社區(qū)基金會(huì)的興起與基層社會(huì)治理共同體的建構(gòu)：從參與主體多元到資源渠道多元

周曉梅 任雷

[摘要]社區(qū)基金會(huì)是聚焦社區(qū)公共事務(wù)解決的基金會(huì)形態(tài)。社區(qū)基金會(huì)注冊(cè)成立的資質(zhì)與流程、吸納和管理捐贈(zèng)資金的過程，以及最終的資助行為都需遵循《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《慈善法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求。相對(duì)于傳統(tǒng)依賴行政層級(jí)自上而下的公共服務(wù)資源配置模式，社區(qū)基金會(huì)提供了多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)解決的中介平臺(tái)。而相對(duì)于一般的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)基金會(huì)拓寬了公共服務(wù)的資源渠道，不再單純依賴政府資源，公共服務(wù)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到最終實(shí)施都更貼近社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，最大程度上實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)資源利用效率和最終效益的最大化。同時(shí)，多元化的資金來源渠道也可以作為政府對(duì)公共服務(wù)投入的補(bǔ)充，在一定程度上減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。以社區(qū)基金會(huì)為中心的公共服務(wù)生產(chǎn)、供給模式，實(shí)現(xiàn)了城市社區(qū)公共服務(wù)供給從“參與主體多元”到“資源渠道多元”的轉(zhuǎn)變，是建構(gòu)基層社會(huì)治理共同體的有益探索。

[關(guān) 鍵 詞]社區(qū)基金會(huì) ?參與主體多元 ?資源渠道多元 ?基層社會(huì)治理共同體

[作者簡(jiǎn)介]周曉梅（1974-），女，山東昌樂人，華東理工大學(xué)，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)治理;任雷（1989-），男，河南安陽(yáng)人，華東理工大學(xué)，助理研究員，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理與社會(huì)組織。

[中圖分類號(hào)]C916 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1008-7672（2019）06-0088-08

改革開放以來，我國(guó)城市社區(qū)治理模式經(jīng)歷了從“單位制”到“街居制”，再到“社區(qū)制”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變歷程。在這一歷程中不斷涌現(xiàn)的各類新型公共服務(wù)需求，成為社區(qū)治理體制不斷向前推進(jìn)的主要?jiǎng)恿?，也倒逼服?wù)供給由“單位”“街居”承擔(dān)，發(fā)展到當(dāng)前社會(huì)組織通過“政府購(gòu)買服務(wù)”的途徑參與公共服務(wù)供給的多元主體共同承擔(dān)，從而形成新的社會(huì)治理共同體。

社區(qū)基金會(huì)作為一種聚焦社區(qū)公共事務(wù)的新型慈善組織形態(tài)，近年來頻繁出現(xiàn)在各地治理實(shí)踐中。2014年3月，深圳市出臺(tái)《深圳市社區(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法》，規(guī)范和鼓勵(lì)基層慈善公益類社會(huì)組織的發(fā)展。上海市緊隨其后在2014年市委“一號(hào)課題”調(diào)研成果“1+6”文件中提出：“在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面探索建立社區(qū)發(fā)展基金（會(huì)）”。中央和地方的政策倡導(dǎo)與制度規(guī)范助推社區(qū)基金會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展階段。至2018年5月，全國(guó)已經(jīng)注冊(cè)成立81家社區(qū)基金會(huì)（如圖1所示），除了之前的深圳市和上海市，成都、南京、重慶、北京等地也相繼出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，規(guī)范和推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展。社區(qū)基金會(huì)為何會(huì)在近年來獲得地方政府的青睞并得到大力推廣？本文將社區(qū)基金會(huì)置于我國(guó)基層公共服務(wù)供給模式的演變框架下，通過考察上海、深圳、成都等地社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，思考以社區(qū)基金會(huì)為中心的社區(qū)治理新突破。

