權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間：我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)發(fā)展的政治邏輯

[摘要]權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間是我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)的重要邏輯。從整體上看，空間的功能主要體現(xiàn)權(quán)力的意志，權(quán)力不斷劃分空間功能的同時(shí)，又不斷實(shí)現(xiàn)空間功能的復(fù)合與整合。在權(quán)力與空間的互動(dòng)中，既有權(quán)力服務(wù)于空間發(fā)展的需求從而創(chuàng)設(shè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)行政”的實(shí)踐，也包含權(quán)力不斷改造空間功能以適配自身需求的過程，還存在空間基礎(chǔ)上權(quán)力體系的重構(gòu)。權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的過程從功能區(qū)的空間范圍調(diào)整起始，通過內(nèi)部的功能調(diào)整、體制調(diào)適，直到適應(yīng)空間新功能的權(quán)力體系重構(gòu)完成而結(jié)束，權(quán)力的生產(chǎn)性作為核心的驅(qū)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)了這一進(jìn)程的完成。

[關(guān) 鍵 詞]功能區(qū)劃 ?戰(zhàn)略功能區(qū) ?國(guó)家級(jí)新區(qū) ?尺度重構(gòu) ?權(quán)力生產(chǎn)性

[基金項(xiàng)目]本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（14AZD009）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]趙吉（1993-），男，黑龍江哈爾濱人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治理論、城市治理與公共政策、政治地理學(xué)。

[中圖分類號(hào)]C91-03 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1008-7672（2019）06-0048-08

一、 研究背景與問題提出

改革開放以來，我國(guó)在不同的歷史時(shí)期設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等承載國(guó)家發(fā)展和治理使命的戰(zhàn)略功能區(qū)。這些戰(zhàn)略功能區(qū)的設(shè)立并不是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一方面戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)本身就服務(wù)于超越經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一般性目標(biāo)，如區(qū)域平衡、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)治理創(chuàng)新、政府改革等;另一方面戰(zhàn)略功能區(qū)的建設(shè)背后必然存在權(quán)力對(duì)空間的掌控邏輯。如此多種類、尺度、規(guī)模、層級(jí)的戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)，是作為發(fā)展型國(guó)家的中國(guó)改革開放進(jìn)程中值得重視的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，以權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間為視角深入分析我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)的發(fā)生發(fā)展與演變邏輯，有助于進(jìn)一步解釋中國(guó)治理與發(fā)展的特色實(shí)踐。

改革開放后，我國(guó)的戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)肇始于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立。深圳特區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的代表，不僅成為強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，也成為政府體制改革創(chuàng)新的突破口。戰(zhàn)略功能區(qū)的又一典型代表就是1990年代起作為國(guó)家級(jí)新區(qū)的浦東新區(qū)，浦東新區(qū)是我國(guó)首個(gè)設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，也是我國(guó)改革開放以來重要的戰(zhàn)略功能區(qū)實(shí)踐。浦東新區(qū)不同于深圳特區(qū)，是在上海市范圍內(nèi)劃出一部分特定區(qū)域，作為承載國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的綜合性功能區(qū)。浦東新區(qū)之后，國(guó)家又先后創(chuàng)設(shè)了18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，以及諸多自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等。值得注意的是，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)家諸多戰(zhàn)略功能區(qū)都在同一空間內(nèi)，疊加了多重功能區(qū)屬性，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)轄區(qū)內(nèi)，就疊加了國(guó)家級(jí)新區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、開發(fā)區(qū)等如此多類型的功能區(qū)。這一現(xiàn)象并非理所當(dāng)然，如此復(fù)雜的功能空間創(chuàng)設(shè)，其背后蘊(yùn)含著豐富的權(quán)力運(yùn)作邏輯。政治學(xué)科不能將功能區(qū)當(dāng)作純粹的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而忽視權(quán)力要素對(duì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用，更不能忽視功能區(qū)演進(jìn)背后豐富的權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間實(shí)踐。因此本文嘗試從政治學(xué)和公共管理學(xué)科的視角，分析在戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，公共權(quán)力對(duì)空間尺度重構(gòu)的基本特征和演進(jìn)路徑，以及透過案例分析權(quán)力改造與調(diào)適空間功能，聚合功能區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要機(jī)制。

