從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平
——我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的反思與前瞻

龍玉其

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷建立、完善各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，初步形成了具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架，覆蓋面不斷擴(kuò)大、保障水平明顯提高、管理服務(wù)體系不斷完善，為保障老年人的基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。黨的十九大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出了新的要求。因此，需要進(jìn)一步審視我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，更好地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

一、公平發(fā)展：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的價(jià)值追求

（一）對(duì)公平的理解

從字面意義來(lái)看，公平是指“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，具有“公正、平等”的意思。不同時(shí)代和同一時(shí)代的不同人群基于不同的利益和視野對(duì)公平的理解和訴求不同。迄今為止，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威定義?？傮w而言，公平是一種主觀價(jià)值判斷和道德標(biāo)準(zhǔn)，是個(gè)人用來(lái)判斷事物合理性的一種觀念，建立在對(duì)客觀事物的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上，但是難以用一個(gè)客觀、具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。

公平要求遵循“弱者優(yōu)先”原則，“把對(duì)社會(huì)地位低下者給以補(bǔ)償作為社會(huì)良心和社會(huì)政策的優(yōu)先項(xiàng)目”[1]490。羅爾斯在《正義論》中提出了“作為公平的正義”原則之一是差別原則，強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利的平等，強(qiáng)調(diào)給予弱者的照顧和幫助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。[2]30公平不可能自發(fā)實(shí)現(xiàn)，要求國(guó)家和政府采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)、補(bǔ)償方式，[3]對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)行補(bǔ)償性保障分配，彌補(bǔ)弱勢(shì)群體成員心理上的匱乏感和剝離感，幫助弱勢(shì)群體提高生存和發(fā)展能力。[4]

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將公平劃分為不同的類(lèi)型。根據(jù)公平的內(nèi)容不同，可以將公平劃分為政治公平、經(jīng)濟(jì)公平、社會(huì)公平、文化公平等類(lèi)型。根據(jù)公平的環(huán)節(jié)，可以劃分為起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平。根據(jù)公平的保障因素，可以分為權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。根據(jù)公平的參照系不同，可以分為參照自身權(quán)利義務(wù)、生命周期內(nèi)的縱向公平和參照他者的橫向公平?；跈M向比較的相對(duì)公平越來(lái)越受到關(guān)注。根據(jù)公平的實(shí)現(xiàn)程度，可以分為形式公平與實(shí)質(zhì)公平，形式公平體現(xiàn)的是外在、片面、單一維度的公平，是機(jī)械的公平；實(shí)質(zhì)公平則是內(nèi)在、綜合、有機(jī)的公平，是公平的理想狀態(tài)。形式公平應(yīng)該成為實(shí)質(zhì)公平的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)途徑，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)形式公平與實(shí)質(zhì)公平的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平

公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的內(nèi)在要求和重要目標(biāo)，在建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的過(guò)程中，應(yīng)該著力增強(qiáng)公平性，尤其是在收入差距過(guò)大和分配不公的背景下，更加需要發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)在縮小收入差距、調(diào)節(jié)收入分配中的作用，重點(diǎn)考慮低收入者和貧困老年人的養(yǎng)老保障問(wèn)題。綜合前面對(duì)公平的理解，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平主要體現(xiàn)在起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平，以及權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平等方面，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的每一個(gè)要素和環(huán)節(jié)中。養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平需要充分考慮權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合、代際公平與代內(nèi)公平的結(jié)合、縱向公平與橫向公平的結(jié)合、形式公平與實(shí)質(zhì)公平的結(jié)合。影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度公平的因素是多方面的，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是制度模式的統(tǒng)一性與融合性，即制度模式的公平性。制度模式是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)公平性的根本，一般而言，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的公平性較強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)資金的互助共濟(jì)，增進(jìn)社會(huì)公平；基金積累模式的公平性較弱，甚至容易導(dǎo)致“逆向公平”問(wèn)題的出現(xiàn)；當(dāng)然，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的公平性還需要結(jié)合待遇給付及其他因素綜合考慮，需要防范制度設(shè)計(jì)的不合理和人口老齡化可能帶來(lái)的代際不公平問(wèn)題。不同人群之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式應(yīng)該保持一致，即“標(biāo)準(zhǔn)的一致性”，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)公平的關(guān)鍵。[5]制度模式的統(tǒng)一性可以為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式公平奠定基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)，還有賴于具體的制度設(shè)計(jì)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的統(tǒng)一性要求實(shí)現(xiàn)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的融合，防止制度因人而異的碎片化問(wèn)題及其弊端。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，追求不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合是許多國(guó)家養(yǎng)老保障制度改革、提升公平性的重要趨勢(shì)。