一、 文獻(xiàn)回顧及問題提出

當(dāng)前關(guān)于社區(qū)基金會(huì)的研究主要集中在以下三方面：一是對(duì)現(xiàn)階段在我國(guó)發(fā)展社區(qū)基金會(huì)的價(jià)值與意義的推介，有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)基金會(huì)在推動(dòng)社區(qū)自治方面有積極作用，？譹？訛且可以提供一種非官方的福利供給渠道，滿足某些弱勢(shì)群體的福利需求。？譺？訛這類研究對(duì)社區(qū)基金會(huì)能夠在國(guó)內(nèi)落地實(shí)踐起到了很好的推介作用。二是關(guān)于社區(qū)基金會(huì)類型與發(fā)展策略研究，如徐家良、劉春帥、周如南等研究了不同主體的行動(dòng)策略，根據(jù)社區(qū)基金會(huì)出資和實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中的影響力，將國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)基金會(huì)劃分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、居民主導(dǎo)型三種類型，？譻？訛這三種類型也是當(dāng)前學(xué)界和實(shí)踐界對(duì)社區(qū)基金會(huì)的主要分類標(biāo)準(zhǔn);章敏敏、夏建中則在參考美國(guó)社區(qū)基金會(huì)銀行模式、混合模式及聚類模式三種運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，認(rèn)為聚集模式才是適合我國(guó)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展的模式。？譼？訛三是對(duì)社區(qū)基金會(huì)功能研究。此類研究重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)基金會(huì)“資源鏈接”的效能，考察其整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元資源的作用，？譽(yù)？訛及在整合各類服務(wù)資源的基礎(chǔ)上對(duì)社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。？譾？訛

國(guó)內(nèi)社區(qū)基金會(huì)研究以國(guó)外經(jīng)驗(yàn)介紹和國(guó)內(nèi)實(shí)踐案例分析為主，聚焦社區(qū)基金會(huì)的生存發(fā)展策略，但針對(duì)社區(qū)基金會(huì)快速擴(kuò)散動(dòng)力機(jī)制的專門研究較少。有研究提到了社區(qū)基金會(huì)在國(guó)內(nèi)快速擴(kuò)散的三點(diǎn)動(dòng)因：一是在傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型的發(fā)展戰(zhàn)略下，慈善本地化成為重要探索方向;二是社會(huì)組織參與社區(qū)治理的空間增大，需要更多元的資源支持;三是政府在社區(qū)社會(huì)組織培育層面，將社區(qū)基金會(huì)視為新的培育機(jī)制和平臺(tái)。？譹？訛但這些研究最終還是落腳在社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展策略上，沒有對(duì)社區(qū)基金會(huì)快速擴(kuò)散背后的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行專門研究。

本文將社區(qū)基金會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)制置于我國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)供給模式的演變歷程中考察，發(fā)現(xiàn)社區(qū)基金會(huì)是作為“社會(huì)治理共同體？譺？訛”的主體之一，參與到城市社區(qū)公共服務(wù)的供給中。敬乂嘉指出當(dāng)前我國(guó)政府與非贏利部門的合作治理主要通過“政府購(gòu)買服務(wù)”的方式，這實(shí)質(zhì)上是一種“委托-代理”的合同治理模式。政府作為公共服務(wù)資源（資金等物質(zhì)性資源）的供給方，享有對(duì)服務(wù)外包合同的剩余控制權(quán);而社會(huì)組織往往因?yàn)閷?duì)政府的“資源依賴”傾向于同政府建立并保持良好的關(guān)系，并且可以容忍政府的過度干預(yù)。？譻？訛這種合作形態(tài)之下，社會(huì)組織作為公共服務(wù)供給者的角色得以實(shí)現(xiàn)，但卻由于資源限制而不得不成為政府的附屬，這種合作方式難以真正發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)上的專業(yè)性，社會(huì)組織在很多情形下只是作為政府所承擔(dān)的公共服務(wù)的分擔(dān)者。

社區(qū)基金會(huì)作為基金會(huì)的一種類型，打破了政府作為單一資源方的限制，在政府資源之外，積極拓展企業(yè)、基金會(huì)以及個(gè)人等多元化的資源來源渠道，將合作治理由“參與主體多元”進(jìn)一步向前推進(jìn)到“資源渠道多元”的深度，使社會(huì)自我治理真正獲得與政府平等合作的地位成為可能。下文將通過對(duì)我國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)供給模式的演變歷程的回顧，及以社區(qū)基金會(huì)為中心的公共服務(wù)供給模式的現(xiàn)實(shí)效能呈現(xiàn)來對(duì)這一議題展開論述。

