性走向實質性

雖然修改《預算法》之后，人大及其常委會的預算監(jiān)督職能得以強化，創(chuàng)新的預算審查監(jiān)督機制助力了人大代表參與預算監(jiān)督，但當前預算監(jiān)督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。欲提升人大代表參與預算審查監(jiān)督的實效性，歸根結底要提升人大代表參與預算監(jiān)督的責任感和能力，更需要創(chuàng)新機制本身保障人大代表切實參與預算監(jiān)督，從而方能提升預算審查監(jiān)督的質量和水平。

（一）提升人大代表參與預算監(jiān)督的能力與責任意識

一方面，應當加強并優(yōu)化對人大代表有關預算知識方面的培訓，提高人大代表參與預算監(jiān)督的履職能力。鑒于人大代表結構的層級性和差異性，培訓工作應注重靈活性，采取多種措施，多渠道、多途徑地進行。具體而言，完善人大代表素質培訓制度，應當在內容上突出培訓的專業(yè)性和針對性，在形式上突出培訓的豐富性和多樣性。人大工作是法律性、程序性和專業(yè)性很強的工作，做好人大工作不僅需要強烈的工作熱情，也需要高超的政策、法律和專業(yè)水平。①袁剛：《人大代表聯(lián)系人民群眾制度研究》，法律出版社2016 年，第215 頁。適當?shù)呐嘤枴坝欣趲椭舜蟠順淞⒄_的代表觀、權利義務觀，有助于促進代表參政議政能力自我提升意識的增強”②王廣輝：《人大代表結構優(yōu)化的基本思路與對策》，《江漢大學學報（社會科學版）》，2017 年第34 期。。例如，培訓的內容不應當局限于《憲法》《預算法》等基礎性法律，而是應當在此培訓內容基礎上適當增加財稅、預算方面的知識內容，甚至是以此培訓內容為主，有針對性地培訓人大代表的專業(yè)能力。培訓的形式可以采用以代表聯(lián)絡員為媒介，由人大財經(jīng)委集中對其進行預算方面知識的培訓，再由其以靈活的方式向人大代表們教授預算專業(yè)知識。通過聯(lián)絡員有關業(yè)務培訓、專題研討、工作交流座談會，解決人大代表預算專業(yè)知識不足的問題，增強聯(lián)絡員和代表分析、處理、計劃預算信息的能力。③陳泓貴、鄭樹全：《探索計劃和預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員制度》，《中國人大》，2009 年第20 期。再由其推而廣之，不失為一個事半功倍的方法。或是以人大代表工作站為各片區(qū)根據(jù)地，組織各片區(qū)人大代表定期到站開展預算相關方面的知識培訓，避免“審查能力到審查時候方恨少”。另外，人大代表聯(lián)絡員以及人大代表工作站可經(jīng)常性組織人大代表去財政局或稅務局調研，此舉可使代表對預算知識有更直觀的認識，不僅有利于提高人大代表參與預算監(jiān)督的專業(yè)能力，更有利于培養(yǎng)人大代表的履職責任感，增強人大代表監(jiān)督預算的意識。

另一方面，應當加強人大代表與地區(qū)選民的聯(lián)絡交流，強化公眾對代表的監(jiān)督，以提升人大代表參與預算監(jiān)督的積極性與責任感。增加人大代表在社會公眾面前的曝光度，可以讓代表有壓力的同時獲得履職的動力。故此，應當盡可能多地將預算工作通過人大代表向各選區(qū)選民進行宣傳匯報。例如，可以考慮將區(qū)市各次預算編制說明會、聽證會、咨詢會等活動通過人大代表工作站或是代表聯(lián)絡員向公眾宣傳，讓公眾在獲知預算審查監(jiān)督活動的同時督促人大代表積極提升自身預算監(jiān)督能力，盡職盡責予以履職參與審查監(jiān)督。如此，過程中人大代表所獲得的來自公眾的關注與認可，毋庸置疑亦可增加代表的責任感和榮譽感，使其更有動力、更有意識參與監(jiān)督預算工作，從而形成良性循環(huán)。