二是覆蓋范圍的全面性與普惠性，即覆蓋范圍的公平性，體現(xiàn)的是公民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的公平性。有學(xué)者的實(shí)證研究表明，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面有利于改善收入分配和收入再分配，縮小不同類(lèi)型勞動(dòng)者之間的收入差距。[6]“老有所養(yǎng)”是每一個(gè)老年人的基本需求，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性要求實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，為全體老年人的晚年生活提供制度化保障，減除養(yǎng)老后顧之憂。養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋是體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的基礎(chǔ)，如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋需要通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)、激勵(lì)機(jī)制和投入機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，并不意味著用一個(gè)完全統(tǒng)一的單一的制度來(lái)滿足所有老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，這是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該通過(guò)科學(xué)、靈活的制度設(shè)計(jì)，建立多元多層的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)滿足不同人群差異化的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋不僅是“制度全覆蓋”，更重要的是基于“制度全覆蓋”的“人群全覆蓋”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重點(diǎn)是那些低收入者、貧困人口和靈活就業(yè)人員，通過(guò)各種措施支持這些人加入養(yǎng)老保險(xiǎn)中來(lái)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的直接體現(xiàn)。

三是待遇水平的公平性與適度性，體現(xiàn)的是結(jié)果的公平性，是養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性最核心、最直接的體現(xiàn)。待遇的公平性主要表現(xiàn)為不同職業(yè)和身份人群之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平差距的合理性。待遇水平的公平性不代表待遇的完全均等和絕對(duì)公平，這是不現(xiàn)實(shí)的，也不是真正的公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的公平性要求綜合考慮個(gè)人的繳費(fèi)與籌資狀況，要求建立與個(gè)人收入關(guān)聯(lián)、累退的待遇計(jì)發(fā)機(jī)制，即個(gè)人退休前收入越高，其養(yǎng)老金替代率越低；反之，個(gè)人退休前收入越低，養(yǎng)老金替代率越高，體現(xiàn)對(duì)弱者的支持與補(bǔ)償，是公平的核心要義。待遇的適度性在某種程度上也是其公平性的重要體現(xiàn)，要求養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金水平的適度增長(zhǎng)，使老年人公平共享改革發(fā)展成果。

四是管理服務(wù)的科學(xué)性與高效性，主要體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程的公平性。管理服務(wù)的科學(xué)性與高效性有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，無(wú)論多么科學(xué)、公平的制度設(shè)計(jì)，如果沒(méi)有良好的管理服務(wù)，其公平性依然難以保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制、統(tǒng)籌層次、經(jīng)辦服務(wù)、轉(zhuǎn)移接續(xù)等管理服務(wù)因素均可影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的公平性?？傮w而言，管理的集中統(tǒng)一更有助于整合資源、開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，更有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性；反之，過(guò)于分散的管理容易導(dǎo)致制度相互分割與封閉、不利于公平的實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌層次越高，收入再分配的功能越強(qiáng)，[7]越能發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)的互助共濟(jì)作用，更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性；反之，統(tǒng)籌層次越低，越不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的共濟(jì)使用，制約養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性。經(jīng)辦服務(wù)的便捷性有助于為養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者提供良好的服務(wù)，公平對(duì)待所有參保者，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的公平意圖。養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢程度直接關(guān)系到參保人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度，尤其是對(duì)于農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、自由職業(yè)者，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)難以得到及時(shí)順暢轉(zhuǎn)移，將損害其養(yǎng)老權(quán)益，養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性受到削弱。