二、 街居承擔(dān)到政府購(gòu)買服務(wù)：社區(qū)公共服務(wù)供給模式的變遷

改革開放以來，我國(guó)城市公共服務(wù)的供給模式經(jīng)歷了兩次變革：第一次轉(zhuǎn)變是公共服務(wù)的提供者由“單位”轉(zhuǎn)移到“街居”。20世紀(jì)80年代開始的以“國(guó)企改革”為核心的城市管理體制改革，使極具社會(huì)統(tǒng)合力的“單位制”趨于解體，單位辦社會(huì)的領(lǐng)域急速縮減，原來的單位人員回歸社區(qū)。為實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)管理，各地先后進(jìn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革，“街居”權(quán)力得到強(qiáng)化，成為公共服務(wù)供給的主要承擔(dān)者。在這一過程中，政府希望通過強(qiáng)化基層權(quán)力增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)的供給能力，因此，關(guān)鍵的制度性資源和配置性資源主要依賴行政層級(jí)自上而下的調(diào)撥。？譼？訛（如圖2所示）。

隨著改革開放深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的影響愈發(fā)明顯，剛性的服務(wù)需求識(shí)別機(jī)制和僵硬的服務(wù)供給能力使街居面臨越來越繁重的治理負(fù)擔(dān)，政府作為唯一供給主體的“一元化”福利供給，越來越難以滿足日趨多元化、復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化的社區(qū)需求。另一方面，隨著改革的深入，社會(huì)活力不斷增強(qiáng)，在社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)上呈現(xiàn)出比政府更貼近群眾的優(yōu)勢(shì)。政府開始有意識(shí)的培育社會(huì)組織，接納社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的供給。與此同時(shí)，受西方新公共管理改革的影響，“政府職能轉(zhuǎn)移”“建設(shè)服務(wù)型政府”日趨成為我國(guó)政府管理體制改革的重點(diǎn)。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，受“取消公共服務(wù)供給的壟斷性”“政府業(yè)務(wù)合同出租”等理念的影響，自20世紀(jì)90年代中后期，上海、深圳、北京等地率先開始政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索，并逐漸向全國(guó)擴(kuò)展。2009年，上海又率先進(jìn)行了大規(guī)模的社區(qū)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，這些探索推動(dòng)了城市公共服務(wù)供給模式的第二次變革：供給主體由政府一元發(fā)展到政府、企業(yè)、社會(huì)多元，進(jìn)而形成“政府購(gòu)買服務(wù)”為主要表現(xiàn)形態(tài)的政社合作治理格局。？譹？訛這一合作形式有效緩解了政府公共服務(wù)供給能力不足的困境，并在很大程度上推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展。這一階段最主要的貢獻(xiàn)在于突破了基層公共服務(wù)供給中“街居”作為單一主體的局限，出現(xiàn)了“街居”之外的企業(yè)、社會(huì)組織等多元服務(wù)供給主體。但是，經(jīng)過多年發(fā)展，政府購(gòu)買服務(wù)的方式也出現(xiàn)諸多問題：

一是社會(huì)組織發(fā)育不充分，依附性強(qiáng)。？譺？訛我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展受制于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來社會(huì)組織重獲發(fā)展，很大程度上是政府出于回應(yīng)社會(huì)自治呼聲的被動(dòng)行為。在政府購(gòu)買服務(wù)中，許多承接服務(wù)的社會(huì)組織都是政府為了能夠“花放心錢”而由政府直接推動(dòng)成立的，社會(huì)組織對(duì)政府有極強(qiáng)的依附性。

二是服務(wù)合同的不完全和信息的不對(duì)稱，政府面臨沉重的合同監(jiān)管負(fù)擔(dān)。政府購(gòu)買服務(wù)中，政府與社會(huì)組織形成的是一種委托代理關(guān)系，？譻？訛在這樣的委托代理關(guān)系中，政府需要對(duì)服務(wù)合同進(jìn)行監(jiān)管，這對(duì)地方政府是巨大的挑戰(zhàn)。

