我國地方政府金融管理實績評價與對策研究

張 翼

（中國人民銀行揚州市中心支行，江蘇 225002）

一、我國地方金融管理的基本情況

（一）地方金融的發(fā)展現(xiàn)狀

地方金融是指在一定行政區(qū)域內(nèi)設立、并主要為當?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供服務的金融機構和金融市場。相對于全國性金融，地方性金融具有管理機制靈活、貼近地方實際、信息對稱性強等優(yōu)勢，是金融體系中不可替代的組成部分。近年來，隨著國家金融改革的深化和地方經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，我國地方金融呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，地方金融機構的形式和規(guī)模進一步提升，已經(jīng)成為金融體系的重要組成部分。從地方金融機構的業(yè)務類型看，我國地方金融機構包括以下四類：

1.銀行業(yè)機構。銀行業(yè)機構是地方性金融機構中資產(chǎn)規(guī)模最大、也是對地方經(jīng)濟影響力最大的一類。從機構注冊類型和自身規(guī)?？?，包括三個層級：區(qū)域性商業(yè)銀行，如上海銀行、北京銀行、江蘇銀行、徽商銀行等，大多由城市商業(yè)銀行重組合并而來，營業(yè)范圍主要在本省，由省級政府參與出資并對其進行管理；城市商業(yè)銀行，目前我國現(xiàn)有城市商業(yè)銀行約110家，通常由所在城市政府（地級以上）參股并對其進行管理，營業(yè)范圍一般限于本市；合作金融機構，包括城市信用社、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等，這類機構一般主要由所在地的縣級政府參與管理。

2.證券業(yè)和保險業(yè)機構。包括地方性證券公司、保險公司、期貨經(jīng)紀公司、基金公司等。由于證券和保險業(yè)機構的資金主要運用于股票市場、債券市場、銀行間市場、商品期貨市場等全國性金融市場，與地方經(jīng)濟的關聯(lián)度相對較小。因此地方政府通常不將這類機構作為金融管理的重點。

3.非銀行金融機構。這類機構包括信托公司、財務公司、融資租賃公司、汽車金融公司等。大多具有地方政府背景，在20世紀80、90年代以信托公司為代表的地方性非銀行金融機構有過一個高速發(fā)展和清理整頓的階段，其形成的不良資產(chǎn)和社會問題也給地方政府帶來很大的包袱。目前此類機構多集中省會城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，數(shù)量較以前大為減少，新設立的門檻也較高。

4.準金融機構。近年來，為彌補“三農(nóng)”、中小企業(yè)等領域的正規(guī)金融服務不足，國家放寬了地方性準金融機構的設立門檻，地方性準金融機構發(fā)展迅速。如自2007年國家批準小額貸款公司試點以來，截至2009年3月末，全國已有583家小額貸款公司開業(yè)，正在籌建中的有573家，而這些小額貸款公司在符合相關要求的前提下，可進一步改造為村鎮(zhèn)銀行。與之相類似，融資性擔保公司、典當行等具有準金融性質(zhì)的機構也呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。

（二）當前地方政府行使金融管理職能的主要特點

1.地方政府對金融的重視程度不斷提高，金融管理的積極性進一步加強。隨著金融在經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用不斷加強，各級地方政府對金融的重視程度不斷提高，對金融事務均持積極參與態(tài)度，均明確表示要促進地區(qū)金融市場的發(fā)展，充分發(fā)揮金融對地方經(jīng)濟的輻射帶動作用。為吸引更多的金融機構進駐和更多的資金流入本地區(qū)，地方政府采取多種措施。如北京市在2005年出臺《關于首都金融業(yè)發(fā)展的意見》規(guī)定，金融企業(yè)進京最高可獲補貼1000萬元，并在高管人員購房、購車、培訓等方面制定了獎勵政策。

2.設立專門機構負責地方金融統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。目前，我國絕大多數(shù)的省級政府（截至2008年末為26個省級政府）、大部分的地市級政府和少部分縣級政府成立了隸屬于政府的金融協(xié)調(diào)機構。大部分機構的名稱是XX（地區(qū)）金融工作辦公室，也有稱金融服務辦公室或金融管理局的。從省一級的金融工作辦公室的職能設置看，主要承擔五個方面工作：一是配合協(xié)助國家貨幣政策的貫徹落實，加大金融業(yè)對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的支持；二是擬定全省金融發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)金融資源優(yōu)化配置，促進金融業(yè)發(fā)展；三是協(xié)調(diào)組織對地方金融機構的管理；四是組織協(xié)調(diào)金融風險監(jiān)測防范與化解，維護金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設；五是承擔地方企業(yè)股份制改造、上市公司培育及規(guī)范發(fā)展方面相關工作。各市、縣金融辦的基本職能也與此相近。