二、 理論綜述回顧

權(quán)力與空間關(guān)系是經(jīng)典的學(xué)術(shù)議題。政治學(xué)重點(diǎn)關(guān)注公共權(quán)力，將權(quán)力視為解釋復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的重要分析性概念。與此同時(shí)，權(quán)力也是西方地理學(xué)中的一個(gè)重要的人文概念。？譹？訛近年來國(guó)內(nèi)地理學(xué)界不斷推動(dòng)政治地理學(xué)學(xué)科的建設(shè)，在邊境與邊界、環(huán)境政治、領(lǐng)土主權(quán)和安全、行政區(qū)劃和管治、尺度和空間、社會(huì)和文化政治等方面多有進(jìn)展。？譺？訛然而國(guó)內(nèi)政治學(xué)者還是較少直接參與到這類主題的討論。

關(guān)于權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的討論，從既有文獻(xiàn)中我們至少可以得出三個(gè)基本結(jié)論：首先，政治的開展總是以權(quán)力和空間的交錯(cuò)為基礎(chǔ)。列斐伏爾認(rèn)為，“空間已經(jīng)成為國(guó)家首要的政治工具，國(guó)家以這種方式使用空間，以確保其地方的控制、其嚴(yán)格的層級(jí)、整體的統(tǒng)一和部分的隔離。它由此成為一種管理上的控制，甚至成為政治的空間”。？譻？訛空間組織表現(xiàn)出了層級(jí)上的權(quán)力空間設(shè)計(jì)，是社會(huì)控制的一件政治工具，國(guó)家用它來更進(jìn)一步地獲得管理方面的利益，政治上的控制權(quán)和管理權(quán)，從而提供給國(guó)家一種進(jìn)一步維護(hù)其利益的獨(dú)立工具。？譼？訛另如Swyngedouw指出，社會(huì)空間斗爭(zhēng)和政治策略常常是圍繞尺度問題展開的，而權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡常常同尺度的重塑或一個(gè)全新的尺度格式塔的生產(chǎn)相聯(lián)系。由此可見，尺度本身就隱喻著權(quán)力。？譽(yù)？訛其次，權(quán)力對(duì)空間的創(chuàng)設(shè)總是伴隨著功能的劃分。由于基層空間可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和行政空間，熊競(jìng)等人提出了“治理區(qū)劃”的概念。認(rèn)為“治理區(qū)劃”理念就是借助“行政區(qū)劃”的政策框架對(duì)空間進(jìn)行劃分，并基于劃定的空間結(jié)構(gòu)配置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的高效治理的理念及其相關(guān)政策框架。？譾？訛服務(wù)治理需求與服務(wù)發(fā)展需求同樣是功能設(shè)定，本質(zhì)上仍然是一種功能區(qū)劃。近年來越來越多的學(xué)者也開始關(guān)注到發(fā)展過程中權(quán)力對(duì)空間功能的重構(gòu)，如區(qū)域重構(gòu)？譿？訛、城市建設(shè)與開發(fā)？讀？訛、城市街道演變？讁？訛等。最后，通過尺度的重構(gòu)形成了權(quán)力驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要策略。晁恒等認(rèn)為國(guó)家級(jí)新區(qū)作為國(guó)土開發(fā)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要空間單元，其組織形式體現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展挑戰(zhàn)的區(qū)域空間生產(chǎn)策略。國(guó)家權(quán)力尺度選擇推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域的發(fā)展，同時(shí)映射出國(guó)家尺度戰(zhàn)略的演變，作為一種空間生產(chǎn)策略，尺度重構(gòu)過程中形成的各種發(fā)展制度或治理制度會(huì)對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生影響。？譹？訛當(dāng)然從行政邏輯的角度出發(fā)，尺度重構(gòu)還指對(duì)于一定空間范圍內(nèi)行政主體通過剛性或柔性的手段在其權(quán)力配置、管理體制、區(qū)劃邊界以及規(guī)劃落實(shí)等方面實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)性變革的作用過程。？譺？訛綜上所述，既有研究已經(jīng)開始重視權(quán)力與空間的關(guān)系，尤其是從空間功能劃分和尺度政治的角度進(jìn)行了實(shí)證研究。本文提出的權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間，則是進(jìn)一步闡釋權(quán)力與空間之間的互動(dòng)關(guān)系。本文則結(jié)合我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)的建設(shè)，嘗試進(jìn)一步回答權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的活動(dòng)的發(fā)生、發(fā)展與演變邏輯。研究中，本文尤其重視將功能要素作為權(quán)力與空間關(guān)系互動(dòng)關(guān)系中的基礎(chǔ)性變量進(jìn)行解釋。