三是服務(wù)項(xiàng)目可能是以行政目標(biāo)為導(dǎo)向，從而偏離社區(qū)性。在合同實(shí)施過程中，政府十分重視合同指標(biāo)的跟進(jìn)，并時(shí)刻以管理者姿態(tài)來干預(yù)社會(huì)組織的“偏差”行為。政府的規(guī)制和社會(huì)組織的適應(yīng)性策略帶來的結(jié)果是：在服務(wù)遞送中并非以服務(wù)使用者的需要為本，而以評(píng)估指標(biāo)為導(dǎo)向，？譼？訛帶來的最終結(jié)果是服務(wù)項(xiàng)目社區(qū)性的偏離。

政府購(gòu)買服務(wù)的方式造就了多元化的公共服務(wù)供給主體，但并未改變政府作為服務(wù)資源唯一供給主體的現(xiàn)實(shí)。突破這一困境的關(guān)鍵在于開拓多元化的資源供給主體，這也是構(gòu)建社會(huì)治理共同體的重要目標(biāo)之一。但我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置存在以下三方面的制度性約束：一是全能國(guó)家的治理傳統(tǒng)下約束了社會(huì)的發(fā)育，政府本身也對(duì)社會(huì)組織參與公共事務(wù)心存芥蒂;二是企業(yè)社會(huì)責(zé)任未形成科學(xué)合理的釋放機(jī)制，社會(huì)捐贈(zèng)不足;三是國(guó)外資金（如大型基金會(huì)）進(jìn)入受限。從國(guó)家來說，面臨著兩難選擇，既需要開拓資源來源，減輕自身負(fù)擔(dān)，但又擔(dān)心市場(chǎng)和國(guó)外資源帶來的不可控性。在這種情況下，社區(qū)基金會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，社區(qū)基金會(huì)與鎮(zhèn)一級(jí)政府組織相聯(lián)系，立足社區(qū)，又能以基金會(huì)的形式進(jìn)行資金資源運(yùn)營(yíng)，支持社區(qū)范圍內(nèi)的活動(dòng)，成為政府突破當(dāng)前困境的新選擇。

三、 社區(qū)基金會(huì)：資源渠道的拓展與社會(huì)治理共同體的中介組織

（一） 注冊(cè)資金來源多元：撬動(dòng)區(qū)域利益相關(guān)主體參與社區(qū)公共事務(wù)

《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定：基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，并按照條例的相關(guān)規(guī)定成立的非營(yíng)利法人。因此，社區(qū)基金會(huì)的“聚財(cái)”模式同一般基金會(huì)相仿，接受多元主體的資助和捐贈(zèng)。國(guó)內(nèi)較早關(guān)注社區(qū)基金會(huì)的徐宇珊認(rèn)為，社區(qū)基金會(huì)要做三件事：資金籌集、資金管理、資金使用。？譽(yù)？訛積極拓展政府之外的資源是社區(qū)基金會(huì)資源動(dòng)員的首要策略，撬動(dòng)了政府之外的社區(qū)利益相關(guān)主體的資源注入，同時(shí)也在很大程度上激發(fā)了相關(guān)主體參與社區(qū)公共事務(wù)的意識(shí)。

對(duì)上海市8家社區(qū)基金會(huì)注冊(cè)資金來源的調(diào)查顯示，4家社區(qū)基金會(huì)的注冊(cè)資金吸納了政府之外的捐贈(zèng)。有些街道動(dòng)員能力強(qiáng)，轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位實(shí)力也強(qiáng)，轄區(qū)內(nèi)資本很容易被激活。江浦社區(qū)基金會(huì)在街道前期宣傳動(dòng)員的基礎(chǔ)上，由轄區(qū)內(nèi)文通集團(tuán)、宣茂投資、明源經(jīng)貿(mào)等四家企業(yè)共同籌資200萬(wàn)成立;延吉社區(qū)基金會(huì)突破地域的限制，在基金會(huì)籌備階段由街道領(lǐng)導(dǎo)牽頭，與深圳桃源居基金會(huì)達(dá)成合作意向，最終以桃源居的支持為基礎(chǔ)，撬動(dòng)了轄區(qū)內(nèi)泰鴻房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司等12家愛心企業(yè)，籌措505萬(wàn)元原始注冊(cè)資金。可見只要政府方宣傳動(dòng)員措施得當(dāng)，區(qū)域內(nèi)的社會(huì)資本很容易被激活并形成合力（如圖3所示）。