3.由多個部門承擔具體金融管理職能。從地方金融管理的總體情況看，對各類金融機構基本遵循審批準入與日常管理合一的原則，但具體職能部門不一：如省級信用聯(lián)社受省政府的委托，對農(nóng)村合作金融機構行使管理、指導、協(xié)調(diào)和服務的職能，省、市國資委對同級的信托公司行使出資人和監(jiān)管職能、典當行的管理由經(jīng)貿(mào)委負責管理（地市級為其下屬商貿(mào)局負責），農(nóng)村小額貸款公司由金融辦暫為管理，融資性擔保公司管理由中小企業(yè)局負責等。

4.地區(qū)間金融發(fā)展和金融管理側重點差異較大。由于我國東部、中部、西部三大經(jīng)濟區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大。因此相應的地方金融發(fā)展水平和結構也存在較大差異。如地方性證券公司、基金公司、信托公司、財務公司、汽車金融公司等提供高端金融服務的金融機構幾乎全部集中在東部發(fā)達地區(qū)和中西部的省會城市，而農(nóng)村小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等為低收入群體提供金融服務的機構在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較快。由此也導致不同經(jīng)濟區(qū)域的地方金融管理工作的內(nèi)容和側重點差異。

二、地方金融管理中存在的主要問題

隨著金融改革的深化和政府職能的轉變，地方政府管理、指導、協(xié)調(diào)金融工作的方式方法有了顯著的改進，對金融機構的直接行政干預明顯減少，但當前地方金融管理依然存在一些問題，影響著區(qū)域經(jīng)濟金融的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）地方政府對中央金融政策進行選擇性配合

實行市場化改革以來，地方政府作為中央在地方的延伸和代理機構的角色發(fā)生了重要的變化，其自身的利益訴求逐步彰顯。特別是在財政分級包干體制和以GDP為主要政績考核指標的情況下，作為“經(jīng)濟人”的地方政府，其行為目標首先是追求任期內(nèi)GDP和財政收入的最大化。在這種經(jīng)濟增長的偏好下，地方政府具有強烈的爭取金融資源、推動經(jīng)濟擴張的動機，而缺乏主動收縮調(diào)節(jié)的動力。反映在地方金融管理方面，表現(xiàn)為對中央金融政策特別是貨幣政策實施選擇性配合：對寬松性貨幣政策的配合度與積極性遠高于緊縮性貨幣政策，亦即通常所說的“遇到綠燈趕快走，遇到紅燈繞著走”。這種地方與中央的金融博弈，在相當程度上抵消了貨幣政策的執(zhí)行效果，加大了經(jīng)濟金融運行的波動風險，增加宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定的運行成本。同時也導致對金融支持經(jīng)濟發(fā)展功能的片面化認識，過度強調(diào)金融將儲蓄轉化為投資的功能，把貸款總量、存貸款比例作為衡量金融對地方經(jīng)濟支持程度的主要指標甚至是惟一指標，忽略金融市場的均衡發(fā)展和金融生態(tài)環(huán)境建設。

（二）地方政府對具體金融業(yè)務存在隱性干預

隨著金融改革的深化，地方政府對具體金融業(yè)務的直接行政干預明顯減少，但與此同時，隱性干預現(xiàn)象仍然存在，并有加劇趨勢。金融部門作為市場經(jīng)濟的重要組成部分，理應通過市場化手段進行資源配置。而目前一些地方政府利用手中掌握的資源如財政性存款、重大項目金融服務、財政性資金補貼等對金融機構進行“誘導性”干預，促使當?shù)亟鹑跈C構增加對地方政府所推薦的行業(yè)和項目的投入。甚至通過選擇性執(zhí)法等手段，對“不聽話”的金融機構進行環(huán)境干擾。而通常地方政府所極力推薦的行業(yè)，并非是基于地區(qū)專業(yè)化分工和比較優(yōu)勢的內(nèi)在要求，而是能在短期內(nèi)為GDP和地方財政收入做較大貢獻的行業(yè)，往往是一些高污染、高耗能和資源消耗型的重化工業(yè)項目和產(chǎn)能過剩行業(yè)。從長期看，這種地方政府對金融業(yè)務的隱性干預，必將扭曲資金的市場化配置，損害資源配置效率和金融市場定價機制，并加劇金融領域的尋租行為。