三、 權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間視角下我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)的演進(jìn)特征

改革開放以來，我國(guó)建設(shè)的功能區(qū)種類繁多，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等。其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)的數(shù)量為7個(gè)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般是以城市整建制為空間載體建設(shè)的。而其他的戰(zhàn)略功能區(qū)通常則僅是城市的部分區(qū)域，或跨城市行政區(qū)域的功能空間。功能區(qū)管理主體與行政屬地政府共享或分享治權(quán)，形成了疊加在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的功能性政府管理地域單元，構(gòu)成了我國(guó)行政區(qū)與功能區(qū)雙軌制的獨(dú)特景觀。？譻？訛從試驗(yàn)到成熟，戰(zhàn)略功能區(qū)總是展現(xiàn)出由點(diǎn)及面的擴(kuò)散性特征，而不同時(shí)期主推的各項(xiàng)戰(zhàn)略又都承載著多元的功能，權(quán)力不斷劃分空間的功能，又在不斷實(shí)現(xiàn)空間功能的復(fù)合與整合，在圍繞功能的互動(dòng)過程中，權(quán)力與空間的互動(dòng)更為緊密。

（一） 空間特征：權(quán)力意志主導(dǎo)下由點(diǎn)及“面”的布局?jǐn)U散

改革開放伊始，為了發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，從而推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)家在廣東省深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定的區(qū)域，設(shè)置了經(jīng)濟(jì)特區(qū)。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立主要是鼓勵(lì)外國(guó)公民、華僑、港澳同胞等來華興辦企業(yè)，這是一種以經(jīng)濟(jì)功能為主、承載國(guó)家改革開放重大戰(zhàn)略的“新區(qū)域”。隨著國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的需要，急需將試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步推廣，以實(shí)現(xiàn)更大程度的開放。在總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央決定進(jìn)一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等十四個(gè)沿海港口城市和海南島。國(guó)家對(duì)沿海城市仍然選用給予優(yōu)惠政策，放寬地方管理權(quán)限，擴(kuò)大自主權(quán)等方式進(jìn)行建設(shè)，把經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策和成功經(jīng)驗(yàn)推廣到十四個(gè)沿海城市，把進(jìn)一步對(duì)外開放由點(diǎn)擴(kuò)展到線。？譼？訛1984年國(guó)家決定在這些沿海港口城市，劃出一個(gè)有明確地理界線、用法律形式規(guī)定下來、以引進(jìn)外資的方式進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特殊地區(qū)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)由此產(chǎn)生。在隨后的30年時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)快速鋪開成面，除港澳臺(tái)外的全部?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）都擁有國(guó)家級(jí)的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，已經(jīng)成為單體數(shù)量最多的戰(zhàn)略功能區(qū)。從經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“點(diǎn)”，到14個(gè)沿海城市的“線”，再到開發(fā)區(qū)的“面”，表面上是改革開放相關(guān)優(yōu)惠政策的擴(kuò)散，而背后則是適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)規(guī)則的權(quán)力實(shí)踐方式的擴(kuò)散。

功能區(qū)在空間上的擴(kuò)散，往往也和國(guó)家戰(zhàn)略直接相關(guān)，其背后主要是權(quán)力意志的推動(dòng)。舉例來說，近年來中共中央和國(guó)務(wù)院先后提出并推進(jìn)實(shí)施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角一體化等重大戰(zhàn)略。這些國(guó)家戰(zhàn)略在一定程度上凸顯了國(guó)家權(quán)力意志優(yōu)先重點(diǎn)發(fā)展的地理區(qū)域，既有結(jié)合發(fā)展要素的戰(zhàn)略判斷，也有基于區(qū)域統(tǒng)籌的戰(zhàn)略考量，本質(zhì)上都表現(xiàn)出權(quán)力主導(dǎo)的發(fā)展路徑設(shè)定。幾乎所有的國(guó)家級(jí)新區(qū)都與國(guó)家戰(zhàn)略的空間布局吻合，功能區(qū)建設(shè)由點(diǎn)及面的空間展開與國(guó)家權(quán)力意志的空間邏輯總是保持高度一致。

