新時期少數(shù)民族地區(qū)法治行政文化建設問題研究

巢陳思 丁 頌

（長春師范大學，吉林·長春 130032）

黨的十九大報告明確指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，建設社會主義法治國家。法治國家的建設需要法治行政作為基礎性保障，而法治行政的全面落實也離不開法治精神的培育和法治文化的熏陶，離不開公職人員以及社會民眾對法治的堅定信仰，換言之，建設社會主義法治國家以及全面推進依法治國離不開社會主義法治行政文化的精神支持。我國少數(shù)民族地區(qū)由于受社會環(huán)境、文化氛圍、經(jīng)濟狀況以及民族傳統(tǒng)等因素的影響，其行政生態(tài)以及行政文化具有一定的特殊性，在長期的社會演進過程中既具有同依法治國精神相通之處，同時在某些方面也存在一定的背離。因此，在全面依法治國的新時代，構建既與依法治國精神相通，又有利于維護少數(shù)民族群眾合法權利和民族地區(qū)和諧發(fā)展的法治行政文化成為少數(shù)民族地區(qū)法治建設的重要任務。

一、社會主義法治行政文化的內涵

行政文化是行政實踐活動中逐漸形成的，反映著人們對行政行為以及行政關系的看法、態(tài)度、感情和價值觀。內容包括行政意識、行政觀念、行政思想、行政原則、行政傳統(tǒng)等。法治行政文化作為行政文化的基本形態(tài)，伴隨依法治國的全面推進而被提出。法治行政文化以法治為核心，將法治精神和要求融入行政文化體系，剔除忽視以及違背法治的不利因素，使行政文化最大程度滿足依法治國以及社會主義法治國家建設需要。社會主義法治行政文化植根于社會主義制度，服務于廣大人民群眾，承載著推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要任務，在新的時代背景下具有深刻的價值內涵。

第一，社會主義法治行政文化同社會主義法治一脈相承，體現(xiàn)著社會主義法治的基本精神和基本要求。社會主義法治以全體人民的利益及意志為旨歸，是立法、執(zhí)法、守法的總稱。其基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，這些精神和要求在社會主義法治行政文化中均有體現(xiàn)。首先，在立法層面上，由于社會主義行政文化是建立在具體行政實踐的基礎之上，在長期的實踐活動中不斷修正與更新，能夠反映公共行政領域的基本價值取向、原則和底線，能夠為相關立法提供基礎和指導。其次，社會主義法治行政文化本質上蘊含著守法的價值理念。法治行政文化要求政府的行政活動以及行政關系的構建要在法律框架下進行，要以法律和制度作為行動指南，不能無視法律、逾越法律，也不能以領導人的意志為轉移，也就是“有法必依”。最后，從執(zhí)法層面而言，社會主義法治行政文化要求行政執(zhí)法人員從群眾的根本利益和合法權益出發(fā)，在具體行政活動過程中根據(jù)現(xiàn)實情況靈活采取從寬以及從嚴的處置措施，保障群眾平等權利及利益訴求。同時，對違法犯罪等行為予以堅決打擊和制裁，以維護法律權威。

第二，社會主義法治行政文化包含著依法行政的內在要求。政府部門是行政活動的重要主體，也是立法、普法以及守法的實踐者和領頭人，但在法律實踐以及守法過程中又不可避免地受到行政傳統(tǒng)、觀念、思想等行政文化要素的影響，而這直接關系到行政行為的合法程度。社會主義法治行政文化以合法合規(guī)為根本，強調行政權力的授予、行使以及監(jiān)督都必須有理有據(jù)、合法合規(guī)，要以法律和制度為準繩，不得逾越。同時，社會主義法治行政文化堅決摒棄“官本位”思想，反對“權大于法”以及個人凌駕于法律之上等行為，要求在行政活動中依法辦事，學法、遵法、守法，通過不斷提高行政執(zhí)法人員的能力素質，提升行政執(zhí)法水平和效率。唯有如此，才能營造良好的行政執(zhí)法環(huán)境，提升政府部門政治文明建設整體水平。