深圳、北京等地的社區(qū)基金會(huì)也都具有相同的發(fā)展軌跡。北京首家社區(qū)基金會(huì)——思誠(chéng)朝陽(yáng)門社區(qū)基金會(huì)，由中國(guó)民間組織合作促進(jìn)會(huì)、桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、南京愛德基金會(huì)及朝陽(yáng)門街道辦事處共同籌資400萬(wàn)元注冊(cè)資金發(fā)起成立。

在籌資過程中，政府憑借公共利益代表的身份，或者以一定比例的“出資”撬動(dòng)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位的資金，進(jìn)而依托社區(qū)基金會(huì)的協(xié)商和扶持機(jī)制調(diào)動(dòng)轄區(qū)各類主體承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任。

（二） 多渠道籌集運(yùn)作資金，提升社區(qū)自我造血能力

傳統(tǒng)的公共服務(wù)資金多由政府“輸血式投入”，缺乏“造血式生產(chǎn)”的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。社區(qū)基金會(huì)作為基金會(huì)的組織形態(tài)，資金籌集、管理和使用是最基本的職能定位。同一般基金會(huì)的籌資策略相仿，社區(qū)基金會(huì)利用多渠道籌資，不斷擴(kuò)大社區(qū)公益“資金池”。

成都市2011年底開始在全市社區(qū)“三圈層”配比“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”（簡(jiǎn)稱“公服資金”），2012年由市民政局、市財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《成都市城市社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金管理辦法》，全面建立城市社區(qū)公共財(cái)政制度?！肮Y金”由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付，各區(qū)（市）縣政府結(jié)合本級(jí)預(yù)算，統(tǒng)籌安排給城市社區(qū)專項(xiàng)用于定額補(bǔ)貼以居民為主體參與社區(qū)自治，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)并采取集體行動(dòng)解決公共性議題滿足社區(qū)成員共同需求的資金。公服資金是專項(xiàng)自治經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ茫凑杖丝诒壤?，“三圈層”直接配比到每個(gè)社區(qū)，極大地提升社區(qū)治理的能力和基層公共服務(wù)的水平。但這種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的方式需要政府財(cái)力的持續(xù)支持，帶來財(cái)政壓力。在訪談中，當(dāng)?shù)卣鞴懿块T談到正在計(jì)劃籌建的社區(qū)基金會(huì)時(shí)，一個(gè)基層干部直言：

“意圖之一是希望以社區(qū)基金會(huì)的形式替代政府的公共服務(wù)資金”。

如何突破這一困境？成都又探索將社區(qū)公共收益納入到社區(qū)發(fā)展基金，作為面向社區(qū)公共服務(wù)的專項(xiàng)資金。2016年7月，成都市慈善總會(huì)與成都幸福家社會(huì)工作服務(wù)中心共同成立首家公益慈善綜合體——微愛公益慈善超市。超市盈利的20%用作社區(qū)發(fā)展基金，在慈善總會(huì)設(shè)立社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)基金，用于社區(qū)困難群眾的幫扶和志愿服務(wù)的開展。一個(gè)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人這么說：

“未來社區(qū)基金會(huì)設(shè)立后將由社區(qū)基金會(huì)來吸收并承擔(dān)具體的運(yùn)作”。

2018年3月，四川黌門宜鄰居民服務(wù)有限公司成立，作為成都首家服務(wù)社區(qū)居民的社區(qū)公司，公司定位為“混合制社會(huì)企業(yè)”（國(guó)有成分50%以上），直面社區(qū)居民日益多樣化的需求，解決企業(yè)不愿意做、政府無(wú)足夠精力兼顧的問題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“自我造血”。訪談了解到，黌門社區(qū)公司的成立有一定的“政治任務(wù)”意味，負(fù)責(zé)人有如下表述：

“市領(lǐng)導(dǎo)在武侯區(qū)調(diào)研座談會(huì)提到“當(dāng)前城市社區(qū)發(fā)展缺乏資金，社區(qū)應(yīng)增強(qiáng)自我造血能力”，后直接指示黌門社區(qū)書記在全市開展社區(qū)公司試點(diǎn)工作，通過社區(qū)公司‘將社區(qū)服務(wù)搞起來，讓社區(qū)活起來。黌門社區(qū)公司的章程規(guī)定：將盈利的20%用來成立社區(qū)基金會(huì)，鑒于社區(qū)基金會(huì)還沒有成立，這部分資金暫時(shí)放在武侯社區(qū)發(fā)展基金下成立黌門社區(qū)服務(wù)專項(xiàng)基金。”

