土地流轉(zhuǎn)中政府和市場的關(guān)系研究
——以山東省為例

張 慧

(濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系，山東曲阜 273155)

近年來，隨著現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程的不斷加快以及三農(nóng)問題受到普遍關(guān)注，農(nóng)村土地制度不斷深化，推動(dòng)著農(nóng)村的發(fā)展與進(jìn)步，這一時(shí)期，山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革取得了可喜的成績[1]。但在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于市場機(jī)制不完善，相關(guān)法律法規(guī)、法制建設(shè)不健全，程序合同不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)不清，四至不明，導(dǎo)致雙方矛盾糾紛不斷，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶的利益，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康有序的發(fā)展，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化和適度規(guī)?；l(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，最關(guān)鍵的問題是正確處理好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府和市場的關(guān)系。因此,深入開展研究土地流轉(zhuǎn)過程中政府和市場的關(guān)系，已成為當(dāng)前面臨的一個(gè)重大課題。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在的問題

山東省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)，近年來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與制度的變遷，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度不斷加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)的過程中，出現(xiàn)了一些問題，制約了土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。比如土地流轉(zhuǎn)的過程中政府過多干涉，片面追求規(guī)?；鲆暳宿r(nóng)民的一些利益；土地流轉(zhuǎn)后，非糧種植或非農(nóng)經(jīng)營比較顯著；土地流轉(zhuǎn)市場不健全，配套政策不完善等一些問題。

1.1土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全

1.1.1土地流轉(zhuǎn)市場缺乏供需機(jī)制。由于受各種條件限制,缺乏土地流轉(zhuǎn)供求信息。具有一定實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶因?yàn)檎也坏酱笃耐恋囟荒艽笠?guī)模的經(jīng)營，而想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶難以找到承包土地的人。供需雙方?jīng)]有溝通的渠道，導(dǎo)致錯(cuò)失買賣良機(jī)。雖然有些地方設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是體制不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，供需雙方?jīng)]有溝通的渠道，導(dǎo)致信息不對稱。據(jù)調(diào)查，全省建立的農(nóng)村土地交易中心數(shù)量太少，提供供需信息有限，滿足不了交易雙方的期望。

1.1.2土地流轉(zhuǎn)缺乏市場準(zhǔn)入機(jī)制。對于要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，缺乏規(guī)模經(jīng)營資格的認(rèn)證與鑒定，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的利益得不到相應(yīng)的保護(hù)。受讓人(租種土地的種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè))一旦經(jīng)營失敗，就沒有能力繼續(xù)給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民租金，農(nóng)民的利益就得不到保障。

1.1.3缺乏合理的價(jià)格機(jī)制和收益增長機(jī)制。供需雙方一旦簽訂合同，在合同有效期內(nèi)，租金收益不變，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，租金也會(huì)繼續(xù)漲，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民卻得不到日益增長的那部分租金[2]。

1.2農(nóng)村土地權(quán)屬不明在當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，但必須在雙方(村集體和農(nóng)民)約定下簽訂承包合同后，農(nóng)民才能取得土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民享有的土地權(quán)益具有一定的約定性，同時(shí)也具有不確定性。盡管規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體，但農(nóng)民對集體土地卻沒有處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明晰。土地所有權(quán)主體在當(dāng)前土地法律及政策下沒有明確的規(guī)定，法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)的解釋不清晰，容易產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致土地糾紛，對農(nóng)民的利益產(chǎn)生侵害[3]。

1.3流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作不夠規(guī)范，缺乏合理科學(xué)的規(guī)章制度。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多樣，比如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等，但各地有些流轉(zhuǎn)方式未得到法律承認(rèn)。土地流轉(zhuǎn)方式只做了宏觀的規(guī)定，并未對具體的操作程序與細(xì)節(jié)做出相應(yīng)的規(guī)范要求。加上土地產(chǎn)權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)方式又不規(guī)范，一旦出現(xiàn)矛盾糾紛，很難解決。各地出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)程序與規(guī)章制度也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，都是根據(jù)各地自身情況而定，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。有些本村集體熟人之間的土地流轉(zhuǎn)是通過口頭達(dá)成的，因?yàn)闆]有合法手續(xù)，最容易出現(xiàn)糾紛。有些簽訂合同的，實(shí)際承包權(quán)和合同承包期不一致，極大的損害了農(nóng)民的權(quán)益，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

