新形勢下少數(shù)民族語言教育的法律保障研究

孟慶武

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

使用和傳播本民族的語言文字是憲法規(guī)定的重要權(quán)利，也是多項(xiàng)國際公約和宣言所確定的少數(shù)族裔權(quán)利之一。語言文字是一個(gè)民族歷史文化和民族共同記憶的載體，承載著該民族的歷史傳統(tǒng)和文化遺產(chǎn)，保護(hù)民族語言、加強(qiáng)民族語言教育是推動(dòng)各民族共同發(fā)展的重要方式。有學(xué)者通過文本分析和田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國目前的民族語言教育呈現(xiàn)出明顯的地域差異，并且雙語教學(xué)的模式越來越重于民族語言教學(xué)[1]。在民族聚居的民族自治地方，本民族的語言文字教育得到了充分保障，不僅有相應(yīng)的語言條例，還有成熟的語文教育體系。但散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族難以接受良好的民族語言教育。同時(shí)，在語言發(fā)展不夠成熟的民族地區(qū)，民族語文教育的發(fā)展往往滯后于雙語教學(xué)。這些現(xiàn)象說明我國當(dāng)下的民族語言教育發(fā)展水平很不均衡，國家統(tǒng)一的民族語言教育政策難以適應(yīng)地區(qū)發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)該著力由各地發(fā)展因地制宜的民族語言政策。

新形勢下民族語言政策應(yīng)該隨著民族關(guān)系發(fā)展和民族自治實(shí)踐的變化而有所發(fā)展變化，作為統(tǒng)一的多民族國家推行國家通用語言義不容辭，是推動(dòng)民族融合與國家統(tǒng)一的重要文化政策，民族語言教育與國家通用語言推行如何協(xié)調(diào)，需要相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各少數(shù)民族的語言發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不相同，實(shí)現(xiàn)民族語言和國家通用語言的協(xié)同發(fā)展需要因地制宜的政策措施，根據(jù)各地區(qū)民族語言發(fā)展實(shí)際作出不同規(guī)定。民族語言教育的推行應(yīng)該在法律上區(qū)分積極與消極權(quán)利，民族語言權(quán)利具有消極權(quán)利的特點(diǎn)，國家著力保障的應(yīng)該是少數(shù)民族公民的語言選擇權(quán)，使少數(shù)民族地區(qū)公民有權(quán)利選擇使用何種語言。同時(shí)，民族語言教育權(quán)利也具有積極權(quán)利屬性，要求國家積極提供良好的民族語言教育，供民族地方的公民選擇。本文擬從民族語言教育所面臨的實(shí)際困難出發(fā)，分析民族語言政策變遷的歷史軌跡，從全面依法治國的角度分析新形勢下民族語言教育所需要的法律政策保障。

一、民族語言教育的發(fā)展現(xiàn)狀與困境

中華人民共和國成立以來，黨和政府一直堅(jiān)持尊重和保護(hù)民族語言文字發(fā)展的態(tài)度，民族語言教育得到了良好地貫徹和發(fā)展。但是，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展不平衡的地緣經(jīng)濟(jì)格局導(dǎo)致了少數(shù)民族地區(qū)的語言教育出現(xiàn)了發(fā)展差異，民族語言的發(fā)展面臨新的困難和問題。有學(xué)者指出，近年來少數(shù)民族成員在語言認(rèn)同和民族語言學(xué)習(xí)上均出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象[2]。隨著全球一體化進(jìn)程，優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)地區(qū)的語言文化在更廣泛的范圍得以推廣，而弱勢經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)自然處于文化的劣勢，民族語言的發(fā)展受到嚴(yán)重的影響。從當(dāng)下的民族語言發(fā)展情況來看，我國的民族語言教育發(fā)展面臨三個(gè)方面的困境：

一是民族語言教育受重視的程度不夠。少數(shù)民族地區(qū)的語言教育面臨著國家通用語言教學(xué)和外語教學(xué)的雙重沖擊，民族語言教學(xué)的時(shí)間和空間被國家通用語言教學(xué)沖擊，學(xué)生需要進(jìn)行三門語言的學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)效果勢必受到影響。目前，民族地區(qū)的語言教育主要采取民、漢雙語的教學(xué)，雖然培養(yǎng)“民漢兼通”的民族人才是民族地區(qū)語文教育的重要目標(biāo)，但實(shí)際上，民族地區(qū)的語文教學(xué)往往側(cè)重于漢語，民族語言的教育受到了不同程度地沖擊。在非民族自治地方的其他少數(shù)民族聚居區(qū)域的民族語言教學(xué)往往受到功利化的影響，民族語言學(xué)習(xí)成為高考的“終南捷徑”。許多學(xué)生和家長對待民族語言學(xué)習(xí)是非常功利化的，學(xué)習(xí)民族語言的主要目的之一是為了參加采用民族地區(qū)試卷的高考，從而降低漢語學(xué)習(xí)的難度，同時(shí)還可以享受少數(shù)民族地區(qū)的高考加分政策。功利化的學(xué)習(xí)目的導(dǎo)致教育目的隨之發(fā)生改變，民族語言教育本身所承載的文化傳承功能被語言知識(shí)傳授和考試技巧傳授所取代。

