社會治理“共建共治共享” 背景下杭州民意吸納機制的拓展與創(chuàng)新?

宋堅剛

提 要： 杭州社會治理以“共建共治共享” 為歸旨， 以“杭改十條” 和“杭法十條” 的舉措， 雙輪協(xié)同推進民意吸納機制的空間拓展。 尤其要關(guān)注民意表達與訴求， 促進政府與民意良性互動， 真正實現(xiàn)以人民為中心， 把握住新時代社會治理創(chuàng)新的重點和難點， 進一步明確民意吸納機制的目標(biāo)導(dǎo)向， 加強民意公共意識培養(yǎng)，加強民意吸納內(nèi)容的拓展， 完善社會民意吸納的平臺與民意吸納的機制建構(gòu)。

恩格斯曾指出: “每一個時代的理論思維, 從而我們時代的理論思維, 都是一種歷史的產(chǎn)物, 它在不同的時代具有完全不同的形式, 同時具有完全不同的內(nèi)容?！保?］黨的十九大在社會治理上提出了“共治共建共享” 這樣一個重大理論認識與判斷, 顯然是對如何更好推進國家治理能力建設(shè)和現(xiàn)代化水平建設(shè)的進一步深化與拓展。 “共治共建共享” 這個判斷也是對黨的十八屆五中全會提出的“共建共享的社會治理格局” 的進一步豐富與完善。 黨的十九大不僅把“共建共享的社會治理格局” 升華為“共治共建共享的社會治理格局”, 還提出了“加強社會治理體制建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府負責(zé)、 社會協(xié)同、 法治保障的社會治理體制”［2］。 我們黨之所以提出加強社會治理體制創(chuàng)新, 主要是因為社會治理涉及最廣大民眾利益方面的民生、 民情、 民意和民調(diào)等問題, 需要通過進一步優(yōu)化“共建共治共享” 的社會治理格局, 加強對教育、 醫(yī)療、 衛(wèi)生、 就業(yè)、 社保以及社會服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域中民意議題的選擇、 整合、 優(yōu)化與建構(gòu), 進一步完善以人民為中心的民意吸納機制, 充分發(fā)揮其政治社會化、 政治溝通、 利益表達、 政策執(zhí)行與政策輸出和反饋等功能, 以此來提升地方為政者的治理智慧與能力。

一 “共建共治共享” 釋義與“杭改十條” “杭法十條”

（一） “共建共治共享” 的內(nèi)在關(guān)聯(lián)釋義

加強與優(yōu)化社會治理體制建設(shè)的一個重要維度就是用“機制” 來聚焦和吸納民意。 首先, 要明確治理機制的思想基礎(chǔ)。 治理機制要堅持以人為本的理念, 牢固樹立以人民為中心的價值訴求； 高度重視人本身的感受, 堅持以人民群眾普遍幸福為終極目標(biāo)的新發(fā)展觀。 其次, 要堅持吸納新時代下的民意、 民生與民情等需求性要素。 黨的十九大對當(dāng)前社會中最重要的矛盾表現(xiàn)與樣態(tài)做出了明智的判斷, 那就是“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［3］, 這些矛盾的變化使“社會分化、 人的價值觀念和行為方式的差異性與多元化也逐漸成為當(dāng)前社會的內(nèi)容與特征, 對于中國執(zhí)政黨來說, 也必將面臨著一場深層次、 全方位的政黨治理能力的提升和再造過程”［4］。 人們的生活日漸豐富, 對“美好生活” 的需求性變化是當(dāng)前最大的民生、 民情與民意。 社會治理必須充分考慮這些要素的變化, 力爭通過“共建共治共享” 滿足人民群眾各方面的正當(dāng)利益需求。 再次, 要完善治理機制的保障條件。 各級領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員要在新時代下進一步加強全面治理能力, 尤其要加強其主動回應(yīng)民眾訴求的能力建設(shè)； 改革和完善領(lǐng)導(dǎo)行為、 執(zhí)政行為、 工作行為、 工作方式、 工作作風(fēng), 真正實現(xiàn)“權(quán)為民所用、 利為民所謀、 情為民所系” 的價值追求。 最后, 要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的民意吸納機制。 “長期以來, 中國在民意表達上既缺乏中觀層面的制度設(shè)計和機制建設(shè), 也缺乏微觀層面的操作指引和監(jiān)督落實。”［5］加強民意吸納機制的科學(xué)化、 綜合化與系統(tǒng)性建設(shè), 要特別注重民意吸納“前+中+后” 的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。 “前” 即對民意議題的選擇與提出, 把握好民意的議題； “中” 即重視民意議題的設(shè)置, 完善組織, 掌握民意動態(tài)； “后” 即加強民意吸納, 創(chuàng)新方式, 化解矛盾。 同時可以借助于民意吸納機制把社會基層治理中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制、 利益協(xié)商機制、 社會組織參與機制、 網(wǎng)格化收集信息機制、 大調(diào)解機制等進行整合, 并納入民意吸納機制, 形成邏輯嚴(yán)密、 環(huán)節(jié)清晰、 易于操作的符合新時代社會基層治理要求的民意吸納機制。

