寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓改革的經(jīng)驗與探討

雷安琪

摘要：按照國土資源部 “兩整治一改革”專項行動和國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易試點工作要求的開展，2011年4月寧夏在全國率先建成集土地和礦業(yè)權(quán)交易為一體的交易市場，通過在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下開展網(wǎng)上出讓，其改變了寧夏土地和礦業(yè)權(quán)交易相對分散、操作相對封閉的局面。經(jīng)過6年多，寧夏不斷完善土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓工作，將土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓線下操作的環(huán)節(jié)全部納入網(wǎng)上交易，實現(xiàn)土地和礦業(yè)權(quán)交易從網(wǎng)上報審、網(wǎng)上交易到成交辦理的全流程電子化。本文以國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓電子化建設(shè)的經(jīng)驗為入手，分析了土地網(wǎng)上出讓進(jìn)程中存在的問題，對于不斷完善寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓工作，推進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：國有建設(shè)用地使用權(quán);網(wǎng)上出讓;寧夏土地交易; 經(jīng)驗與問題

一、引言

2010年，國土資源部開展“著力整治干部隊伍廉潔從政存在的突出問題，著力整治土地和礦業(yè)權(quán)交易市場存在的突出問題，深化國土資源管理制度改革”為主題的“兩整治一改革”專項行動。寧夏將互聯(lián)網(wǎng)在線交易技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)和信息安全技術(shù)整合應(yīng)用到國土資源的權(quán)屬交易領(lǐng)域，在全國率先建立了集土地和礦業(yè)權(quán)交易為一體，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境上進(jìn)行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓的省級平臺，是國土資源部國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易省級試點。其改變了寧夏土地和礦業(yè)權(quán)交易場所相對分散、透明度不高、操作不規(guī)范的局面。在新的管理體制下如何適應(yīng)公共資源交易發(fā)展要求，更好地推進(jìn)土地和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓工作，增強服務(wù)社會的功能， 是土地和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓工作面臨的主要問題。

二、寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓的基本經(jīng)驗

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓之所以能夠在全國率先實現(xiàn)電子化交易取得成功，是各種要素有機并充分產(chǎn)生效益的結(jié)果。寧夏的基本經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

（一）解放思想，更新觀念

寧夏在國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓進(jìn)程中的“解放思想，更新觀念”集中體現(xiàn)為頂層設(shè)計、凝聚共識、統(tǒng)一思想。首先是各層領(lǐng)導(dǎo)以高度的政治責(zé)任感，，克服一切困難干擾，將思想統(tǒng)一到中央、國土資源部及自治區(qū)黨委、政府的部署上來，打破機制和體制，在全國率先建立了集土地和礦業(yè)權(quán)交易為一體的寧夏唯一的土地和礦業(yè)權(quán)交易平臺，各市、縣（區(qū)）不再單獨進(jìn)行交易，將22個交易風(fēng)險點降成1個，實現(xiàn)了交易平臺、交易規(guī)則和操作流程的統(tǒng)一。交易機構(gòu)不收取任何費用，交易結(jié)束后將成交價款全部轉(zhuǎn)入地方財政專戶，打消了地方政府的后顧之憂。其次，在網(wǎng)上出讓工作推進(jìn)中，寧夏加強制度建設(shè)，立足技術(shù)創(chuàng)新，利用計算機技術(shù)模擬傳統(tǒng)現(xiàn)場出讓交易過程，把規(guī)范國有建設(shè)用地管理，廉政風(fēng)險防范落實到一整套嚴(yán)密完善的制度體系和嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的操作程序上。其發(fā)展具有創(chuàng)新性、先進(jìn)性、適用性和復(fù)制的特點，被國家發(fā)改委定為典型案例，在全國公共資源交易領(lǐng)域進(jìn)行推廣。

（二）應(yīng)用為本，明確目標(biāo)

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓模式的成功建立，其實就是圍繞“應(yīng)用為本”這個核心。也就是從寧夏實際出讓，從新常態(tài)下信息經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律和趨勢出發(fā)，明確國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓的目標(biāo)：面向社會，服務(wù)社會，方便交易主體各方，降低交易風(fēng)險和交易成本，促進(jìn)土地使用權(quán)網(wǎng)上交易信息廣泛公開、交易程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、交易過程公開透明、交易結(jié)果公平公正。明確國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓電子化建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)：建設(shè)和完善交易平臺，實現(xiàn)信息資源的互通和共享，讓交易主體雙方享受到信息化帶來的實惠，最大限度地實現(xiàn)了交易信息公開，最大限度地排除了人為干擾，最大限度地限制了自由裁量權(quán)，最大限度地體現(xiàn)了制度與科技的高度融合，最大限度地擴(kuò)大了社會監(jiān)督。