二是語言資源受壓制導(dǎo)致民族語言的使用空間逐漸縮小。雖然國家法律保護(hù)少數(shù)民族使用民族語言的權(quán)利，在民族地區(qū)的政府文件、訴訟語言等官方場合也大量使用民族語言，民族語言著作的出版也得到國家支持。但是相對于優(yōu)勢語言的文化沖擊，民族語言的發(fā)展中缺少高質(zhì)量、高水平的民族文化著作作為語言資源的支撐。優(yōu)質(zhì)語言資源的缺乏導(dǎo)致民族語言的發(fā)展受到制約，語言發(fā)展的目的是應(yīng)用，只有大量的實(shí)際應(yīng)用和科學(xué)、文化著作使用民族語言，才能使民族語言成為真正的文明載體。目前的民族語言教育受功利性因素的影響，導(dǎo)致教育中缺少文化傳承和語言發(fā)展的自覺，進(jìn)一步壓縮了語言資源的發(fā)展。

三是民族語言教育師資和優(yōu)質(zhì)教材缺乏。雙語教育資源的發(fā)展空間縮小導(dǎo)致語言教育所需的著作、教材出版更加需要充足的經(jīng)費(fèi)支持，民族地區(qū)的貧困經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀導(dǎo)致難以支持民族語言文化研究的長期繁榮，僅依靠國家政策資助扶持并不足以使民族文化真正繁榮。目前，民族地區(qū)從事民族語言教育的師資質(zhì)量也有待提高，需要吸引更多的高學(xué)歷、高水平人才補(bǔ)充民族語言教育的師資隊(duì)伍。

二、我國民族語言教育的政策法律變遷

中華人民共和國成立后，黨和政府確立了“多樣化”的民族語言政策，即保護(hù)和鼓勵(lì)各民族語言文字發(fā)展傳承，支持語言多樣性的政策。1954年憲法所確立的“民族語言文字使用發(fā)展自由”原則一直為現(xiàn)行憲法所保留，成為我國民族語言教育法律的基本原則。概括言之，中華人民共和國成立初期所確立的民族政策大致有兩個(gè)方面。

第一，鼓勵(lì)各民族使用自己的語言。中華人民共和國成立初期的各項(xiàng)法律、政策均體現(xiàn)了對少數(shù)民族使用自己本民族語言的支持，要求民族自治地區(qū)的官方文件、會(huì)議必須使用民族語言。同時(shí)，保障少數(shù)民族公民在訴訟中使用本民族語言的權(quán)利，并且鼓勵(lì)各種報(bào)紙、廣播使用民族語言文字。第二，鼓勵(lì)各民族發(fā)展自己的語言。為發(fā)展少數(shù)民族的文化、經(jīng)濟(jì)，中華人民共和國成立初中央政府采取了創(chuàng)建文字和完善文字的兩項(xiàng)措施幫助少數(shù)民族發(fā)展自己的語言文字。20世紀(jì)50年代初，國家統(tǒng)計(jì)了43個(gè)民族的語言文字情況，幫助壯族、布依族等少數(shù)民族在自愿基礎(chǔ)上創(chuàng)造了自己的文字。

文革期間，我國的民族語言文字工作處于停滯中斷狀態(tài)。改革開放后，我國的語言政策及時(shí)得到調(diào)整，開始了民族語言的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。同時(shí)，我國開始大力推行普通話，推行規(guī)范漢字，以適應(yīng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展交流和市場流通需要。這說明改革開放后我國的語言政策開始向多樣化和標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的方向發(fā)展，鼓勵(lì)貫徹民族語言文字政策的同時(shí)，鼓勵(lì)各民族互學(xué)語言[3]。在少數(shù)民族為主要生源的學(xué)校鼓勵(lì)使用民族語言授課，但在適當(dāng)?shù)哪昙?jí)應(yīng)當(dāng)開設(shè)一定的漢語課程，運(yùn)用民族語言、漢語進(jìn)行雙語教學(xué)，在民族地區(qū)推行普通話。同時(shí)鼓勵(lì)多民族語言的著作、文藝作品、教材的出版，培養(yǎng)適合不同層次的民族語言師資。