（二） 功能特征：增長(zhǎng)、治理與發(fā)展的目標(biāo)聚合

功能區(qū)的多樣源于政策設(shè)計(jì)中功能的多元。所謂“功能區(qū)”，最初是城市規(guī)劃中使用的概念，源自于《雅典憲章》確立的“功能主義”規(guī)劃思想，即強(qiáng)調(diào)城市合理明晰的結(jié)構(gòu)，注重功能分區(qū)與用途純化，將城市組織成若干功能分區(qū)，特定功能集聚的區(qū)域即功能區(qū)。？譹？訛最常見的功能區(qū)通常是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是指經(jīng)過國(guó)家（省級(jí)以上政府或國(guó)家有關(guān)部門）批準(zhǔn)，在特定地域范圍內(nèi)，具有特定功能目標(biāo)并享受特殊優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。？譺？訛功能區(qū)則一般都會(huì)跨越原有的行政區(qū)邊界，覆蓋、復(fù)合或占據(jù)一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)空間。功能區(qū)管理主體與行政屬地政府共享或分享治權(quán)，形成了疊加在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的功能性政府管理地域單元，構(gòu)成了我國(guó)行政區(qū)與功能區(qū)雙軌制的獨(dú)特景觀。

舉例來說，天津?yàn)I海新區(qū)作為最早設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)成熟范例，在建設(shè)與發(fā)展過程中在國(guó)家級(jí)新區(qū)批復(fù)的空間范圍內(nèi)都疊加了一大批戰(zhàn)略功能區(qū)，包括綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等，這些功能區(qū)在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上主要服務(wù)于增長(zhǎng)、治理與發(fā)展的多重主題。這些戰(zhàn)略功能區(qū)的功能疊加不僅聚合了多種政策優(yōu)惠，也進(jìn)一步推動(dòng)了功能區(qū)整體的改革創(chuàng)新力度，在驅(qū)動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制變革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、強(qiáng)化開放程度等方面起到了積極作用。另一方面在功能區(qū)內(nèi)部也通常通過內(nèi)部調(diào)適進(jìn)行功能目標(biāo)的整合。例如，濱海新區(qū)2013年9月啟動(dòng)實(shí)施管理體制改革，構(gòu)建了“行政區(qū)統(tǒng)領(lǐng)，功能區(qū)支撐，街鎮(zhèn)整體提升”的管理架構(gòu)，2018年以前濱海新區(qū)由天津港保稅區(qū)、東疆保稅港區(qū)、中心商務(wù)區(qū)、天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)七大功能區(qū)支撐，七大功能區(qū)按照不同產(chǎn)業(yè)、不同項(xiàng)目進(jìn)行分工，推動(dòng)濱海新區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提升。七大功能區(qū)的建設(shè)更符合功能純化的建設(shè)路徑。而濱海新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，是建立在一般功能區(qū)（開發(fā)區(qū)）層級(jí)之上的綜合性功能區(qū)，這種綜合性功能是其內(nèi)部各區(qū)域各種功能的復(fù)合。