“共治共建共享的社會治理格局” 意味著我國社會體制和社會發(fā)展在目標(biāo)、 主體、 內(nèi)容、 方式、 方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。 要切實推動傳統(tǒng)意義上的“管理” 轉(zhuǎn)向現(xiàn)代性的“治理”, 通過激發(fā)人民共同投入社會建設(shè)、 激勵人民共同參與社會治理, 形成全民共享發(fā)展成果的和諧共進氛圍, 達到人人盡責(zé)、 人人享有,使人民的獲得感、 幸福感、 安全感更加充實、 更加有保障和更加可持續(xù), 最終實現(xiàn)“善治”。

（二） “杭改十條” 和“杭法十條”

如何通過“共建共治共享” 讓民眾生活更加和諧、 幸福與美滿？ 近些年, 杭州先后出臺了“杭改十條” 和“杭法十條”, 進一步加強改革與法治建設(shè), 為完善民意吸納機制提供了充分的保障條件。 2013 年, 杭州根據(jù)自身發(fā)展實際狀況與特點,在市委十一屆六次全會上審議通過了“杭改十條” 進一步增強杭州改革動力, 為杭州今后幾年和更長時間內(nèi)在高起點上的發(fā)展明確了奮斗的目標(biāo)。 緊接著, 在2014 年杭州市委十一屆第八次全會上審議通過的《關(guān)于全面深化法治杭州建設(shè)的若干意見》, 堅持用法治的手段把改革發(fā)展進一步納入法治軌道, 為全面深化改革保駕護航, 從而形成了推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度構(gòu)架。 這兩項重大改革必將對杭州適應(yīng)新時代發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。 改革開放以來, 杭州市的經(jīng)濟與社會發(fā)展始終走在全國前列, 但也存在社會利益差異化、 公共性與個體性的沖突以及社會矛盾顯性化等涉及民生、 民情與民意的重大問題。 如何更好地穩(wěn)定社會秩序、 提升社會治理水平, 通過轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政思路、 回應(yīng)社會民意對民生問題的訴求保障和改善民生, 如何更好地通過進一步深化改革和推進法治建設(shè), 解決好涉及廣大民眾切身利益的民生、 民情和民意問題, 杭州市這些年一直在探索。 尤其是通過“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進, “以民主促民意” “以改革惠民意”“以法治保民意”, 為推進杭州市民意吸納創(chuàng)造了有利條件。