實踐證明，應(yīng)用為本，明確目標(biāo)，對于寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓電子化建設(shè)具有重要的確立宗旨、指引方向、調(diào)控大局、落實舉措的重要作用。

（三）制度建設(shè)，保障長效

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓中“加強制度建設(shè)，保障長效”，其實質(zhì)上就是一整套嚴(yán)密完善的制度體系與計算機技術(shù)相結(jié)合，形成符合寧夏區(qū)情的土地管理體制。

寧夏從三個層次建立了土地出讓制度體系。以寧夏回族自治區(qū)人民政府出臺的《土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易市場管理辦法》作為總的管理規(guī)范，以國土資源行政主管部門出臺的《寧夏回族自治區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易辦法》作為土地操作規(guī)范基礎(chǔ);以交易機構(gòu)制定的管理制度作為操作細(xì)則，形成了嚴(yán)密的制度體系，保證交易活動都在規(guī)范運行之中。其外，國土資源行政主管部門與公共資源交易部門建立了聯(lián)席會議，及時溝通、協(xié)調(diào)交易工作信息，研究解決土地交易工作中存在的問題，加強交易市場監(jiān)管，形成高效有序的長效工作機制，突破了跨行業(yè)、跨系統(tǒng)帶來的信息不暢、工作不夠協(xié)調(diào)的瓶頸，夯實了交易管理基礎(chǔ)，形成上下游銜接順暢的工作體系，促進(jìn)寧夏土地出讓有序開展。

（四）因地制宜，創(chuàng)新模式

寧夏按照“管辦分離”的思路，建立國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓工作的協(xié)調(diào)機制，加強部門間協(xié)調(diào)配合，實行“網(wǎng)上報審、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上交易、網(wǎng)上監(jiān)督”，開創(chuàng)出“一網(wǎng)式”整體型服務(wù)新模式。

1.交易全程上網(wǎng)。出讓標(biāo)的信息、交易過程及成交結(jié)果等信息全部公開，任何人在任何地點登錄互聯(lián)網(wǎng)均可看查閱，不受地域限制;競買人的信息全封閉保密運行，有效杜絕了“暗箱操作”和“圍標(biāo)串標(biāo)”的行為發(fā)生;出讓方案的報審、成交手續(xù)的辦理、競買保證金的轉(zhuǎn)退等環(huán)節(jié)全部納入網(wǎng)上進(jìn)行，不留死角。

2.共享系統(tǒng)數(shù)據(jù)。寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓工作與寧夏國土資源電子政務(wù)系統(tǒng)、寧夏國土資源廳土地供用補系統(tǒng)連接，把供地系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)導(dǎo)入到網(wǎng)上交易系統(tǒng)，作為網(wǎng)上交易系統(tǒng)報件審核的數(shù)據(jù)支撐，避免了重復(fù)建設(shè)。

3.統(tǒng)一出讓方案和審核標(biāo)準(zhǔn)。寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓工作對商業(yè)、住宅、工業(yè)等不同用途出讓地塊的出讓方案分別設(shè)計了標(biāo)準(zhǔn)化模版，出讓人按照不同類型的地塊選擇方案模式。出讓方案的上報環(huán)節(jié)采用表格化設(shè)計，出讓方案的各要素由出讓人按照格式要求選擇填寫。審核人員按照國土資源部和國土資源廳下發(fā)的政策文件為依據(jù)，統(tǒng)一技術(shù)口徑，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，并對部分出讓指標(biāo)數(shù)據(jù)設(shè)計數(shù)據(jù)字典，由系統(tǒng)自動判讀，按照一把尺子標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，全流程規(guī)范統(tǒng)一，對事不對人，有效避免自由裁量權(quán)和暗箱操作情況的放生。

4.競買線上辦理。競買人辦理數(shù)字證書和電子簽章，通過系統(tǒng)完成申請、獲取保證金賬戶、報價競價、成交結(jié)果確認(rèn)和保證金轉(zhuǎn)退等操作。

5.行業(yè)監(jiān)管及時到位。國土資源管理部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門可以在線全程實時監(jiān)督，隨時掌握交易事項的內(nèi)容、承辦人受理情況、辦理步驟、辦理意見、辦結(jié)結(jié)果等動態(tài)，使交易全過程“看得見，管得住”。

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，則充分體現(xiàn)其整合行政資源、打破了“條塊分割”和“信息孤島”，實現(xiàn)資源共享，強化監(jiān)察功能，縮短交易周期，提高了辦事效率，同時以交易主體的角度出發(fā)，發(fā)揮其主觀能動性，提升社會公信力。