2000年全國人大常委會(huì)制定實(shí)施了《中華人民共和國國家通用語言文字法》，確立了國家通用語言的法律地位，推進(jìn)語言文字的規(guī)范化發(fā)展。確立國家通用語言有助于在語言文字層面實(shí)現(xiàn)國家文化的一體化，有助于維護(hù)國家統(tǒng)一，促進(jìn)各民族之間的交流融合。在確立國家通行語言的法律地位的同時(shí)，國家還鼓勵(lì)各民族自治地區(qū)制訂符合自己民族特點(diǎn)的民族語言文字條例和實(shí)施細(xì)則。我國的民族語言文字教育進(jìn)入了法制化發(fā)展階段，目前，云南和廣西分別制定了各自的民族語言文字條例，多個(gè)民族自治地方制定了本地區(qū)民族語言文字工作的行政規(guī)章。

三、民族語言教育的國際法保障

少數(shù)民族語言教育的不同權(quán)利得到國際法承認(rèn)和保護(hù)。少數(shù)民族語言教育的國際法地位經(jīng)過復(fù)雜的立法過程后，法律有限地加以具體承認(rèn)并對其進(jìn)行了保護(hù)。在1815年至第二次世界大戰(zhàn)期間，是有限制地承認(rèn)少數(shù)民族語言教育權(quán)利的時(shí)期。1815年以前，除雙邊協(xié)定外，沒有任何國際條約規(guī)定少數(shù)民族的語言權(quán)利。1815年通過的《維也納會(huì)議決議》第1條規(guī)定采取某些措施保護(hù)少數(shù)民族語言文字，明確規(guī)定保護(hù)文化機(jī)構(gòu)，包括少數(shù)民族語言學(xué)校。《巴黎和約》規(guī)定提供適當(dāng)?shù)膶W(xué)校設(shè)施保證母語并不是官方語言的公民的孩子以母語作為媒介接受初級(jí)教育[4]。這一期間的國際法特別承認(rèn)少數(shù)民族以其母語接受教育的權(quán)利。

國際法上所保障的民族語言權(quán)利主要包括了國家尊重不同語言的消極權(quán)利和國家保護(hù)少數(shù)民族語言發(fā)展的積極權(quán)利。就消極權(quán)利而言，國際法要求國家尊重各民族自由選擇其語言文字的權(quán)利，尊重少數(shù)民族公民選擇接受母語進(jìn)行教育或作為交流工具的權(quán)利。1945年頒布的《聯(lián)合國憲章》第一條規(guī)定促進(jìn)和激勵(lì)不分種族、性別、語言或宗教平等發(fā)展，聲明尊重所有人的人權(quán)和基本自由。1948年，《世界人權(quán)宣言》第二條規(guī)定言論平等和禁止語言歧視；第二十六條規(guī)定尊重父母的教育自由為第一選擇。就積極權(quán)利而言，國際法則要求國家有義務(wù)向少數(shù)民族的公民選擇以母語接受教育的機(jī)會(huì)，要求國家負(fù)有提供民族語言教育機(jī)會(huì)的義務(wù)。1992年《少數(shù)人權(quán)利宣言》要求每個(gè)國家應(yīng)當(dāng)在自己的領(lǐng)土范圍內(nèi)保護(hù)少數(shù)群體的存在，保護(hù)他們的民族，文化、宗教和語言特征?！缎浴返诙l規(guī)定：各國應(yīng)在為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而采取立法和其他措施時(shí)采取適當(dāng)措施。但是在這些《宣言》之后，聯(lián)合國再未制定有關(guān)民族語言權(quán)利的專項(xiàng)文書。因此，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有國際法文獻(xiàn)尚缺乏對語言權(quán)利的清晰、準(zhǔn)確定性，對少數(shù)民族語言生存所面臨的環(huán)境困難視而不見[5]。

2001年，聯(lián)合國教科文組織通過了《世界文化多樣性宣言》，該宣言第五條涉及到個(gè)人選擇自己的語言的權(quán)利，使用他們的母語表達(dá)自己，接受文化教育和參與文化活動(dòng)。在該條款所附《行動(dòng)計(jì)劃》第五款申明有必要保護(hù)人類的語言遺產(chǎn)，并鼓勵(lì)在表達(dá)、創(chuàng)造和傳播方面使用多種語文。同時(shí)，該《宣言》關(guān)于語言教育的建議是實(shí)現(xiàn)語言教育的多樣性，鼓勵(lì)多語言教育。

同時(shí)，現(xiàn)代國際法已經(jīng)將少數(shù)民族的語言納入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的范圍，《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》就明確規(guī)定各國應(yīng)該保護(hù)作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)媒介的語言。推動(dòng)民族語言教育和語言發(fā)展成為文化多樣性發(fā)展和保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要內(nèi)容。我國《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中也明確規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的載體是傳統(tǒng)口頭語言和文字。從這一規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)制度保護(hù)少數(shù)民族語言的特定形式。