五是權(quán)義關(guān)聯(lián)性與籌資的公平性。養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性還要求體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)性，即待遇與繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)性。這里強(qiáng)調(diào)的是關(guān)聯(lián)性而不是一致性或一一對(duì)應(yīng)，權(quán)利義務(wù)的完全一致性難以體現(xiàn)對(duì)弱者的關(guān)照。權(quán)義的完全一一對(duì)應(yīng)或完全不關(guān)聯(lián)都是極端，都難以體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，因而要求建立適度的權(quán)義關(guān)聯(lián)機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的獲取必須以履行繳費(fèi)義務(wù)作為前提，待遇水平的高低要適當(dāng)體現(xiàn)繳費(fèi)貢獻(xiàn)和激勵(lì)原則。同時(shí)，對(duì)那些沒(méi)有繳費(fèi)能力或繳費(fèi)能力較弱的人，應(yīng)該給予外部支持（主要是財(cái)政支持）；收入越高、繳費(fèi)越多，累進(jìn)的繳費(fèi)機(jī)制與累退的待遇機(jī)制二者的結(jié)合有助于更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性?；I資的公平性要求建立科學(xué)合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，一般而言，個(gè)人繳費(fèi)比例越大，越不利于低收入者，不利于體現(xiàn)公平性；反之，公共資金的投入越多，尤其是財(cái)政投入越多，養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性越強(qiáng)。當(dāng)然，需要考慮可持續(xù)性，不是政府投入越多越好，而應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力相結(jié)合，否則難以實(shí)現(xiàn)持久公平。

二、形式公平：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)踐反思

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的形式公平及其表現(xiàn)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架初步建立，參保人數(shù)、待遇水平和基金收支規(guī)模均有明顯提升，為保障廣大老年人的基本生活發(fā)揮了積極作用。截至2016年末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為88777 萬(wàn)人，比2015年增加2943 萬(wàn)人；其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為37930 萬(wàn)人，是2000年（10448 萬(wàn)人）的3.6 倍；2016年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50847 萬(wàn)人，比上年末增加375萬(wàn)人。 2016年全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入37991 億元，比上年增長(zhǎng)18%，是2000年（2278 億元）的16.7 倍；年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存43965 億元，是2000年（947 億元）的46.4 倍。養(yǎng)老金待遇穩(wěn)步提升，連續(xù)十多年上調(diào)了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55 元提高到70元。①

在實(shí)踐中，我國(guó)不斷改革、完善各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的公平訴求，著力提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。但是，由于種種原因，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性仍然不太理想。根據(jù)調(diào)查，人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體滿意度及其緩解收入差距的效果總體評(píng)價(jià)較低，維持在30%左右。[8]目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平更多的是形式公平而非實(shí)質(zhì)公平，或者說(shuō)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)于強(qiáng)調(diào)形式公平，相對(duì)忽視了實(shí)質(zhì)公平，與民眾的公平訴求和理想目標(biāo)還有一定距離和偏差。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式公平主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是實(shí)行統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，但還存在諸多問(wèn)題。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中，以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式為先導(dǎo)，城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，這一模式是在結(jié)合我國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定的，意在兼顧公平與效率。統(tǒng)一的制度模式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革較強(qiáng)的形式公平性，但是到目前為止，這一制度模式仍未完全定型、成熟，在制度運(yùn)行的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，特別是個(gè)人賬戶的設(shè)置，在理論和實(shí)踐上均存在較大爭(zhēng)議，既沒(méi)有很好地體現(xiàn)激勵(lì)性，更不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，甚至容易導(dǎo)致“逆向公平”。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶已經(jīng)被過(guò)去20年的實(shí)踐證明是個(gè)無(wú)效的制度”[9]。