微愛慈善超市和黌門社區(qū)公司都計(jì)劃將社區(qū)公共收益放到社區(qū)基金會(huì)，再回饋社區(qū)，成為社區(qū)基金會(huì)可持續(xù)資金來源渠道。政府在兩者成立過程中給予了極大的扶持，通過試點(diǎn)探索社區(qū)自我造血的有效模式。

（三） 社區(qū)需求為導(dǎo)向，公共服務(wù)項(xiàng)目更有針對(duì)性

政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)前基層公共服務(wù)的主要供給方式，政府在購(gòu)買服務(wù)過程中具有治理與權(quán)力延續(xù)的雙重邏輯，因此政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目要求和評(píng)估指標(biāo)經(jīng)常以行政目標(biāo)為導(dǎo)向，使得作為承接方的社會(huì)組織在服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程中不得不受制于政府評(píng)估指標(biāo)，導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目偏離社區(qū)的實(shí)在需求。而社區(qū)基金會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立法人組織，政府只是作為出資方，服務(wù)項(xiàng)目的征集、設(shè)置和實(shí)施的決策權(quán)在理事會(huì)。《上海市社區(qū)基金會(huì)建設(shè)指引（試行）》提出：社區(qū)基金會(huì)資助或開展公益項(xiàng)目，除捐贈(zèng)方有明確指定意向外，應(yīng)在確定前通過區(qū)域化社區(qū)黨建平臺(tái)、社區(qū)代表會(huì)議、居民會(huì)議和社會(huì)組織等多種方式，廣泛收集社區(qū)需求信息，充分聽取社區(qū)各方建議和意見，確保公益項(xiàng)目符合社區(qū)發(fā)展需要。使服務(wù)項(xiàng)目更加貼近社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求是政府推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)右?。陸家嘴社區(qū)公益基金會(huì)時(shí)任秘書長(zhǎng)提到：

基金會(huì)成立之后打造了6個(gè)執(zhí)行類項(xiàng)目，排在首要位置的便是“社區(qū)需求調(diào)研”。項(xiàng)目基本思路是由基金會(huì)牽頭對(duì)小區(qū)深入走訪調(diào)研，并在走訪后與社區(qū)單位、社區(qū)公益組織、街道深入溝通，最終發(fā)布了《陸家嘴社區(qū)需求調(diào)研報(bào)告（2015）》，系統(tǒng)分析了陸家嘴目前的社區(qū)狀況與需求特點(diǎn)，為后期公益項(xiàng)目設(shè)計(jì)與籌集資源指明了方向。

洋涇社區(qū)基金會(huì)在社區(qū)專項(xiàng)基金的使用過程中，由居民組成委員會(huì)，定期接受公益項(xiàng)目和活動(dòng)資金申請(qǐng)，組織公開評(píng)審，決定哪些是最符合本社區(qū)需要和意愿的公益項(xiàng)目和活動(dòng)，并直接參與項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督，基金會(huì)按照委員會(huì)評(píng)審結(jié)果撥付資金，將資金用到真正需要的領(lǐng)域。這種自下而上資金使用的決策和實(shí)施機(jī)制，有效解決了以往政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目社區(qū)性不足的問題。更為重要的是，作為社區(qū)公共服務(wù)最直接的利益相關(guān)者，社區(qū)居民得以參與到社區(qū)事務(wù)的決策中。社區(qū)基金會(huì)自下而上的資金使用決策機(jī)制，確保了社區(qū)居民在服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的發(fā)言權(quán)，這對(duì)社區(qū)治理體系的革新是一個(gè)很好的嘗試。