最后，應當提高全民預算監(jiān)督意識，營造全民監(jiān)督氛圍，借此助力提升人大代表的監(jiān)督意識。欲在社會上養(yǎng)成人人關心預算的意識，首先應當進一步加強公共財政與預算知識的宣傳、培訓和引導?？梢钥紤]通過各類媒體和多種途徑，向社會普及公共財政知識以及預算與自身的相關性，培養(yǎng)公眾的主人翁意識。其次，可以考慮擴大公眾預算參與范圍。國家和政府以及人大常委會不妨考慮提供更多途徑與渠道，創(chuàng)造更多機會引導社會公眾更深入地參與到公共預算中來，例如，預算編制執(zhí)行聽證會、財政知識或預算項目問卷調查、財政收支公開論壇和網(wǎng)絡主頁等形式都能使更多公民參與進來。①劉劍文：《財稅法學前沿問題研究：法治視野下的預算法修改》，法律出版社2014 年，第235 頁。三是財政預算知識進課堂。可以考慮聯(lián)合學者專家編寫出版適合各個階段學子的公共財政與預算普及教材，從而培養(yǎng)祖國花朵的財稅預算監(jiān)督意識②以由國家稅收法律研究基地與中央財經(jīng)大學稅收教育研究所共同組織編寫的“青少年稅法知識讀本系列叢書”為例，共計5 本，分別為《學齡前兒童稅法知識讀本》《小學稅法知識讀本》《初中稅法知識讀本》《高中稅法知識讀本》《大學稅法知識讀本》，同時根據(jù)青少年閱讀需求配套制作了動漫視頻。。四是可以考慮增設激勵機制，由人大（人大常委會）牽頭組織，在代表選區(qū)或是公民所在地表彰履職盡責積極、代表工作完成得很好的人大代表以及在社會各項監(jiān)督工作中表現(xiàn)積極、意見中肯、具有突出貢獻的公民活動，并可以借鑒70 年國慶大閱兵給予紀念徽章的做法，向受表彰代表或公民獎勵帶有人大設計的特定標識的徽章或者其他紀念品。

（二）完善人大代表參與預算監(jiān)督的創(chuàng)新型監(jiān)督機制

“人大代表參與預算監(jiān)督的權力能否得到切實保障，是影響其預算監(jiān)督效力的首要因素”③馬駿、譚君久、王浦劬：《走向“預算國家”：治理、民主和改革》，中央編譯出版社2011 年，第157 頁。。為了進一步推進人大代表參與預算監(jiān)督的工作實效，應當完善各類預算審查監(jiān)督機制，在創(chuàng)新的基礎上強化人大代表的參與度。因此，具體而言，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機制方面，除了應當開發(fā)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督軟件，向全國推廣之外，最重要的是盡快在技術上突破，允許人大代表隨時隨地聯(lián)網(wǎng)即可查詢相關預算數(shù)據(jù)，而非要求其必須前往指定的地點，以便提升人大代表切實參與監(jiān)督的實效。代表聯(lián)絡員制度亦亟需構建固態(tài)運作模式，同時應在財政預算中列明經(jīng)費需求，在穩(wěn)定的財政支持下維護代表聯(lián)絡員的穩(wěn)定工作。人大代表工作站的重要性不言而喻，對其給予完善至關重要，除了人大代表應當常態(tài)化到站與民溝通外，人大代表應充當該站點普及法律尤其是預算相關法律規(guī)范的角色，宣傳與號召公眾對預算工作的參與和監(jiān)督，同時完善人大代表工作站官網(wǎng)，實現(xiàn)公眾線上線下都能迅速及時找到人大代表，快速解決問題。至于人大與審計等部門的合作，更加應該以成文規(guī)范形式明確其合作與工作機制，避免隨意性的同時亦能強化人大代表在此間的參與度。對于預算咨詢組機制，切實提升人大代表自身的專業(yè)技能，與專家組協(xié)同共進是未來應當努力的方向。預算聽證制度應當形成常態(tài)化，并且明確納入聽證范圍的項目，避免隨意性，同時人大代表在聽證會中的工作責任應當列明公開供公眾監(jiān)督，讓監(jiān)督壓力下的人大代表積極參與預算審查工作。

五、結 語

在新的歷史條件下推動人大代表與時俱進參與預算審查監(jiān)督工作是貫徹落實黨的十九大精神的內在要求，具有重要意義，鑒此應當按照總結、繼承、完善、提高的原則，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎上，積極探索健全機制、創(chuàng)新方式方法、聚焦人大預算審查監(jiān)督重點拓展改革的主要內容，從人大代表主觀意識培養(yǎng)、專業(yè)能力提升，到預算監(jiān)督創(chuàng)新型體制機制完善同時推進，積極推動人大代表參與預算審查監(jiān)督從程序性向實質性邁進。