1.4土地流轉(zhuǎn)市場行政化在土地流轉(zhuǎn)市場中，行政干預(yù)過多。比如有些村集體組織為了獲取更多利益，擴(kuò)大土地規(guī)?；?jīng)營，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行非自愿流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重干擾了農(nóng)民正常的生活和生產(chǎn)，甚至損害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。有些地方為了降低開發(fā)成本，隨意變更土地用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長期低價(jià)出讓土地使用權(quán)，用于興辦企業(yè)廠房，更改原來的土地用途，破壞耕地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的根本利益。這些問題如果不及時(shí)解決，將會(huì)引發(fā)矛盾糾紛，嚴(yán)重?cái)_亂土地流轉(zhuǎn)市場的秩序和社會(huì)穩(wěn)定。針對這種情況，政府可以適當(dāng)引導(dǎo)，讓土地流轉(zhuǎn)有序自由的進(jìn)行市場化運(yùn)作，而不是過多干涉土地流轉(zhuǎn)市場。

1.5流轉(zhuǎn)范圍受到嚴(yán)格限制農(nóng)村土地交易市場上供求雙方均衡是農(nóng)地交易均衡價(jià)格形成的基礎(chǔ)，而土地邊際報(bào)酬率是價(jià)格形成的基礎(chǔ)，因此農(nóng)地交易價(jià)格會(huì)受到農(nóng)戶耕種能力的影響。土地流轉(zhuǎn)只能局限于一個(gè)村集體，而村內(nèi)的農(nóng)民經(jīng)營水平有限，難以產(chǎn)生有效的供給和需求，會(huì)嚴(yán)重影響到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模；而村集體之外的有實(shí)力的種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)不能承包，就必然導(dǎo)致交易價(jià)格較低，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。

1.6農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不到位土地是農(nóng)民生存之本，是農(nóng)民的主要收入來源和生活保障。農(nóng)民最關(guān)心的是土地流轉(zhuǎn)以后，能否持續(xù)獲取土地收益，擔(dān)心承包方一旦出現(xiàn)經(jīng)營虧損或政策變化，以后的生活得不到保障，失去生活來源。盡管現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)普及了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但是數(shù)額太低，加上總擔(dān)心政策會(huì)變化，將來取消農(nóng)村保險(xiǎn)，失去生活保障，農(nóng)民心里沒有安全感。因此,沒有健全的社會(huì)保障制度,就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力,農(nóng)村土地市場發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻[4]。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)影響因素分析

2.1土地產(chǎn)權(quán)制度影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是將土地作為生產(chǎn)要素推入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入。要使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場中能夠自愿、公平的進(jìn)行交易，就要求農(nóng)民是獨(dú)立主體，可以自由的處分土地使用權(quán)，不受他人的干涉，只有這樣農(nóng)民才能追求自身利益的最大化。只有土地產(chǎn)權(quán)清晰，農(nóng)民才能成為獨(dú)立主體，不被他人干涉土地流轉(zhuǎn)交易。而我國目前土地產(chǎn)權(quán)不清晰，阻礙了農(nóng)民作為獨(dú)立主體自由交易的有序進(jìn)行。

2.1.1農(nóng)村土地所有權(quán)的缺陷。在我國當(dāng)前土地制度下，農(nóng)村土地使用權(quán)主體不明確，產(chǎn)權(quán)不清晰。農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是一個(gè)比較模糊的概念，它既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村委會(huì)，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以是分別屬于村內(nèi)的幾個(gè)生產(chǎn)小組，具有但未指明是哪一個(gè)集體組織。盡管規(guī)定農(nóng)村土地歸村民集體所有，但并沒有真正的處分土地權(quán)力，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺不明。