二是實(shí)現(xiàn)了制度“并軌”，但是待遇差距依然較大。通過(guò)若干年的努力，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“并軌”，統(tǒng)一實(shí)行“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金或企業(yè)年金）”模式，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)均實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。從制度形式來(lái)看，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的公平性，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式公平。但是，由于職業(yè)年金與企業(yè)年金制度設(shè)計(jì)的差異和實(shí)施機(jī)制不同，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)方面依然可能大大高于企業(yè)職工，如果再將靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇進(jìn)行比較，差距則更為明顯，不同效益事業(yè)單位之間的待遇水平差距也比較大。群體之間和群體內(nèi)部“待遇差”過(guò)大的問(wèn)題沒(méi)有得到根本改變，實(shí)質(zhì)公平難以實(shí)現(xiàn)。

三是初步建立了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與權(quán)義結(jié)合機(jī)制，但公平性不理想。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均遵循“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的原則，建立了責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，體現(xiàn)了形式公平。但是，權(quán)義結(jié)合的方式和程度不太理想，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制也不盡合理。在權(quán)義結(jié)合方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)缺乏“累進(jìn)”機(jī)制，待遇水平缺乏“累退”機(jī)制，最低繳費(fèi)基數(shù)的設(shè)定不利于低收入者和貧困人口享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。在責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面，不同單位之間、不同地區(qū)之間的負(fù)擔(dān)倚輕倚重，政府對(duì)于對(duì)弱勢(shì)群體的支持力度不夠，城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平太低。此外，制度轉(zhuǎn)軌方案設(shè)計(jì)不到位，以及對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中形成的轉(zhuǎn)軌成本缺乏合理的責(zé)任分擔(dān)，容易加重年輕一代的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致代際之間的不公平。

四是初步實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，但是“人群全覆蓋”還有較大距離?！叭巳喝采w”是實(shí)現(xiàn)公平共享的前提。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)為各類(lèi)人群量身訂制了不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，體現(xiàn)了較強(qiáng)的形式公平性。近幾年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大，取得了顯著成效，越來(lái)越多的人加入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍中來(lái)。但是，由于制度碎片化、制度設(shè)計(jì)的不合理以及其他方面的原因，在制度覆蓋范圍中依舊還有較多人群沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)，主要是城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等特殊人群。2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例僅占16.7%。[10]養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的漏洞恰恰是那些繳費(fèi)能力較弱甚至沒(méi)有繳費(fèi)能力的低收入者和貧困人口，這些人不能納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以稱得上是公平的。

五是基本實(shí)現(xiàn)制度形式的全國(guó)統(tǒng)一，但管理上相互分割與封閉。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的依據(jù)主要是由國(guó)務(wù)院或中央主管部門(mén)制定的法律法規(guī)和政策文件，各地在此基礎(chǔ)上制定具體的實(shí)施辦法，除了一些制度賦予個(gè)別地方適度靈活性外，基本執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的制度，體現(xiàn)出了制度形式的相對(duì)公平性。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理卻是相互分割的，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)較低的統(tǒng)籌層次使得原本相對(duì)統(tǒng)一的制度分散成若干個(gè)地方制度，相互分割的管理狀態(tài)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度支離破碎。導(dǎo)致了國(guó)家法定的統(tǒng)一制度淪為地方性制度安排，并呈現(xiàn)出日趨固化的區(qū)域利益失衡格局，導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)倚輕倚重和地區(qū)之間的待遇差距過(guò)大。[11]這種狀況不但增加了管理成本，而且影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的互助共濟(jì)，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性。養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的不完善，使得一些參保者的養(yǎng)老權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)順暢轉(zhuǎn)移，也在一定程度上影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)形式公平的后果與成因