社區(qū)基金會(huì)以理事會(huì)為核心的治理結(jié)構(gòu)和“捐贈(zèng)人說了算”也是社區(qū)訴求達(dá)成的保證。深圳市南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)是捐款人大會(huì)，通過《捐款人公約》來約定治理結(jié)構(gòu)及基本運(yùn)行規(guī)則。蛇口社區(qū)基金會(huì)的年報(bào)顯示，基會(huì)的捐款人代表共有3類：一是當(dāng)屆理事會(huì)的理事和監(jiān)事;二是大額捐款人，捐款額在1萬(wàn)元以上;三是小額捐款人，每位小額捐款人代表接受其他5位小額捐款人委托。通過這種方式，基金會(huì)所有捐贈(zèng)者都可以表達(dá)意見建議，社區(qū)范圍內(nèi)的企事業(yè)單位、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、專業(yè)人士等都可以通過這一機(jī)制參與到社區(qū)基金會(huì)大政方針的決策中?；诖?，社區(qū)生態(tài)被激活，推動(dòng)了社會(huì)治理共同體的建構(gòu)。

（四） 改善社區(qū)治理關(guān)系，形成以社區(qū)基金會(huì)為中介的新型合作關(guān)系

當(dāng)前社區(qū)治理場(chǎng)域聚集了居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織等諸多主體，如何協(xié)調(diào)整合各方力量一直是政府探索的重點(diǎn)。各類議事會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等協(xié)商性會(huì)議在形式上涵蓋了社區(qū)治理的利益相關(guān)者，但實(shí)際效用的發(fā)揮往往不盡人意。根源在于居委會(huì)一直處于社區(qū)治理體系的核心位置，在各方視野中，居委會(huì)的身份定位一直是基層“準(zhǔn)行政組織”，高度依賴行政資源。而旨在實(shí)現(xiàn)居委會(huì)“去行政化”的“議行分設(shè)”“居站分離”等改革，剝離了居委會(huì)的行政事務(wù)后，也使其面向社區(qū)各方力量的“合法性”削弱，權(quán)威大打折扣。？譹？訛

突破這些困境的關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理是一個(gè)多層次的治理體系。面對(duì)越來越多樣化、復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化的社區(qū)治理需求，要積極引入并發(fā)揮社會(huì)多主體力量共同參與社區(qū)公共事務(wù)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)社區(qū)基金會(huì)普遍采用“理事會(huì)—秘書處”為核心架構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)作為社區(qū)基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，秘書處為執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！渡虾Ｊ猩鐓^(qū)基金會(huì)建設(shè)指引（試行）》明確指出：“社區(qū)基金會(huì)理事人選應(yīng)體現(xiàn)社區(qū)代表性，主要由捐贈(zèng)人、發(fā)起人、基層群眾性自治組織代表、社區(qū)居民代表、社區(qū)單位代表、社區(qū)社會(huì)組織代表，以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表）等組成”，涵蓋了社區(qū)治理相關(guān)的各利益主體，各個(gè)主體都有話語(yǔ)權(quán)。而在基金會(huì)事務(wù)的決定權(quán)上，它也有明確規(guī)定：“公益項(xiàng)目由理事會(huì)審議決定?！痹谏鐓^(qū)基金會(huì)的這種治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制下，政府代表只是理事會(huì)的決策主體之一。上海市洋涇社區(qū)基金會(huì)第一屆9名理事中只有一位街道副調(diào)研員作為政府代表，其他均來自駐區(qū)單位、熱心公益的居民和白領(lǐng)等。街道領(lǐng)導(dǎo)非常強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)：

“目的就是想讓基金會(huì)獨(dú)立，不依附街道，自主運(yùn)作”。

作為政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)的代表，洋涇街道對(duì)洋涇社區(qū)基金會(huì)的扶持并沒有出現(xiàn)以往政府對(duì)社會(huì)組織“一管就死”的情況，反而漸漸轉(zhuǎn)換為基金會(huì)對(duì)社區(qū)公益的“反哺”。洋涇基金成立之后連續(xù)兩年承擔(dān)了洋涇街道“自治金？譺？訛”項(xiàng)目的運(yùn)作，為突破以往政府依托行政線條自上而下進(jìn)行資金撥付的弊端，洋涇社區(qū)基金會(huì)建立健全自下而上的自治議題和項(xiàng)目形成機(jī)制，設(shè)計(jì)了立項(xiàng)、申請(qǐng)、評(píng)審、執(zhí)行、評(píng)估的規(guī)范化流程，有序引導(dǎo)居民全程參與自治事務(wù)。資金使用過程中決策主體更加多元化，自治金項(xiàng)目由專家和居民代表把關(guān)，更在項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)、實(shí)施和結(jié)項(xiàng)全過程，請(qǐng)專家培訓(xùn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，鼓勵(lì)居民參與項(xiàng)目策劃和申請(qǐng)，提升居委會(huì)的專業(yè)化水平，提高項(xiàng)目受益面、參與度和透明度。社區(qū)治理的各利益相關(guān)主體得以參與到?jīng)Q策的前端，不再以政府行政組織為決策中心。2013年，社區(qū)提交47個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)，申請(qǐng)金額33.1萬(wàn)元;2014年，項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)黾拥?5份，申請(qǐng)金額達(dá)到70萬(wàn)元。