（五）制度編程，剛性運作

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓進(jìn)程中，充分考慮軟件與硬件平臺設(shè)計的長遠(yuǎn)發(fā)展需求，建立了寧夏土地和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)、集中報審服務(wù)系統(tǒng)和地價查詢分析系統(tǒng)。在這三大系統(tǒng)建設(shè)中，始終把先進(jìn)成熟、方便使用、高效穩(wěn)定、安全保密和可擴(kuò)張性理念貫穿始終，著眼實際需求，優(yōu)化更新系統(tǒng)功能，并結(jié)合網(wǎng)上銀行、數(shù)字證書加密、數(shù)字證書簽名等技術(shù)，使得在互聯(lián)網(wǎng)和國土資源廳業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)下安全、方便、保密的進(jìn)行。這三大系統(tǒng)將國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓相關(guān)的法律法規(guī)政策全部轉(zhuǎn)化成分門別類的數(shù)據(jù)字典表編入系統(tǒng)程序加以固定，系統(tǒng)對邏輯關(guān)系判讀自動檢索匹配和自動篩選，代替人工審查。

1.交易制度和流程全部編入系統(tǒng)模塊程序，由系統(tǒng)執(zhí)行交易流程，排除人為干擾因素。

2.國家的宏觀調(diào)控政策和計算機程序高度融合，建立了房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)信息庫、競買人資格管理庫和開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)等級、信用等級、欠繳土地出讓金、閑置土地等“黑名單”庫等審查管理數(shù)據(jù)庫，并將審查管理數(shù)據(jù)庫適時更新，有系統(tǒng)依據(jù)出讓條件自動審核競買人資質(zhì)，堵塞了關(guān)鍵信息的透露渠道。

3.通過網(wǎng)上交易系統(tǒng)模塊進(jìn)行競買資格審查和競買資格確認(rèn)，競買人身份信息以競買數(shù)字代碼號的方式參加交易，且符合競買資格、按要求足額繳納競買保證金后系統(tǒng)自動頒發(fā)資格確認(rèn)，有效防范了人為干預(yù)、私下串通、營私舞弊。

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓電子化建設(shè)將制度固化到系統(tǒng)程序中，保證每一位競買人和出讓人均按照“一把尺子標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行，減少人為干預(yù)，體現(xiàn)出讓工作的“陽光化”，以確保機制長效運行。

三、新常態(tài)下，寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓存在的問題及原因

（一）出讓方式尚未健全

隨著我國土地有償使用制度改革的不斷深入，土地供應(yīng)市場程度越來越高，建立了以招標(biāo)、拍賣、掛牌為主的國有土地有償出讓方式。招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是不完全競爭，是采用的綜合指標(biāo)進(jìn)行衡量，比較全面，由于綜合指標(biāo)體系是政府人為設(shè)定，容易形成政府、評標(biāo)專家和投標(biāo)者之間進(jìn)行“串謀”，人為干預(yù)較多。因此，寧夏自2011年建立統(tǒng)一的交易平臺之后，國有建設(shè)用地使用權(quán)從未采用過招標(biāo)方式出讓，只是以網(wǎng)上掛牌和拍賣的方式出讓。 隨著寧夏專家?guī)斓慕y(tǒng)一，遠(yuǎn)程異地評標(biāo)的開展，需要逐步增加網(wǎng)上招標(biāo)，活躍交易市場，豐富和完善土地招拍掛出讓的方式，使出讓方式更加靈活多樣，更好地適應(yīng)市場配置資源的需求。

（二）出讓人和競買人提供的資料真實性問題

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓采用網(wǎng)上報審、網(wǎng)上交易、網(wǎng)上辦理成交手續(xù)和退轉(zhuǎn)競買人保證金等，出讓人和競買人上傳交易機構(gòu)的電子文檔是交易機構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性審核的唯一依據(jù)，無法鑒別其真?zhèn)危綦娮游臋n與原始紙質(zhì)件關(guān)鍵要素不一致，勢必會對交易結(jié)果的準(zhǔn)確性帶來隱患，有可能引起糾紛。

（三）網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險

寧夏國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓是部署在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，借助網(wǎng)絡(luò)信息傳輸，勢必也會包含網(wǎng)絡(luò)的各種缺陷，面臨病毒、木馬的入侵和攻擊，需要完善技術(shù)方案，強化網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控，主動防御入侵，部署必要設(shè)備，實行用戶注冊管理制度，采用數(shù)字證書訪問等來確保交易安全、穩(wěn)定的運行。

如何有效解決上述問題，對于進(jìn)一步發(fā)揮信息化在國有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上出讓進(jìn)程中的應(yīng)用功能，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

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