“杭改十條”: ①圍繞推進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè), 完善創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機制； ②圍繞推進國際電子商務(wù)中心建設(shè), 完善開放型經(jīng)濟體制機制； ③圍繞推進全國文化創(chuàng)意中心建設(shè), 創(chuàng)新文化發(fā)展體制機制； ④圍繞推進區(qū)域性金融服務(wù)中心建設(shè), 創(chuàng)新金融服務(wù)體制機制； ⑤圍繞推進國際重要的旅游休閑中心建設(shè), 形成提升城市國際化水平的體制機制； ⑥圍繞推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè), 深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制； ⑦圍繞推進全國民營經(jīng)濟強市建設(shè), 完善激發(fā)各類市場主體活力的體制機制； ⑧圍繞推進美麗杭州建設(shè), 健全生態(tài)文明建設(shè)體制機制； ⑨圍繞推進平安杭州建設(shè), 加快形成科學(xué)有效的社會治理體制機制； ⑩圍繞推進法治杭州建設(shè), 完善提升政府治理能力的體制機制。

“杭法十條”, 可以歸納為“五個走在前列、 五個實現(xiàn)新突破”。 “五個走在前列”, 即以完善依法決策為重點, 在依法執(zhí)政上走在前列； 以健全立法體制機制為重點, 在科學(xué)立法上走在前列； 以嚴(yán)格執(zhí)法為重點, 在依法行政上走在前列； 以提升司法公信力為重點, 在公正司法上走在前列； 以構(gòu)建信用杭州體系為重點, 在全民守法上走在前列。 “五個實現(xiàn)新突破”, 即以健全信息經(jīng)濟這個“一號工程” 推進機制為重點, 在依法保障改革發(fā)展上實現(xiàn)新突破； 以健全城市“四治” 長效機制為重點, 在依法保障美麗建設(shè)上實現(xiàn)新突破； 以創(chuàng)新社會治理機制為重點, 在依法保障平安創(chuàng)建上實現(xiàn)新突破； 以完善權(quán)力制約監(jiān)督體系為重點, 在加強依法監(jiān)督上實現(xiàn)新突破； 以加強法治隊伍建設(shè)為重點, 在提高法治能力水平上實現(xiàn)新突破。

二 杭州以“杭改十條” 和“杭法十條” 雙輪協(xié)同推進社會治理

“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進, 其目的如下。

（一） 以民主促民意

杭州堅持在十九大提出的“共建共治共享” 思想方針指導(dǎo)下, 進一步創(chuàng)新和完善各領(lǐng)域、 各行業(yè)、 各群體與各層次的民主參與機制、 民主協(xié)商機制, 建立以“民主、 法治、 科學(xué)、 活力” 為目標(biāo)的民意吸納治理機制, 主要有政府引導(dǎo)型的民主座談會、 政府與社會互動型的民主商談機制、 社會自主型的民意表達機制、 第三方獨立型民意調(diào)整機制、 社會組織與團體民意互動型機制和社會代表型民意吸納機制等,以吸納民意加強基層民主建設(shè)、 完善社會治理。

（二） 以改革惠民意

近年來杭州通過“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進著力解決看得見摸得著、 看不見摸不著以及容易被忽視的細枝末節(jié)的涉及民生的熱點、 難點問題,尤其是最直接、 最現(xiàn)實、 廣大群眾最關(guān)心的就業(yè)、 教育、 醫(yī)療、 社保、 住房、 收入分配等問題, 堅決用深化改革推進各項問題的有效解決, 用法治建設(shè)保障好群眾的正當(dāng)利益與正當(dāng)訴求。