到了宋代以后，更經(jīng)?？稍谝恍┑澜痰牡浼蛭娜说脑娫~中看到“日里有金雞”的記載，如在宋代道士曾慥編撰、約成書于南宋初紹興年間的《道樞》卷二十《還丹參同篇》中即載有：

2.1.2農(nóng)村土地使用權(quán)的缺陷。

2.1.2.1土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性。農(nóng)村土地所有制的特點(diǎn)，只要是社區(qū)內(nèi)的一員，任何農(nóng)民享有該社區(qū)的土地使用權(quán)，而且不需要付出任何代價(jià)，即社區(qū)內(nèi)每位農(nóng)民都平等地?fù)碛屑w土地。由于農(nóng)民的土地會(huì)隨著人口流動(dòng)而做調(diào)整并且農(nóng)民對土地的依賴隨著時(shí)代發(fā)展變得越來越小，但并不意味著農(nóng)民要放棄原來合法擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性，使農(nóng)民無法預(yù)期對特定地塊的地權(quán)，不利于刺激農(nóng)民投資的熱情[5]。

2.1.2.2土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有是現(xiàn)行農(nóng)用地制度的一大特點(diǎn)，社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。盡管這種權(quán)利具有一部分的土地所有權(quán)的性質(zhì)，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是它的公共物品屬性極易受到利益侵犯；農(nóng)民沒有權(quán)利選擇集體，但又依附集體，沒有決策權(quán)，就會(huì)影響到農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的安全性，就不能保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)主體地位，就會(huì)造成：農(nóng)民無法維護(hù)自己土地產(chǎn)權(quán)；而村集體隨時(shí)可以收回土地承包經(jīng)營權(quán)，有些鄉(xiāng)村干部調(diào)整土地以達(dá)到追求自身權(quán)益的目的。

山東省政府采取有效措施來彌補(bǔ)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的缺陷，比如開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，推動(dòng)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新。目前，全省已經(jīng)完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村1.01萬個(gè)，占總村數(shù)的12.3%，量化資產(chǎn)總額746.8億元，累計(jì)股金分紅21.6億元。采取措施彌補(bǔ)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的缺陷，有利于促進(jìn)山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的有序運(yùn)行。

2.2農(nóng)村社會(huì)保障的影響土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)要素，是一種生活保障，必須要先保證農(nóng)民的生活，農(nóng)民才敢于把土地流轉(zhuǎn)出去。盡管最近幾年國家出臺(tái)了一系列農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)政策，但是力度太小，指望國家發(fā)放的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是不能滿足基本生活需要的。所以，農(nóng)民還是很依賴土地。

盡管國家也出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，但現(xiàn)行的相關(guān)法律制度則相對滯后，甚至存在脫節(jié)的現(xiàn)象，缺乏具有操作性的法律保障和制度保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的保障機(jī)制、監(jiān)管體制等從政策到制度落實(shí)不到位，操作不規(guī)范，土地侵權(quán)案件多發(fā)，特別是土地承包經(jīng)營戶對待承包地的消極情緒蔓延，出現(xiàn)實(shí)踐中大量耕地被撂荒、棄耕，未能實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)民土地權(quán)益和社會(huì)保障難以實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)[6]。所以，沒有健全的農(nóng)村社會(huì)保障，農(nóng)民就沒有安全感，就不敢把土地流轉(zhuǎn)出去。

2.3社區(qū)特征影響

2.3.1社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要因素。經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)的社區(qū)，從事非農(nóng)勞動(dòng)的農(nóng)民越多，比單純種地的收入要高，所以對土地的依賴程度就小，希望把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，能有更多的精力從事非農(nóng)勞動(dòng)，獲取更高的收入。而實(shí)力雄厚的種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)可以承包，將細(xì)碎的土地規(guī)?；?jīng)營，機(jī)械化耕作，降低成本，從而增加收入。這樣雙方都收益，能實(shí)現(xiàn)雙方的利潤最大化。而在經(jīng)濟(jì)落后的社區(qū)，農(nóng)民主要靠種地維持生活，是最主要的生活來源，農(nóng)民不愿意把自己土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，因此社區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。山東省東部地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面積比例最高的縣(市)達(dá)到40%～50%，一般在30%以上；西部地區(qū)，這一比例在最高的縣(市)只達(dá)到20%～30%，一般在25%左右。