2017年12月天津市政府將濱海新區(qū)下轄功能區(qū)進(jìn)行合并，將區(qū)位相鄰、功能定位相近的原濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)并入天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、原臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)并入天津港保稅區(qū)。根據(jù)相關(guān)功能區(qū)負(fù)責(zé)人的解釋：“開發(fā)區(qū)和中心商務(wù)區(qū)兩個(gè)功能區(qū)雖然都處于新區(qū)核心區(qū)，區(qū)位相近，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也存在很多交集，但目前尚未形成組團(tuán)式發(fā)展的態(tài)勢(shì)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)沒有做到統(tǒng)籌、融合發(fā)展，沒有形成集聚效應(yīng)?！薄氨６悈^(qū)有項(xiàng)目沒空間，新的項(xiàng)目無處安放，與臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)整合，破解了這個(gè)難題，節(jié)省了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金”。？譻？訛從這種實(shí)踐來看，功能區(qū)的整合主要是服務(wù)更高層面發(fā)展目標(biāo)的調(diào)適行為。追求高速度增長(zhǎng)階段的功能區(qū)劃分，需要通過內(nèi)部的目標(biāo)聚合與區(qū)域再分工，從而服務(wù)于追求高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。這一過程也是與權(quán)力體系顯著相關(guān)，作為戰(zhàn)略功能區(qū)，國(guó)家級(jí)新區(qū)下的功能區(qū)重組明顯區(qū)別于行政區(qū)重組復(fù)雜的法律法規(guī)與治理技術(shù)等難題，這主要是國(guó)家級(jí)新區(qū)本身的組織機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，各層級(jí)職責(zé)設(shè)置靈活的體制決定的。也早有學(xué)者提出過，我國(guó)大都市區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的剛性約束十分明顯，變行政區(qū)的剛性管理為非行政區(qū)的柔性管理模式，實(shí)行行政區(qū)與功能區(qū)的雙層管理，或許是我國(guó)未來大都市區(qū)行政組織管理的一個(gè)發(fā)展方向。？譼？訛作為戰(zhàn)略功能區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)通過內(nèi)部整合功能區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、集聚提升，使功能區(qū)的治理架構(gòu)融入國(guó)家級(jí)新區(qū)這一同具靈活性的治理體系之中，加之國(guó)家級(jí)新區(qū)更為突出的政策和權(quán)限優(yōu)勢(shì)，這無疑既為開發(fā)區(qū)提供了持續(xù)性發(fā)展的機(jī)會(huì)，又為國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性支撐。

（三） 組織特征：功能嵌套與空間基礎(chǔ)上的體制調(diào)適

功能在空間上的聚合，最大的障礙是理順各戰(zhàn)略功能區(qū)之間的行政系統(tǒng)。上文中可以看出國(guó)家級(jí)新區(qū)與內(nèi)設(shè)的開發(fā)區(qū)之間存在空間上的包含與被包含關(guān)系，因此在功能區(qū)行政系統(tǒng)中則陸續(xù)構(gòu)筑為層級(jí)制的行政模式。當(dāng)然隨著國(guó)家戰(zhàn)略功能區(qū)設(shè)立的推進(jìn)，會(huì)出現(xiàn)越來越多空間交叉且難以形成穩(wěn)定層級(jí)關(guān)系的功能區(qū)。最為典型的就是國(guó)家級(jí)新區(qū)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的嵌套與體制調(diào)適。權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的結(jié)果是空間擁有清晰的權(quán)力歸屬，因此協(xié)調(diào)不同戰(zhàn)略功能區(qū)之間的行政體制，調(diào)適其中的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，從而形成交互協(xié)作型的治理網(wǎng)絡(luò)也是功能區(qū)發(fā)展的重要演進(jìn)方向。

舉例來說，濱海新區(qū)和兩江新區(qū)都存在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與國(guó)家級(jí)新區(qū)空間重疊交叉的情況，從時(shí)間上來說都是國(guó)家級(jí)新區(qū)批復(fù)建設(shè)在前。在濱海新區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)時(shí)，天津市成立了“中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展工作，設(shè)立中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)”）作為市政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新任務(wù)?？臻g功能的調(diào)適總是伴隨著權(quán)力體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)配備了“一正七副”的領(lǐng)導(dǎo)班子，由天津市常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任管委會(huì)主任，副市長(zhǎng)擔(dān)任管委會(huì)第一副主任，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下轄三個(gè)片區(qū)辦事處，即天津港東疆片區(qū)辦事處、天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)辦事處和濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)辦事處，主要負(fù)責(zé)處理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理具體事務(wù)，設(shè)立辦公室、綜合改革局、綜合協(xié)調(diào)局和綜合監(jiān)管局作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)的職權(quán)，如此形成了相對(duì)完整的行政權(quán)力系統(tǒng)。而從空間關(guān)系上看，天津自貿(mào)區(qū)的建設(shè)依托于濱海新區(qū)，三個(gè)片區(qū)分別屬于濱海新區(qū)的三個(gè)功能區(qū)，濱海新區(qū)政府與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在組織領(lǐng)導(dǎo)的安排上也表現(xiàn)出協(xié)同管理的特征，濱海新區(qū)區(qū)長(zhǎng)兼任自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任，三個(gè)片區(qū)管委會(huì)主任也是自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任，這種人事安排給自貿(mào)區(qū)與濱海新區(qū)雙聯(lián)動(dòng)提供組織保障，如表1所示。