（三） 以法治保民意

自省委提出“法治浙江” 戰(zhàn)略決策以來, 杭州就走在全省前列, 發(fā)揮領(lǐng)頭雁作用, 率先做出“法治杭州” 決定。 杭州市委、 市政府針對一些地方和單位執(zhí)法嚴(yán)肅性不夠、 不尊重司法權(quán)威性, 部分領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員法治觀念不強、 能力不適應(yīng)、跟不上依法治國的大形勢發(fā)展要求的問題, 提出“法治杭州” 改革的具體要求與任務(wù), 在制定重大行政決策程序規(guī)則時, 把公眾參與、 專家論證、 風(fēng)險評估、 合法性審查、 集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。 “把崇尚法律作為治理的最高權(quán)威, 積極倡導(dǎo)法律面前人人平等, 任何組織和個人都沒有凌駕于法律之上的權(quán)力。”［6］杭州根據(jù)“杭法十條” 積極探索制定地方的立法立項的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn), 對要求立法的項目開展立法前論證, 認真傾聽民意, 以減少決策隨意性, 邀請第三方評估,延長立法鏈條, 讓法治程序更完善, 目的在于提升各項工作的法治化水平。 杭州以改革與法治為民意保駕護航, 認真傾聽民意, 吸納民智, 動員民眾廣泛參與, 最大限度地凝聚共識, 不斷完善各項民意吸納機制, 加強民意吸納的制度體系建設(shè), 提升民意主體的表達效能, 增強政府的民意回應(yīng)能力。

三 杭州“雙輪” 協(xié)同推進下民意吸納機制的拓展與創(chuàng)新

杭州通過“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進, 有效回應(yīng)了廣大民意表達與訴求, 在新時代“堅持以人民為中心的發(fā)展思想, 不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！保?］的指導(dǎo)思想下, 今后應(yīng)進一步明確民意吸納機制的目標(biāo)導(dǎo)向,加強民意公共責(zé)任意識培養(yǎng), 加強民意吸納內(nèi)容的拓展, 完善社會民意吸納平臺與民意吸納機制的構(gòu)建。

（一） 明確民意吸納機制的目標(biāo)導(dǎo)向

杭州市堅持以引導(dǎo)正確價值觀、 凝聚社會共識為基本目標(biāo), 積極吸納各方正當(dāng)民意訴求, 使最終達成的共識能夠真實地體現(xiàn)各方利益、 偏好和意愿； 積極培育民眾的公共理性, 引導(dǎo)民眾通過正當(dāng)?shù)拿褚獗磉_和參與機制, 投身于社會公共事務(wù),處理好個人利益與公共利益的內(nèi)在關(guān)系, 引導(dǎo)民眾的民意表達以有序政治參與為現(xiàn)實目標(biāo), 通過有序政治參與實現(xiàn)不同階層和社會群體的具體利益達到公平公正與協(xié)調(diào)。

（二） 加強民眾公共責(zé)任意識培養(yǎng)

在新時代要進一步強化服務(wù)與責(zé)任意識, 踐行好社會主義核心價值觀。 首先,要具備法制意識。 引導(dǎo)民眾依法正確維護各項正當(dāng)權(quán)益, 學(xué)會知法、 懂法和用法。其次, 要懂得按章程辦事。 引導(dǎo)民眾在日常政治生活中能夠自覺遵守各項法律制度和社會上的各項秩序與條例, 盡可能做到不違規(guī)、 不違例, 做個守規(guī)守矩的好公民。再次, 要堅持自律。 引導(dǎo)民眾自覺培養(yǎng)自律意識, 堅持自我約束, 在日常工作生活中能夠自覺踐行。 最后, 要誠實守信。 引導(dǎo)民眾自覺加強誠信能力培養(yǎng), 促進民眾在社會中普遍樹立誠信守法、 誠實守信觀念, 共同營造整個社會良好的誠信氛圍,共同推進整個社會誠實守信、 和諧發(fā)展。