四、依法治國下民族語言教育法律的實(shí)施

我國目前的《憲法》和《民族區(qū)域自治法》共同規(guī)定了民族語言教育的法律地位，使各民族使用和發(fā)展本民族的語言文字的自由成為基本權(quán)利之一，得到了全面地貫徹和實(shí)施。但有關(guān)民族語言教育的法律保障主要集中于各民族自治地方制定的《民族教育條例》，該條例是各地方依法保障民族語言教育權(quán)利的重要依據(jù)。截至2017年，全國共有23個(gè)省、自治區(qū)和自治州以及旗、自治縣制定了自己的《民族教育條例》。

綜合各地區(qū)的《民族教育條例》，發(fā)現(xiàn)其中關(guān)于語言教育的內(nèi)容主要集中于三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)國家通用語在公共教育體系中的地位和作用，在公共教育中增加漢語文教學(xué)內(nèi)容并且在民族自治地區(qū)推行國家通用語的使用；二是繼續(xù)加大力度扶持民族語文教育，以政府財(cái)政支持民族語文教材、著作出版，培養(yǎng)師資；三是在堅(jiān)持民族語言教育的同時(shí)開設(shè)外語課程，強(qiáng)調(diào)民族語文和漢語文、外語教學(xué)并重。

各地區(qū)《民族教育條例》均將推行雙語教學(xué)作為民族語言教育的重心，均有關(guān)于雙語教育的開設(shè)目標(biāo)、開展階段和支持保障措施等方面的規(guī)定。比如，《內(nèi)蒙古民族教育條例》就更注重語言教育，即語言學(xué)習(xí)。《條例》從構(gòu)建從幼兒園到高等教育的完整雙語教育體系入手，規(guī)定了雙語教育的開展形式，雙語教育資源的開發(fā)以及對雙語教育師資、教材和教學(xué)資源的支持力度，為實(shí)施良好的雙語教學(xué)提供了基礎(chǔ)。除黑龍江省以外的其他地區(qū)語言教育法律法規(guī)均進(jìn)行了修訂，此次修訂的的主要內(nèi)容有以下三個(gè)地方：一是強(qiáng)調(diào)雙語教學(xué)的重要，將開設(shè)雙語教學(xué)的時(shí)間提前至幼兒園階段；二是強(qiáng)化對雙語教育的財(cái)政支持，加強(qiáng)培養(yǎng)師資，支持雙語教育的教材編寫和開發(fā)以雙語進(jìn)行寫作的教育資源；三是以財(cái)政支持學(xué)校開設(shè)雙語民族文化教育。

在民族地區(qū)的公共教育體系中開設(shè)通用語言教育，必然會(huì)使少數(shù)民族的語言受到冷落和忽視，而過分強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族語言在民族自治地區(qū)發(fā)展，也會(huì)影響少數(shù)民族公民尋求機(jī)會(huì)和參與自己的社會(huì)發(fā)展，管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利等。為了平衡優(yōu)勢語言和非優(yōu)勢語言的使用、學(xué)習(xí)和發(fā)展，各地《民族教育條例》推進(jìn)雙語教育，不僅可以促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展自己的語言，傳承民族文化，同時(shí)可以保證少數(shù)民族公民享有語言教育的選擇權(quán)。語言教育法律法規(guī)作為促進(jìn)語言教育平等的重要制度安排，取得了良好的效果?！半p語教育”強(qiáng)調(diào)在促進(jìn)國家通用語言使用的前提下，保護(hù)少數(shù)民族語言教育權(quán)利。雙語教育不僅有助于普通話和規(guī)范漢字的普及，同時(shí)也可以使民族語言得以保存和傳承。更為重要的是，雙語教育強(qiáng)調(diào)以民族文字講授科學(xué)文化知識(shí)，增強(qiáng)了民族語言的現(xiàn)代應(yīng)用性，有助于推動(dòng)民族語言的現(xiàn)代發(fā)展。只有具有應(yīng)用價(jià)值的語言才會(huì)具有廣泛的生命力，雙語教育的重要意義正在于此。

五、結(jié)語

發(fā)展和使用民族語言不僅具有促進(jìn)民族發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民族繁榮的重要意義，同時(shí)也是保持和發(fā)展文化多樣性的重要方式之一。語言文字是民族文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是人類文明的共同資源寶庫，而語言教育正是促進(jìn)民族語言發(fā)展、使用的重要手段。在全面依法治國的背景下，協(xié)調(diào)民族語言發(fā)展和國家通用語言教育之間，需要相關(guān)民族語言立法，實(shí)現(xiàn)民族語言發(fā)展的有法可依。通過立法和修訂相關(guān)民族自治地區(qū)語言教育條例，鼓勵(lì)在民族地區(qū)推動(dòng)雙語教學(xué)。在推行國家通用語言在少數(shù)民族地區(qū)規(guī)范使用和發(fā)展的同時(shí)，保持民族語言教育，促進(jìn)民族語言的傳承。