濱海新區(qū)與天津自貿(mào)區(qū)在組織架構(gòu)上的交叉與重疊，由濱海新區(qū)區(qū)長(zhǎng)和濱海新區(qū)下轄功能區(qū)管委會(huì)主任擔(dān)任自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)副主任，有利于協(xié)調(diào)處理自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與濱海新區(qū)、三個(gè)功能區(qū)與濱海新區(qū)的關(guān)系，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，形成合力，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)與新區(qū)發(fā)展同步推進(jìn)。同樣，重慶自貿(mào)區(qū)建設(shè)中將兩江新區(qū)納入到重慶自貿(mào)區(qū)規(guī)劃面積為86.33平方公里，占重慶自貿(mào)區(qū)總規(guī)劃面積的71.95%，重慶自貿(mào)區(qū)雖然并未完全包含在兩江新區(qū)范圍內(nèi)，但兩江新區(qū)片區(qū)是重慶自貿(mào)區(qū)的核心部分。兩江新區(qū)與重慶自貿(mào)區(qū)在組織機(jī)構(gòu)上也呈現(xiàn)出相互協(xié)調(diào)、深度融合的特點(diǎn)。在自貿(mào)區(qū)獲批之前，主要由兩江新區(qū)黨工委和重慶市自貿(mào)辦負(fù)責(zé)重慶自貿(mào)區(qū)的申請(qǐng)工作;自貿(mào)區(qū)獲得批復(fù)之后，為了加快推進(jìn)重慶自貿(mào)區(qū)兩江新區(qū)片區(qū)建設(shè)工作，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制，成立了中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)兩江新區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)在于牽頭推動(dòng)落實(shí)兩江自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案，統(tǒng)籌兩江新區(qū)各功能平臺(tái)及江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作。并且領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)由兩江新區(qū)黨工委副書記、管委會(huì)常務(wù)副主任擔(dān)任，管委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)，兩江新區(qū)管委會(huì)相關(guān)部門和轄區(qū)商務(wù)局主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在兩江新區(qū)自貿(mào)辦。通過治理體系的融合，一方面促進(jìn)了治理資源的共享，實(shí)現(xiàn)了管理機(jī)構(gòu)的輕型化，防止機(jī)構(gòu)惡性膨脹，在發(fā)展成熟的新區(qū)之上設(shè)立自貿(mào)區(qū)管理組織，有利于公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享，降低了建設(shè)與發(fā)展的制度成本;另一方面，行政體系之間的互動(dòng)調(diào)適，也為各個(gè)戰(zhàn)略功能區(qū)之間的功能嵌套，戰(zhàn)略目標(biāo)疊加塑造了穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。

綜上所述，從權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的視角出發(fā)，我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)建設(shè)的演進(jìn)特征總體上循著如下三條邏輯開展：第一，國(guó)家權(quán)力意志引導(dǎo)戰(zhàn)略功能區(qū)在國(guó)土范圍內(nèi)的空間布局，在歷時(shí)態(tài)上表現(xiàn)出從重點(diǎn)區(qū)域向全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn);第二，不同階段戰(zhàn)略功能區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，主要依托權(quán)力對(duì)功能區(qū)內(nèi)部空間功能的再劃分來實(shí)現(xiàn)。發(fā)展策略和目標(biāo)的調(diào)整，往往意味著功能區(qū)劃的再分。第三，為實(shí)現(xiàn)同一空間內(nèi)多種戰(zhàn)略功能聚合，行政權(quán)力必須通過調(diào)適行政體系，改造與疏通行政權(quán)力系統(tǒng)來完成功能嵌套。

四、 權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間驅(qū)動(dòng)發(fā)展的政治機(jī)理