（三） 加強民意吸納內(nèi)容的拓展

隨著社會的不斷發(fā)展, 社會問題日益繁雜、 多變, 各類關(guān)注社會問題的社會組織蓬勃發(fā)展, 涉及民生、 民情與民意的議題也日益增加, 已經(jīng)覆蓋了社會的各個領(lǐng)域與群體。 今后, 要進一步吸納民意參與立法協(xié)商, 積極吸納民意參與法律、 行政法規(guī)、 部門規(guī)章和地方性法規(guī)、 地方性規(guī)章的制定和修訂； 吸納民意參與決策協(xié)商,通過建立智庫、 組織顧問團、 舉辦沙龍等形式, 促進民意參與各項決策； 吸納民意參與行業(yè)協(xié)商, 規(guī)范吸納民意參與行業(yè)協(xié)會關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 規(guī)劃和政策制定, 能夠有效規(guī)范市場秩序, 加強行業(yè)自律, 維護公平競爭； 吸納民意直接參與政府各個部門的檢查、 驗收、 認證、 資質(zhì)審查以及市場秩序整頓等工作； 吸納民意積極參與社會層面的協(xié)商, 尤其是在參與社會公共事務(wù)治理、 化解社會矛盾、 解決社會問題方面。

（四） 完善社會民意吸納平臺的構(gòu)建

必須堅持通過“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進, 積極引導(dǎo)社會組織參與基層治理的民意共商平臺的構(gòu)建, 圍繞社會基層治理中遇到的群眾關(guān)心的熱點難點問題開展民主協(xié)商； 積極搭建各類社會組織與業(yè)務(wù)主管或相關(guān)職能部門的民情、 民意方面的對口協(xié)商平臺, 有效促進社會各階層、 部門、 組織與群體之間, 圍繞政府重大方針、 決策落實、 社會輿情焦點、 社會發(fā)展熱點等問題開展經(jīng)常性的民主協(xié)商； 積極搭建各類社會組織廣泛參與的專題民意協(xié)商平臺, 圍繞地方性的重大發(fā)展問題, 開展專題性協(xié)商, 緊扣中心主題, 優(yōu)化重大專題進行民意協(xié)商； 搭建網(wǎng)絡(luò)民意平臺, 通過網(wǎng)絡(luò)民意平臺可以打破傳統(tǒng)行業(yè)界限、 地區(qū)界限、 黨政界限、 政社界限以及企社的界限與壁壘, 促進各方民意進行平等的對話, 有利于促進社會基層治理和諧有序發(fā)展。

（五） 完善民意吸納機制的構(gòu)建

“如果沒有健全而合理的政治制度, 民意就可能被阻擋, 被遮蓋, 被扭曲, 被濫用, 被不適當(dāng)?shù)卮? 有時甚至變得軟弱無助?！保?］在“杭改十條” 和“杭法十條” 的雙輪協(xié)同推進中, 加強民意吸納機制建構(gòu)尤為迫切。 首先, 建構(gòu)民意吸納啟動機制, 即明確政府部門、 相關(guān)行業(yè)性組織、 社區(qū)居委會、 村民委員會以及社會群團組織等制訂民意吸納計劃, 制定協(xié)商事項目錄及啟動程序, 并向社會及時廣而告之。 其次, 建構(gòu)民意吸納召集機制。 要明確由誰召集、 召集哪些社會民意組織與民意代表參與, 要充分考慮到民意議題的性質(zhì)、 類型, 需要考慮社會組織的多樣性,吸納不同界別、 不同職業(yè)、 不同類型的社會組織參與。 再次, 建構(gòu)民意吸納形式選擇機制。 作為保持與社會組織溝通、 了解存在的問題及社會關(guān)注焦點、 確定政策議程的民意吸納機制, 可以根據(jù)民生、 民情與民意等特點采取定期座談、 專題討論、公開辯論、 圓桌對話、 電視問政、 聽證、 內(nèi)參、 專家研討等形式進行民意表達、 民訴求和民意吸納。 最后, 建構(gòu)民意吸納問責(zé)機制。 社會組織作為民意協(xié)商主體參與政策制定或決策也需要權(quán)責(zé)對等, 在參與過程中切實承擔(dān)一定責(zé)任, 做到權(quán)責(zé)一致。由于民意吸納機制很難有正式的事后問責(zé)機制, 信息公開則成為最重要的監(jiān)督與問責(zé)方式。 因此, 社會組織參與民意吸納需要做到公開、 透明, 所提供的建議意見要及時接受社會民眾的監(jiān)督, 讓社會民眾對此有質(zhì)詢權(quán)、 監(jiān)督權(quán)。