第三，社會主義法治行政文化同社會主義行政精神共同推進社會主義法治建設。社會主義行政精神以社會主義核心價值觀為引領，吸收了優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化思想，體現(xiàn)了公共利益與法治理念。而社會主義法治行政文化包含著法治意識和法治思想，能夠在一定程度規(guī)范法律制度安排、行政實踐以及行政行為，對法治建設也具有積極的促進作用。兩者統(tǒng)一于依法治國的基本框架下，既有聯(lián)系又有區(qū)別，相互作用、相互影響。法治行政文化能夠間接對行政組織思想、目標產(chǎn)生潛移默化的影響，進而將法治精神貫徹到具體行政活動當中，幫助行政主體樹立正確的行政信念與行政價值觀。在依法治國以及政治體制改革逐步推進的背景下，社會主義法治行政文化逐漸被社會大眾所接受并認可，依法行政、廉潔奉公、人民利益至上、民主集中制以及平等和諧等思想逐漸成為社會主義行政文化的主流價值觀，而這離不開社會主義行政精神的支持。因此，社會主義行政文化與社會主義行政精神相互作用、相互影響，共同推進社會主義法治建設。

二、構建民族地區(qū)法治型行政文化所面臨的現(xiàn)實困境

少數(shù)民族獨特的歷史、文化以及社會環(huán)境決定了法治行政文化的形成與發(fā)展具有其內在的特殊性，也會面臨著不同的矛盾與阻力。目前，少數(shù)民族地區(qū)的行政思想、行政觀念同社會主義法治行政文化還存在一定的脫節(jié)和矛盾，需要加以識別與應對。

（一）行政文化中的“人治”觀念還未根除

“法治”同“人治”相對立，“法治”強調法律至上，權力要服從法律；“人治”則以權力為中心，崇拜權力和個人權威。現(xiàn)代民主政治建設必須消除“人治”，全面走向“法治”。但我國少數(shù)民族地區(qū)由于長期受傳統(tǒng)文化觀念以及宗教思想的影響，導致在社會活動中形成了對權力、對個人以及對習慣的順從和接受，這種思想和觀念反映在行政活動過程中就容易帶來“人治”的問題。隨著社會的發(fā)展以及思想觀念的更新，目前“人治型”行政文化在少數(shù)民族地區(qū)已經(jīng)得到了極大地改善，但由于思想根基深厚，徹底改變仍需要付出很多努力，在此形勢下，全面構建法治行政文化難免會遇到諸多困難和阻力。

（二）重視義務履行，忽視權利保障

法治的核心在于權利保障，由于人治型行政文化還存在一定的影響，當前少數(shù)民族行政文化重視權利的保障以及義務的履行，但對公民權利的保障還存在缺失和不足。這一觀念就容易導致在行政活動過程中行政行為的主客體主觀地將公權力的保障放在首要位置，過分重視履行義務以遵從公權力，而忽視行政活動服務社會、服務群眾的精神本質。在這種思想觀念的影響下，容易陷入權力本位的誤區(qū)，使得法律法規(guī)的主體地位受到侵蝕，與法治行政文化的精神相背離，不利于法治行政文化的構建與推行。

（三）高度的文化認同感增加了行政文化建設阻力

少數(shù)民族生活環(huán)境相對封閉，社會交往更多局限于族群內部，再加上對外交流的機會較少及主動性欠缺，這就造成了少數(shù)民族個體對族群具有較強的情感依賴，反映在文化層面上則表現(xiàn)為少數(shù)民族群眾往往對自身文化具有高度的認同感，并積極擁護本土文化。民族文化作為一種民族精神實質，具有強化族群內部的和諧與團結，增進民族情感，提升族群內聚力的積極作用，但是這種高度認同與內聚的文化特性也會在無形中阻礙文化的對外交流，長此以往就易導致民族文化故步自封、發(fā)展緩慢，甚至在社會思想與觀念日益更新的歷史進程中逐漸滅失。這也會不同程度地影響少數(shù)民族群眾對新思想、新觀念的接受，給法治文化傳播、法治行政文化的構建帶來一定的阻力。