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，權(quán)力的根本目的是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，權(quán)力的角色主要是維持生產(chǎn)關(guān)系以及生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展和特定形式帶來的階級(jí)統(tǒng)治，權(quán)力是維護(hù)生產(chǎn)關(guān)系的工具。？譹？訛而戰(zhàn)略功能區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)提醒我們要繼續(xù)理解權(quán)力的形象，權(quán)力不僅意味著否定、阻止的消極一面，它還維持生產(chǎn)關(guān)系。基于對(duì)空間的創(chuàng)設(shè)，權(quán)力生成了各種靈活策略，透過權(quán)力體系與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)生成了復(fù)雜多變的形式。?？略寡?，如果我們?cè)诳创龣?quán)力的時(shí)候，僅僅把它同法律和憲法，或者是國(guó)家和國(guó)家機(jī)器聯(lián)系起來，那就一定會(huì)把權(quán)力的問題貧困化。權(quán)力與法律和國(guó)家機(jī)器非常不一樣，也比后者更復(fù)雜、更稠密、更具有滲透性。？譺？訛權(quán)力不僅運(yùn)行在權(quán)力體系內(nèi)部，它也直接溢出到市場(chǎng)與社會(huì)，形成了無邊界的流動(dòng)空間，滲透在發(fā)展所需的每一個(gè)要素之中。在權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的進(jìn)程中，我們既可以看到權(quán)力服務(wù)于空間發(fā)展的需求從而創(chuàng)設(shè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)行政”，也可以看出權(quán)力不斷改造空間功能以適配自身需求，還可以看到空間基礎(chǔ)上權(quán)力體系的重構(gòu)。

權(quán)力對(duì)空間的創(chuàng)設(shè)源于權(quán)力的生產(chǎn)性特征。首先，權(quán)力是一種生產(chǎn)性的網(wǎng)絡(luò)。?？抡J(rèn)為權(quán)力得以穩(wěn)固，為人們所接受，其原因非常簡(jiǎn)單，那就是它不只是作為說“不”的強(qiáng)權(quán)施加壓力，它貫穿和產(chǎn)生物，引發(fā)樂趣，形構(gòu)認(rèn)知，生產(chǎn)話語，應(yīng)該視權(quán)力為滲透于整個(gè)社會(huì)肌體的生產(chǎn)性網(wǎng)絡(luò)，而不是將它看作僅僅行使壓制職能。？譻？訛權(quán)力作為一種生產(chǎn)性網(wǎng)絡(luò)，它能夠依托權(quán)力關(guān)系塑造出社會(huì)成員關(guān)系之間的復(fù)雜聯(lián)系，進(jìn)而形成組織與群體之間多種相互作用的新模式。權(quán)力不僅依托政策與制度調(diào)解發(fā)展進(jìn)程中各主體的關(guān)系與力量，并且還會(huì)創(chuàng)設(shè)如行政發(fā)包、項(xiàng)目制等運(yùn)行機(jī)制塑造出不同主體之間的新關(guān)系。當(dāng)然權(quán)力的生產(chǎn)性網(wǎng)絡(luò)也會(huì)循著空間的擴(kuò)展而發(fā)展，為適應(yīng)空間的拓展創(chuàng)設(shè)更為豐富的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。

其次，權(quán)力更是一種生產(chǎn)性的實(shí)踐。權(quán)力具有復(fù)雜多變的技術(shù)形式，并能夠與社會(huì)相互作用后，形成多樣的靈活策略，這意味著權(quán)力能夠產(chǎn)生許多有效果的機(jī)制或技術(shù)。權(quán)力并不只追求結(jié)構(gòu)化的穩(wěn)定體制，更不是追求死板的規(guī)則，在追求發(fā)展的過程中權(quán)力總是會(huì)通過各種探索實(shí)現(xiàn)自我的技術(shù)或治理創(chuàng)新以滿足發(fā)展的需求，并且在這一過程中權(quán)力也實(shí)現(xiàn)了自我增殖。對(duì)空間的創(chuàng)設(shè)也是對(duì)空間功能不斷調(diào)整的過程，正是在對(duì)空間的不斷劃分、整合與再劃分的過程中權(quán)力產(chǎn)生了越來越多有效的機(jī)制和技術(shù)。