黨的十八大以來, 中國特色社會主義開啟了新時代, 這個新時代, 是決勝全面建成小康社會, 進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代, 也是民眾民意訴求與權(quán)利意識崛起的時代。 隨著社會的進步、 思想的多元、 個人素質(zhì)的提高, 民眾的觀念正在發(fā)生變化, 權(quán)利意識、 自主意識正在變得越來越強, 一個健全的社會將逐漸生成, 民意的表達與訴求也將更加理性和成熟。 在政府更加開放、 公民意識日益成長成熟的大背景下, 民意也必將受到社會各界的廣泛關(guān)注。 如何深化改革與法治, 更有效地推進共建共治共享的社會治理發(fā)展, 需要地方政府和社會各個部門、 群團與組織的大力踐行。 公權(quán)力與民意依然會存在很多差異與分歧, 有的時候很可能會以激烈沖突的形式呈現(xiàn), 有的則會沉淀為雙方的心結(jié), 很有可能形成隱患。 政府要及時搜集、 評估和回應(yīng)民意, 并開辟多方對話交流的渠道, 民意得到尊重了, 政府得到信任了, 這樣的互動就可以產(chǎn)生良性循環(huán), 最終必然會實現(xiàn)共贏。 “在沖突中尋求一致和共識, 在競爭中尋求妥協(xié)和相互尊重, 在分歧中尋求合作和共享, 以規(guī)導(dǎo)多元利益的社會, 促進社會的和諧發(fā)展, 進而達到一種秩序化的均衡狀態(tài)?！保?］地方政府要能夠自覺地保持民意的暢通表達, 傾聽民意, 接受公眾的監(jiān)督, 積極引導(dǎo)大眾民意有效參與到公共政策中來, 為解決事件奠定重要的民意社會基礎(chǔ), 在設(shè)置與回應(yīng)中注意議題選擇, 在表達過程中關(guān)注民意的輸入, 積極收集與評估民情, 關(guān)注民意的吸納； 通過協(xié)商民主的程序、 方案與規(guī)則整合民意, 關(guān)注民意的運行, 協(xié)助政府在治理中進一步完善公共政策, 關(guān)注民意的反饋, 就必然會促進政府與民意良性互動, 真正實現(xiàn)以人民為中心, 也就把握住了新時代社會治理創(chuàng)新的重點和難點。

注釋

［1］ 《馬克思恩格斯選集》 （第4 卷）， 人民出版社， 1995， 第284 頁。

［2］ 習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》， 人民出版社， 2017， 第49 頁。

［3］ 習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》， 人民出版社， 2017， 第11 頁。

［4］ 趙宬斐、 吳剛： 《中國共產(chǎn)黨治理能力現(xiàn)代化研究》， 紅旗出版社， 2017， 第153 頁。

［5］ 王石泉： 《信息時代的民意表達、 甄別與吸納》， 世紀(jì)出版集團、 上海人民出版社， 2015， 第3、100 頁。

［6］ 趙宬斐、 吳剛： 《中國共產(chǎn)黨治理能力現(xiàn)代化研究》， 紅旗出版社， 2017， 第6 頁。

［7］ 習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》， 人民出版社， 2017， 第19 頁。

［8］ 俞可平： 《敬畏民意： 中國的民主治理與政治改革》， 中央編譯出版社， 2012， 第5 頁。

［9］ 趙宬斐、 吳剛： 《中國共產(chǎn)黨治理能力現(xiàn)代化研究》， 紅旗出版社， 2017， 第274 頁。