通過(guò)近些年的改革和完善，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性在很大程度上得到了提升，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形式公平明顯改善，在一定程度上體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)步性和公平性，回應(yīng)了公民的部分公平訴求。但是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革僅僅追求制度形式的公平，停留在暫時(shí)的、表面的、低層次的公平，不符合實(shí)質(zhì)公平的要求，有待于繼續(xù)改革完善。

從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)踐來(lái)看，過(guò)于強(qiáng)調(diào)了制度形式的公平，而忽視、掩蓋或回避了實(shí)質(zhì)公平，這種現(xiàn)象的存在不利于體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正的公平性。養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式公平可能會(huì)導(dǎo)致以下幾個(gè)方面的后果：第一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式公平容易掩蓋了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的深層次問(wèn)題，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。過(guò)去的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革往往停留在表層，就事論事，縫縫補(bǔ)補(bǔ)，治標(biāo)不治本，沒(méi)有從深層次的體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的深入改革，積聚的問(wèn)題難以得到根本改變。第二，過(guò)分強(qiáng)調(diào)追求形式公平是應(yīng)急式改革的體現(xiàn)，追求短期的公平效果，忽視了制度長(zhǎng)遠(yuǎn)的公平性，暫時(shí)的、近期的形式公平不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。第三，過(guò)分強(qiáng)調(diào)追求形式公平在一定程度上緩沖了制度改革的壓力，但是可能使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問(wèn)題更加復(fù)雜，解決的難度更大，成本和代價(jià)更高。第四，過(guò)于強(qiáng)調(diào)形式公平可能導(dǎo)致新的不公平，孕育著制度的信任危機(jī)，甚至是社會(huì)危機(jī)，利益受損者和利益獲得者都可能產(chǎn)生較高的社會(huì)不公平感。[12]可見(jiàn)，形式公平不是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理想目標(biāo)，其可能會(huì)導(dǎo)致一系列的不良后果，如果僅僅停留在形式公平的層面，不繼續(xù)推進(jìn)改革，不實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將從舊的不公平走向新的不公平，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中之所以出現(xiàn)過(guò)分追求形式公平而實(shí)質(zhì)公平不足的問(wèn)題，原因是多方面的，主要包括：

一是政府和學(xué)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的認(rèn)識(shí)未完全到位。不可否認(rèn)，無(wú)論是政府還是學(xué)術(shù)界，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的目標(biāo)追求是高度共識(shí)的。但是，對(duì)于什么是公平和社會(huì)公平、什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平、如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平的認(rèn)識(shí)卻未完全到位。迄今為止，還沒(méi)有一套關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的權(quán)威定義及測(cè)量準(zhǔn)則，盡管公平難以用客觀的數(shù)量來(lái)衡量，但一定可以通過(guò)相應(yīng)的準(zhǔn)則來(lái)判斷。由于公平性的復(fù)雜性以及政府和學(xué)術(shù)界對(duì)于公平性的認(rèn)識(shí)不到位，影響了實(shí)質(zhì)公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施。

二是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革呈現(xiàn)“試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)”的特征，摸著石頭過(guò)河，事先對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系沒(méi)有一個(gè)整體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，不能綜合考慮各方面的因素和兼顧不同主體的需求，只能從表面上體現(xiàn)形式公平或者是片面的、短期的公平，難以圍繞公平的制度理念進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化與相互分割，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的目標(biāo)。

三是民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的要求比較急迫，應(yīng)急式的改革難以體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，我國(guó)城鄉(xiāng)居民和勞動(dòng)者的權(quán)益意識(shí)日益覺(jué)醒，對(duì)公平的訴求日益明顯，急切盼望實(shí)現(xiàn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的社會(huì)公平。尤其是在人口老齡化和收入差距較大的背景下，民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平訴求更為迫切。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)展卻相對(duì)緩慢，難以滿足參保者日益迫切的公平訴求。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革更多的是臨時(shí)性、應(yīng)急式、被動(dòng)式的改革，體現(xiàn)了因日益增長(zhǎng)的公平需求壓力與公平性改革準(zhǔn)備不足之間的矛盾，倉(cāng)促的改革往往只能是解決表面問(wèn)題的形式公平，難以實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)公平。