（三）地方融資平臺擴張過快，“財政信貸化”風險值得警惕

近年來，我國地方政府融資平臺呈高速增長態(tài)勢。據(jù)粗略估計，目前各類政府融資平臺貸款余額在3萬億元以上。特別是2009年以來，推動轄內(nèi)金融機構向地方融資平臺提供資金成為地方金融管理的重要內(nèi)容，地方融資平臺貸款占新增中長期貸款的30%以上。在國際金融危機的背景下，以地方融資平臺為載體的地方政府信用擴張，抵消了市場信用緊縮的負面影響，對于彌補短期內(nèi)民間投資不足、加強公共基礎設施投資投入、推動“擴內(nèi)需，保增長”均有較強的正面意義。但也應看到，“財政信貸化”使得地方政府直接參與金融資源競爭，對于民間投資具有一定的擠出效應。特別是從長期看，在貨幣政策寬松時，以政府信用為基礎的“銀政合作”推動信貸資金快速流入地方融資平臺，使國有部門投資增長大幅領先于民間部門，而一旦貨幣政策收緊，由于地方融資平臺項目體量大、期限長，在短期內(nèi)難以壓縮貸款，金融機構很可能將回收貸款的壓力轉到貸款期限較短的民營中小企業(yè)，造成信貸領域的“國進民退”。此外，由于地方融資平臺的還款來源主要是公用事業(yè)收費和土地轉讓等非稅性收入，地方政府為擴大和維持其信用規(guī)模，存在著推高公用事業(yè)收費和房地產(chǎn)價格的動機，將對貨幣政策形成倒逼，導致未來控制通脹的難度增加。

（四）地方金融管理體制架構不健全，管理效率有待提高

近年來，地方金融管理體制有了很大改進，管理專業(yè)化水平顯著提高。但總體上看，管理體制架構不健全的問題仍然較為突出。從縱向看，表現(xiàn)為管理盲區(qū)和管理重疊并存。例如對于農(nóng)村信用聯(lián)社，除金融監(jiān)管部門外，省、市、縣三級政府都在不同程度上對其進行管理干預。而對于市、縣兩級的證券機構和保險機構，既無當?shù)氐谋O(jiān)管部門，各級地方政府也基本不對其進行管理，甚至部分地區(qū)連行業(yè)自律組織也沒有，成為實際上的管理盲區(qū)。從橫向看，由于地方金融管理中的納稅管理、金融機構出資人管理、典當業(yè)管理、信用擔保管理和打擊非法集資等職能分別由稅務局、國資委、商貿(mào)局、中小企業(yè)局、公安局等多個部門負責，由于部門人員配置及相關管理細則不完善等原因，后續(xù)管理力度有所欠缺。如農(nóng)村小額貸款公司的相關管理細則尚未出臺；典當行監(jiān)管雖出臺了《典當管理辦法》，但日常監(jiān)管未定期開展，影響了地方金融管理的效率和效果。雖然目前省、市、縣三級都有金融辦公室負責金融事務協(xié)調(diào)，但由于金融辦是掛靠在當?shù)卣k公室的下設機構，不具備完整的行政管理職能，缺乏專業(yè)金融人才，在訂制地方金融發(fā)展總體規(guī)劃、指導地方性金融機構改革與發(fā)展、預防地區(qū)金融風險、改善地區(qū)信用環(huán)境等方面均有很大困難。

（五）地方金融機構法人治理結構有待完善

與全國性金融機構相比，目前地方金融機構的法人治理結構還有較大差距。多數(shù)地方法人金融機構都有政府參股，而地方政府是在行政管理與行使出資人權利中職能混淆，既當運動員又當裁判員、損害其他股東利益和破壞市場公平競爭秩序的現(xiàn)象時有發(fā)生。個別地方金融機構對大股東發(fā)放關系貸款、違規(guī)提供擔保等，甚至將金融業(yè)務變?yōu)槔孑斔偷墓ぞ?。農(nóng)村信用社等股份合作制金融機構偏離合作制初衷，中小股東難以實施有效監(jiān)督管理，所有者缺位和內(nèi)部人控制現(xiàn)象較為嚴重。