（四）公職人員乃至普通民眾缺乏行政規(guī)則意識

行政規(guī)則意識要求行政主體在行政活動的過程中嚴格遵守法律規(guī)制，在思維觀念中時刻保持規(guī)則意識，做規(guī)則允許之事。當前，在少數(shù)民族地區(qū)行政機構公務人員乃至普通民眾大都缺乏行政規(guī)則意識，表現(xiàn)為法律意識與法律觀念淡薄，在社會交往中更多地以習慣與傳統(tǒng)為處事原則，而缺乏對法律規(guī)則的遵從，對權威人士以及傳統(tǒng)習慣的依賴強于法律與規(guī)則，只重視法律的強制性，忽視法律的指引性。對規(guī)則的漠視也容易導致行政部門在執(zhí)法過程中出現(xiàn)機械執(zhí)法、粗暴執(zhí)法以及選擇性執(zhí)法等問題，進一步造成民眾對政府的信任危機，加劇了行政規(guī)則意識培養(yǎng)難度。

（五）宗教信仰與法治思維之間存在一定沖突

宗教信仰在少數(shù)民族地區(qū)普遍存在，且宗教傳統(tǒng)與觀念對民眾的影響根深蒂固，對民眾的生活、世界觀、價值觀都有著潛移默化的影響。宗教信仰具有較強的延續(xù)性與穩(wěn)定性，很難加以改變，且在相對穩(wěn)定的發(fā)展歷史中，宗教傳統(tǒng)中的觀念和做法實際上已經(jīng)與現(xiàn)代法治的思維產(chǎn)生沖突，例如，西雙版納哈尼族的支系愛尼人，老人過世后要用名貴的山桂花樹做棺材，因此，就經(jīng)常造成了違禁伐木問題，原因正是哈尼傳統(tǒng)宗教觀念認為人的靈魂與山桂花樹有著內在聯(lián)系。宗教信仰與法治思維的沖突，直接影響了民眾對現(xiàn)代法治文化以及法治行政文化的正確認知與認同，進而給少數(shù)民族地區(qū)構建法治行政文化造成沖擊。

三、民族地區(qū)法治行政文化建構策略

（一）“三位一體”促進法治行政思維在民族地區(qū)落地生根

樹立法治行政思維，做到人人心中有法，是普遍構建法治行政文化的基本前提，而樹立法治行政思維需要從有效規(guī)避消極的宗教因素干擾，促進多元民族文化交流，加強法治宣傳與教育三方面入手。首先，如前所述，宗教信仰在某些方面與法治思維之間存在一定的沖突，并且消極的宗教因素也為“人治”提供了生存空間，不利于現(xiàn)代法治思維的推廣。當然，宗教教義中也存在一些積極因素，例如，白族本主文化極力推崇“真善美”，反對邪惡與惡行，主張族人通過自身奮斗來追求美好生活，這些觀念與法治思維存在內在的相通之處。因此，在全面普及法治行政思維過程中，應將規(guī)范宗教活動同挖掘積極宗教因素相結合，減少推行阻力，最大程度促進法治行政思維與地區(qū)文化精神相結合，提高法治行政文化的可接受程度與親和力。其次，促進民族文化交流互動，增強民族包容性，形成命運共同體。在當前社會分化加深、貧富差距擴大的背景下，民族沖突、違法行為時有發(fā)生，而沖突的背后是缺乏交流與理解。因此，加強民眾交流、文化互動，在相互理解與包容的基礎上形成團結互助的和諧關系，在此基礎上才能樹立公平、合法、有序、平等的法治意識。第三，加強法治宣傳與教育。不僅要重視對政府行政人員的定期法治培訓，更應該通過創(chuàng)新載體與形式加強社會成員的法治宣傳，促進兩者之間相互促進、相互監(jiān)督的法治新風氣。例如，云南大理巍山縣以創(chuàng)建“南詔法治文化廣場”為抓手，創(chuàng)新推進法治文化。此外，還推進“墻體法治文化八里行”工程建設，使得法治文化貼近生活、貼近群眾，類似做法可以參考借鑒。

（二）以良法推動善治

在法治行政文化構建過程中，作為基礎性保障的法律制度本身應能夠保障公民權利與自由，維護社會公平正義，這樣才能推動法治行政文化的可持續(xù)發(fā)展。為此，在當前少數(shù)民族行政立法過程中應將“四個全面”的基本要求貫穿其中，并結合地區(qū)實際情況，運用法治評估手段做好立法前的可行性研究，從而提高立法水平與適用性。要充分發(fā)揮地方人大在立法中的主體地位，優(yōu)化與完善人大立法工作的管理體制及運行機制；在立法過程中適當引入社會公眾參與，建立立法溝通協(xié)調機制與監(jiān)測評估機制，提升立法的民主性與科學性。同時，還可充分學習和借鑒發(fā)達地區(qū)乃至國外類似領域的立法經(jīng)驗，揚長避短，提升立法質量。最終實現(xiàn)以良法推動善治。