最后，也更為重要的是，權(quán)力本身也可能成為一種生產(chǎn)力。1982年，福柯將資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)中的權(quán)力解讀為四種控制和支配的技術(shù)，其中最重要的一點(diǎn)就是將權(quán)力理解為一種生產(chǎn)技術(shù)，而這種生產(chǎn)技術(shù)使我們能夠生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換或操控物。？譹？訛這實(shí)際上已經(jīng)超越了對(duì)權(quán)力是政治生產(chǎn)力的理解，而與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的生產(chǎn)力概念更為接近。權(quán)力本身的生產(chǎn)性也暗示權(quán)力不斷配置與調(diào)適的過程，也是權(quán)力的自我增殖、自我擴(kuò)張的過程，權(quán)力不斷擴(kuò)張的欲望也成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的持續(xù)性力量。我們可以注意到，權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的互動(dòng)過程，最終總是以空間基礎(chǔ)上的權(quán)力體系重構(gòu)作為一個(gè)階段的結(jié)束。最終演變?yōu)檫@樣一個(gè)過程：權(quán)力創(chuàng)設(shè)了空間，并基于空間進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的自我生產(chǎn)。

權(quán)力創(chuàng)設(shè)了空間，空間既是權(quán)力運(yùn)作所建構(gòu)的工具，也是其運(yùn)作得以可能的條件。？譺？訛權(quán)力所創(chuàng)設(shè)的空間即可能是物質(zhì)形態(tài)的，也可能是非物質(zhì)形態(tài)的;可能是具象的，也可能是抽象的。權(quán)力依靠政治、制度與政策的差異配置，實(shí)際上分割出了非物質(zhì)形態(tài)的、抽象的功能空間。不同功能空間之間有經(jīng)濟(jì)、政治或其他某政策面的顯著差異，這種空間下的生產(chǎn)就能夠有效約束或促進(jìn)資本與市場(chǎng)的活動(dòng)，從而間接作用于具象的空間的生產(chǎn)。國(guó)家戰(zhàn)略功能區(qū)域的本質(zhì)就是權(quán)力創(chuàng)設(shè)的獨(dú)特生產(chǎn)空間。這種獨(dú)特的生產(chǎn)空間往往與具象的地域空間相結(jié)合，形成了我國(guó)有差別的區(qū)域和區(qū)位發(fā)展戰(zhàn)略。

五、 結(jié)論與討論

從我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的過程是建立在功能基礎(chǔ)上的，權(quán)力與空間的互動(dòng)過程。權(quán)力根據(jù)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)空間，又會(huì)根據(jù)自身需要?jiǎng)澐挚臻g功能，也會(huì)根據(jù)發(fā)展需要聚合空間內(nèi)的多重功能。權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的過程是從功能區(qū)的空間范圍調(diào)整起始，通過內(nèi)部的功能調(diào)整、體制調(diào)適，直到適應(yīng)空間新功能的權(quán)力體系重構(gòu)完成而結(jié)束。權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間的發(fā)生以權(quán)力的生產(chǎn)性特征為核心機(jī)制，權(quán)力的生產(chǎn)與空間的生產(chǎn)同時(shí)發(fā)生作用。改革開放以來，我國(guó)戰(zhàn)略功能區(qū)的實(shí)踐表明，權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間不僅塑造了層次鮮明、功能有別的區(qū)域發(fā)展邏輯，形成了以深圳、浦東為代表的率先突圍改革開放的成功范例，而且還在此過程中增強(qiáng)了空間范圍內(nèi)權(quán)力體系更為靈活的自我創(chuàng)新，建立起相對(duì)成熟的駕馭復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。因此，進(jìn)一步研究權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間策略的效率與質(zhì)量，甄別有效的權(quán)力空間生產(chǎn)，從而探尋適合大國(guó)治理的更為復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與功能空間布局仍然具有重要價(jià)值。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Abstract?“Power creates space” is a primary logic of the construction of strategic functional zones in China. In general， the function of space mainly reflects the will of power. The power is capable of dividing the function of space and integrating diverse functions of space. Through the interaction between power and space， the power can serve the space and adjust the spaces function to match the powers demand， and the power also can reshape itself based on the space. The productivity of power is the core mechanism to drive this process.

Key words?functional zoning; strategic functional zones; state-level new areas; rescaling; the productivity of power