三、規(guī)范和改進地方金融管理的政策措施和建議

金融體系不是一個孤立運行的系統(tǒng)，而是倚賴于所在區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、法制等基本環(huán)境要素。要想進一步鞏固和深化金融改革的成果，實現(xiàn)金融資源在微觀層面的有效配置，就需要地方政府切實轉換職能，合理運用行政資源，進一步改進地方金融管理工作，具體包括以下幾方面的措施：

（一）樹立科學合理的金融觀，確定地方金融管理的行為邊界

隨著金融改革的推進，金融機構逐漸成為完全意義上的市場主體。地方政府要從金融改革和國民經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，真正樹立起科學合理的金融發(fā)展觀，明確地方金融管理的行為邊界，有所為有所不為。將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉向為協(xié)調(diào)和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干涉資金在地區(qū)間的正常流動，不干預金融機構的具體業(yè)務操作，依據(jù)地區(qū)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

（二）規(guī)范地方金融管理體制，明確部門職責

針對目前地方金融管理中效率不高的局面，建議強化地方金融辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，將同級地方政府部門的金融政策統(tǒng)一進行匯編發(fā)布，避免政出多門。明確金融辦的風險處置職責，并會同基層央行和監(jiān)管部門，建立地區(qū)性大金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調(diào)機制。促使銀行、保險、證券機構和其他金融中介機構完善行業(yè)自律管理組織。通過大金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調(diào)機制這個平臺，建立地區(qū)性金融風險監(jiān)測、風險預警和危機緊急干預機制，促進地方政府與基層央行、金融監(jiān)管部門、金融機構的信息溝通和交流，提高金融風險意識和防范能力，共同應對金融運行中存在的問題。

（三）合理控制地方信用規(guī)模，防范融資平臺風險

當前以地方融資平臺為載體的政府信用擴張過快，不利于地方金融資源的合理配置和地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。地方政府應科學評估地方可用財力，合理控制地方信用規(guī)模，切實防范融資平臺風險，避免與民爭利、與民爭貸現(xiàn)象。金融機構特別是地方金融機構應嚴格遵循國家信貸政策和自身風險控制要求，加強貸前評估和貸后監(jiān)督，堅決避免形成“政府投資項目—地方融資平臺—地方金融機構”的風險傳遞鏈條。

（四）促進區(qū)域融資結構多元化，推動地方金融產(chǎn)品創(chuàng)新

目前我國大部分地區(qū)的資本市場發(fā)展滯后，融資方式過于依賴銀行體系，風險過于集中在銀行，加大了金融體系的脆弱性，也不利于金融整體功能的發(fā)揮。因此地方政府應在促進區(qū)域融資結構多元化上下功夫，進一步提高直接融資比重，推動轄內(nèi)企業(yè)通過股票上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、引入風險投資等方式進行融資。同時對于傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品，應鼓勵金融機構特別是地方法人金融機構優(yōu)化操作流程、提高審批效率，擴大借款人的有效擔保與抵押財產(chǎn)范圍。政府有關部門應對抵押物登記、產(chǎn)權過戶、資產(chǎn)變現(xiàn)處置等環(huán)節(jié)予以費用減免等優(yōu)惠。

（五）完善地方金融機構治理結構，推動地方金融組織創(chuàng)新

對于現(xiàn)有的地方法人金融機構特別是政府參股的機構，應盡快完善法人治理結構，明晰產(chǎn)權關系，保障其獨立法人地位的長期穩(wěn)定。并在此基礎上引入適度的外部競爭壓力和可持續(xù)的扶持政策，使內(nèi)部人的權益與金融機構的長期利益緊密結合，強化激勵約束機制，避免出現(xiàn)道德風險和逆向選擇。對于各類新型金融機構和準金融機構，一方面要大力支持、鼓勵組織創(chuàng)新，另一方面也要審慎管理。要不斷完善管理細則，通過外部監(jiān)管規(guī)范其經(jīng)營，關注其成長過程中可能出現(xiàn)的風險。同時，加大監(jiān)管力度，管理不能僅限于對其數(shù)據(jù)的掌握，更要通過實地的檢查發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，并督促其整改落實。

（六）促進區(qū)域內(nèi)部的金融平衡發(fā)展

對于區(qū)域內(nèi)部金融發(fā)展不平衡，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的金融服務不足問題，地方政府應加強引導，通過稅費減免、財政補貼、優(yōu)惠提供營業(yè)場地等途徑，推動“金融下鄉(xiāng)”，引導金融機構向薄弱地區(qū)增設網(wǎng)點、增加服務品種、提升服務水平。

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