四是受益者的阻力與弱勢(shì)者的壓力并存，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在兩面夾擊中推進(jìn)。形式公平正是這種改革的產(chǎn)物。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要目的是為了保障弱勢(shì)老年人的基本生存權(quán)利，弱勢(shì)者的養(yǎng)老需求正是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的壓力和直接出發(fā)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平發(fā)展必然要求對(duì)現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行調(diào)整，對(duì)那些在傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的受益者和高收入者的利益進(jìn)行調(diào)整，難免會(huì)使這些人的利益受到不同程度的削弱，引起這些群體的不滿和阻礙，使改革步履為艱。改革往往在二者之間進(jìn)行妥協(xié)和折中，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的確定、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的確定、權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)，均是不同利益主體之間博弈的結(jié)果，形式公平正是這種博弈的體現(xiàn)。

三、實(shí)質(zhì)公平：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理想目標(biāo)

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)公平的重要意義

從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平，是未來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必然要求，這種轉(zhuǎn)變對(duì)于維護(hù)公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利、提升養(yǎng)老保險(xiǎn)治理能力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)都具有重要意義。

第一，實(shí)質(zhì)公平是深化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必然要求。十八屆三中全會(huì)明確提出要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，并對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出了明確要求。“十三五”規(guī)劃提出要“建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。因此，在未來(lái)深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中，需要統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，綜合施策，進(jìn)一步提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平。

第二，實(shí)質(zhì)公平是公民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的根本保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的基本保障，而只有實(shí)質(zhì)公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能真正保障公民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使全體老年人公平共享改革發(fā)展成果。

第三，實(shí)質(zhì)公平是提升養(yǎng)老保險(xiǎn)治理能力的需要。作為社會(huì)保障重要內(nèi)容之一的養(yǎng)老保險(xiǎn)是提升國(guó)家治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要工具，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，首先要求更好地完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的治理能力。提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的治理能力，要求正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)公平是其中的核心要義之一。

第四，實(shí)質(zhì)公平是促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要途徑。社會(huì)公平正義是國(guó)家治理與社會(huì)治理的重要目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)是推進(jìn)社會(huì)治理的重要工具，養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)公平是社會(huì)公平的核心體現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性不足，影響了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此，在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過(guò)程中，要求進(jìn)一步提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平。

第五，實(shí)質(zhì)公平有助于更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口老齡化需要積極應(yīng)對(duì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)，建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。 在人口老齡化的進(jìn)程中，老年人的權(quán)益意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求日益提高，在要求保障老年基本生活的同時(shí)，越來(lái)越注重橫向比較，強(qiáng)調(diào)公平保障。在應(yīng)對(duì)人口老齡化的過(guò)程中，要求完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，防止因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平演化成社會(huì)不公平，防范老齡化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑

作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下一步的發(fā)展急需要解決提升公平性的問(wèn)題。[13]如果說(shuō)形式公平只是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中的過(guò)渡狀態(tài)，那么，在深入推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、全面提升養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)質(zhì)量的新階段，未來(lái)需要攻堅(jiān)克難，多管齊下，實(shí)現(xiàn)從形式公平到實(shí)質(zhì)公平的轉(zhuǎn)變。