此外，由良法到善治還需要創(chuàng)造規(guī)范、文明、公正的執(zhí)法環(huán)境。為此要以“放管服”改革為基礎，加快推進政府職能轉變，明確界定行政機構的職權范圍，制定權力清單，把權力關在制度的籠子里，防止權力濫用。要加強基層執(zhí)法隊伍建設，規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，最大限度維護群眾的根本利益。要加強執(zhí)法監(jiān)督，建立社會公眾反饋與監(jiān)督渠道，傾聽群眾心聲，使行政權力在陽光下運行。

（三）建立法治化的行政制度

完善的行政制度建設是推行法治行政文化的必要前提。建設法治政府以及法治行政文化的根本目的在于將群眾的切身利益以及社會福祉放在重要位置，而法治化的行政制度則能夠規(guī)范政府行政權力，優(yōu)化行政活動的實施流程，進而最大限度保障群眾的合法權益。為此，要做好以下兩方面工作，一是進一步優(yōu)化完善民族區(qū)域自治行政法律體系及配套實施細則。要根據(jù)少數(shù)民族群眾訴求、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實以及經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，對部分缺乏時效性的行政法律條文以及行政規(guī)則進行調整與完善。要針對民族自治政府權力邊界模糊的問題，從制度層面給予明確可操作的指引，避免權力濫用和腐敗滋生。二是加快推進少數(shù)民族地方政府政務公開制度建設，要制定政務公開內容目錄，采用門戶網(wǎng)站、公報、發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等多元化渠道方便群眾獲取政務信息，提升政府的開放水平與透明化水平，以此約束行政權力濫用。

（四）吸收優(yōu)秀法治文化

法治行政文化在我國發(fā)展還處于起步階段，少數(shù)民族法治行政文化的發(fā)展不僅受到本民族傳統(tǒng)文化的影響，同時在民族交流過程中也同外來文化產(chǎn)生碰撞與交融。在民族文化、外來文化以及現(xiàn)代法治文化共存的大環(huán)境下，少數(shù)民族地區(qū)法治行政文化的構建與發(fā)展，既需要充分領會社會主義法治精神實質，還要揚長避短、兼容并蓄，充分學習并吸收國內外優(yōu)秀行政文化思想與理念。應該認識到，傳統(tǒng)行政文化中的民主思想、民本主義、德法并舉以及情理統(tǒng)一等思想在現(xiàn)代法治行政文化構建過程中仍具有不可磨滅的價值，要加以吸收。而現(xiàn)代行政文化中的廉潔思想、“小政府、大社會”的行政理論等也有值得吸收與借鑒的優(yōu)秀成分。

（五）擴大民族地區(qū)的公民政治參與

文化的價值在于傳承和傳播。法治行政文化在少數(shù)民族地區(qū)的推廣最終需要落實到具體行動層面，這需要調動少數(shù)民族群眾的積極性，讓法治思維內化于心、外化于行。適當擴大少數(shù)民族公民有序參與地區(qū)治理和行政活動，能夠提升群眾的主人翁意識，進而促進他們主動學習法律知識，在參與過程中達到相互理解、相互信任。對此，一方面要拓寬公民政治參與渠道，借助互聯(lián)網(wǎng)及新媒體等便捷化渠道，了解群眾心聲、傾聽群眾意見，引導公民主動參與法治政府建設。如在政府門戶網(wǎng)站設置群眾意見反饋專區(qū)、開通群眾專線、推出政務服務公眾號等方式。另一方面，要加強基層民主政治建設，構建服務型政府，要堅持在基層“交朋友、辦實事”的理念，深入基層、深入社區(qū)，傾聽群眾心聲、接受群眾監(jiān)督，對于涉及群眾切身利益的政策法規(guī)積極聽取群眾意見。要強化群眾的政治參與意識，通過法治思想的宣傳以及建立常態(tài)化的制度體系，在少數(shù)民族群眾中樹立“人民是依法治國的主體和力量源泉”的觀念。