洋涇社區(qū)基金會(huì)的行動(dòng)過程改變了傳統(tǒng)的以居委會(huì)為最終執(zhí)行主體、自上而下的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目落地流程，而形成一種自下而上、調(diào)動(dòng)多主體參與的項(xiàng)目生成到落地的機(jī)制，這一過程中不同主體積極展開對(duì)話，貫穿項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)。

四、 結(jié)論與思考

城市社區(qū)公共服務(wù)的供給由傳統(tǒng)依托“地方政府—街道—居委會(huì)”層級(jí)的“政府一元供給”為主，逐漸過渡到當(dāng)前以“政府購(gòu)買服務(wù)”為主要表現(xiàn)形式的政府與社會(huì)組織合作多元供給為主。通過面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，政府在一定程度上緩解了公共服務(wù)供給不足、政事不分、服務(wù)專業(yè)化水平和效率低下的問題。？譹？訛政府購(gòu)買服務(wù)的資金成為社會(huì)組織生存與發(fā)展的重要資金來源，推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展壯大。但公共服務(wù)供給主體由一元到多元的轉(zhuǎn)變并沒有改變政府作為唯一資源掌控者的實(shí)質(zhì)，政府對(duì)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，由此帶來諸如公共服務(wù)項(xiàng)目社區(qū)性偏離、社會(huì)組織自主性不足等問題，影響公共服務(wù)項(xiàng)目成效。

應(yīng)當(dāng)意識(shí)到社區(qū)治理要形成一個(gè)社會(huì)治理共同體，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府、社區(qū)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、居民等之間的共建共享的治理過程。社區(qū)基金會(huì)對(duì)公共服務(wù)供給的參與，開辟了多元化的資金資源渠道，不再單純依賴政府“輸血式投入”，保證了以社區(qū)基金會(huì)為中心公共服務(wù)供給體系的自主性;構(gòu)建了多主體共同參與的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)了區(qū)域利益相關(guān)主體參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性，且在其治理結(jié)構(gòu)中有政府代表的參與，保障社區(qū)基金會(huì)的行動(dòng)方向與政府政策方針的一致性;遵循了以社區(qū)需求為導(dǎo)向的基層社區(qū)公共服務(wù)需求識(shí)別機(jī)制，公共服務(wù)的供給方向和方式更具針對(duì)性，真正滿足居民的現(xiàn)實(shí)需求。這些突破和革新共同促成了以社區(qū)基金會(huì)為中心的新型公共服務(wù)供給格局的顯現(xiàn)，也體現(xiàn)我國(guó)政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系的深度發(fā)展：社會(huì)組織從只是作為“任務(wù)量”的分擔(dān)者，進(jìn)一步獲得與政府平等合作的身份和地位。促成這一系列利好的動(dòng)力機(jī)制便是社區(qū)基金會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)制，即社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的資源來源渠道的多元化，以及社會(huì)組織成為社會(huì)治理共同體的重要主體。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract?Community foundation is a form of foundation focusing on solving community public affairs. It provides an intermediary platform for multiple subjects to participate in community public affairs， compared with the traditional public service resource allocation mode： “top to bottom” administrative level. Different from other general public service organizations， community foundations expand the resource channels of public services， no longer solely being dependent on government resources. Public services， from project design to final implementation， are much closer to the practical needs of communities， maximizing the utilization efficiency and ultimate benefits of public service resources. At the same time， diversified sources of funds are good supplements to the governments investment in public services， thus reducing the financial burden of the government to some extent.

Key words?community foundation; diversified participants; diversified resource channels; grass-roots social governance community