第一，增強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)公平的認(rèn)識(shí)，明確實(shí)質(zhì)公平的理念目標(biāo)。對(duì)實(shí)質(zhì)公平的科學(xué)認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)公平目標(biāo)的前提。政府和學(xué)術(shù)界都應(yīng)該積極反思我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)踐，從理論和政策層面探討?zhàn)B老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)公平問(wèn)題，重塑養(yǎng)老保險(xiǎn)公平觀。實(shí)質(zhì)公平強(qiáng)調(diào)的是向弱勢(shì)者傾斜，支持和關(guān)照弱者，但又需要建立科學(xué)的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，不過(guò)多地?fù)p害高收入者的利益。 實(shí)質(zhì)公平是一種整體的、全面的、有機(jī)的公平觀，需要充分考慮不同主體的需求，兼顧權(quán)利公平、規(guī)則公平與結(jié)果公平，兼顧制度的內(nèi)容與形式，兼顧個(gè)體的需要與能力。實(shí)質(zhì)公平以待遇公平為核心，但絕不等于待遇的完全均等，不能矯枉過(guò)正，應(yīng)該適當(dāng)體現(xiàn)個(gè)人貢獻(xiàn)程度，是有適度差異的公平。而且實(shí)質(zhì)公平需要考慮國(guó)家的承受能力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力相適應(yīng)，體現(xiàn)適度的公平。正如有學(xué)者指出，“需要拋棄那種無(wú)差別的、普遍高福利的公平，選擇一種體現(xiàn)差異性、注重基礎(chǔ)普惠的底線公平”[14]。

第二，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深度整合。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)公平，需要有戰(zhàn)略思維，從應(yīng)對(duì)人口老齡化和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)謀劃與頂層設(shè)計(jì)，立足于整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)行制度安排進(jìn)行全面優(yōu)化。[15]加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深度融合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、人群統(tǒng)籌，探索建立“基礎(chǔ)統(tǒng)一、整合共享”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合不是簡(jiǎn)單的合并，而是制度模式、制度參數(shù)、管理服務(wù)的深度融合，為實(shí)質(zhì)公平奠定科學(xué)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，探索建立制度全國(guó)統(tǒng)一、管理服務(wù)統(tǒng)一、待遇與地方消費(fèi)水平動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及針對(duì)所有貧困老年人的老年津貼制度或者非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，筑牢實(shí)質(zhì)公平的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上的其他類(lèi)型和層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在考慮激勵(lì)性和效率性的同時(shí)，也應(yīng)該兼顧公平性，確保整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整體的實(shí)質(zhì)公平。

第三，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“人群全覆蓋”。基于老年生活風(fēng)險(xiǎn)的普遍性和公民權(quán)利平等性的考慮，應(yīng)該通過(guò)各種措施積極擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“人群全覆蓋”。當(dāng)前已進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面的攻堅(jiān)階段，沒(méi)有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要是那些繳費(fèi)能力較弱的低收入者或貧困人口，或者是由某種原因不愿意參加或者退出養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群。需要完善制度設(shè)計(jì)，改善管理服務(wù)，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，吸引這些人群加入，確保已加入的人群不退出。特別是要加強(qiáng)政府財(cái)政投入，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，支持中西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民和貧困人口加入養(yǎng)老保險(xiǎn)。在推進(jìn)反貧困和精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，應(yīng)該考慮貧困地區(qū)居民的養(yǎng)老問(wèn)題，通過(guò)各種措施盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群全覆蓋，預(yù)防和治理老年貧困問(wèn)題。

第四，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度。需要在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問(wèn)題進(jìn)一步改革完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的完善需要與目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式相銜接，不宜完全推倒重來(lái)?？梢钥紤]將目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶部分進(jìn)一步分離重組。加大社會(huì)統(tǒng)籌的力度，將社會(huì)統(tǒng)籌部分改造成為統(tǒng)一、公平的公民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者公民年金制度，依舊實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，體現(xiàn)政府責(zé)任與社會(huì)公平。降低個(gè)人賬戶的比例，將目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶部分與職業(yè)年金、企業(yè)年金個(gè)人賬戶融合，維持個(gè)人賬戶積累模式，建立和完善不同職業(yè)群體的年金制度，采取市場(chǎng)化管理與運(yùn)營(yíng)。

第五，加強(qiáng)職業(yè)年金與企業(yè)年金制度改革，縮小不同群體的待遇差距。需要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)職工以及其他職業(yè)群體的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，統(tǒng)一名稱為“職業(yè)年金”制度，根據(jù)不同的行業(yè)和職業(yè)特點(diǎn)分類(lèi)建立職業(yè)年金制度，體現(xiàn)出一定的職業(yè)差異和激勵(lì)性。統(tǒng)籌考慮不同職業(yè)年金制度的制度模式、籌資水平與待遇水平。強(qiáng)制性與自愿性結(jié)合，建立自動(dòng)加入機(jī)制，提高職業(yè)年金制度的參與率，通過(guò)制度形式的統(tǒng)一和待遇水平的接近，提升補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，維護(hù)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的公平性。

第六，建立和完善體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。建立和完善科學(xué)的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的直接途徑。應(yīng)該堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)原則，同時(shí)考慮個(gè)人的收入水平與繳費(fèi)能力，取消個(gè)人繳費(fèi)門(mén)檻限制（最低繳費(fèi)基數(shù)），根據(jù)個(gè)人的實(shí)際收入水平按比例進(jìn)行繳費(fèi)，更加有利于低收入者與貧困人口，對(duì)這些人群還可以實(shí)行非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度或補(bǔ)貼貧困人口的個(gè)人繳費(fèi)，支持其加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于高收入者，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)應(yīng)繳盡繳，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳力度。待遇水平的確定應(yīng)該堅(jiān)持公平優(yōu)先原則，同時(shí)體現(xiàn)一定的繳費(fèi)貢獻(xiàn)程度，明確以公平為導(dǎo)向的待遇計(jì)發(fā)辦法。適當(dāng)提高低收入者的養(yǎng)老金替代率，應(yīng)該體現(xiàn)“累進(jìn)”的籌資和“累退”的待遇特征，發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能，強(qiáng)化其收入再分配作用。當(dāng)然，不宜過(guò)多抑制機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等優(yōu)勢(shì)群體的養(yǎng)老金水平，而需要補(bǔ)短板，提升其他群體的養(yǎng)老金待遇水平，特別是要進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。在責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中考慮多主體的參與和責(zé)任共擔(dān)，同時(shí)充分考慮個(gè)人的收入能力，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的支持與保障，體現(xiàn)政府責(zé)任。

第七，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)能力，為實(shí)質(zhì)公平提供有力保障。應(yīng)該圍繞實(shí)質(zhì)公平的理念目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理服務(wù)，確保實(shí)質(zhì)公平的制度設(shè)計(jì)意圖得以實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)從行政管理、經(jīng)辦服務(wù)、統(tǒng)籌層次、轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面加以完善。在管理體制方面，堅(jiān)持和完善政府集中統(tǒng)一管理模式，尤其是強(qiáng)化中央政府的行政管理職能，根據(jù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)建立職能機(jī)構(gòu)，而不是按人群設(shè)立職能機(jī)構(gòu)，更加有助于統(tǒng)一、公平地考慮不同群體的利益。在經(jīng)辦服務(wù)方面，建立自上而下垂直獨(dú)立的經(jīng)辦服務(wù)體系，加強(qiáng)以信息化建設(shè)為核心的經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)，提高經(jīng)辦服務(wù)效率。在統(tǒng)籌層次方面，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該盡快實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)調(diào)劑使用。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，不宜過(guò)于分散管理。在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，除了提高統(tǒng)籌層次外，還應(yīng)該按照“分段計(jì)算、累計(jì)相加、自由轉(zhuǎn)移”的原則細(xì)化轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同人群、不同地區(qū)、不同制度之間的順暢轉(zhuǎn)移，避免因轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢而導(dǎo)致的福利損失和不公平。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：《2016年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2000年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。