2.3.2社區(qū)非農(nóng)就業(yè)的影響。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力棄耕轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)勞動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民對土地的依賴逐漸淡化。但現(xiàn)在完全拋開種地去從事非農(nóng)生產(chǎn)還不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橄喈?dāng)一部分農(nóng)民技能差，收入低，完全依靠非農(nóng)生產(chǎn)不能滿足生活，所以不能完全離開土地。據(jù)調(diào)查，山東省許多地區(qū)都是這種情況，農(nóng)忙時(shí)就種地，農(nóng)閑時(shí)就去打工，但是隨著非農(nóng)生產(chǎn)收入不斷提高，農(nóng)民將會(huì)逐漸脫離土地。同時(shí)，社區(qū)非農(nóng)就業(yè)比例越高，大量的土地閑置下來，種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)可以承包過來大規(guī)模經(jīng)營，從而加速了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.3.3社區(qū)文化氛圍的影響。制度變遷理論表明，非正式制度安排會(huì)影響制度變遷和創(chuàng)新。非正式制度安排實(shí)際上是人們長期以來形成的一種思維方式與行為習(xí)慣，從某種程度上講是一種文化氛圍，各地區(qū)由于受歷史、地理與政治等各方面的影響而有差異，文化氛圍也不一樣，同樣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也受行為習(xí)慣與文化氛圍的影響。山東省是儒家文化發(fā)源地，長期受傳統(tǒng)儒家思想的影響，具有思想較保守、不夠開放、戀土情結(jié)較重的文化氛圍。農(nóng)民祖祖輩輩都以土地為生，形成了這樣的一種思維定式。山東省屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于全國前列，同時(shí)也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)相應(yīng)也較發(fā)達(dá)。但是山東省的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量在全國卻屬于中等水平以下，這與思想保守、開放度不夠的文化氛圍具有密切的關(guān)系。

2.3.4社區(qū)地理位置的影響。社區(qū)周圍交通通達(dá)度和基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)民生產(chǎn)方式有很大的影響，距離城鎮(zhèn)較近的社區(qū)，交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善、工商業(yè)發(fā)達(dá)，能為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入，農(nóng)民就會(huì)把自己土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去；相對于地理位置較偏僻的社區(qū)，交通不方便，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)少，如果去城市務(wù)工，距離太遠(yuǎn)，交通又不方便，許多農(nóng)民就選擇種地為生，這樣就不便于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。山東省地勢較平坦，主要是平原和丘陵，農(nóng)村到處是柏油和水泥路，早已實(shí)現(xiàn)村村通公路，交通便利，公交系統(tǒng)也發(fā)達(dá)，農(nóng)村出行都很方便。這就為農(nóng)民就近務(wù)工或從事非農(nóng)就業(yè)，提供了便利條件，同時(shí)，也為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)先決條件。

2.3.5土地調(diào)整的影響。村集體組織由于各種原因有時(shí)會(huì)對農(nóng)民的地塊進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)家庭人口、距離居住地遠(yuǎn)近、土地肥力等因素來調(diào)整土地，導(dǎo)致土地更加細(xì)碎化，造成農(nóng)民無法按照簽訂的合同繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地，容易造成土地流轉(zhuǎn)合約糾紛。經(jīng)調(diào)查證明，定期或不定期的調(diào)整土地，會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)合同的順利進(jìn)行，往往造成糾紛不斷，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

3 處理好土地流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系

山東省土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一系列問題，歸根結(jié)底就是沒有處理好政府與市場的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的一種表現(xiàn)。土地產(chǎn)權(quán)的變遷與轉(zhuǎn)移勢必會(huì)對某一方產(chǎn)生巨大的利益空間，由此產(chǎn)生如上所述的問題，要解決這些問題，關(guān)鍵是處理好土地流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系。

3.1土地流轉(zhuǎn)的主要目的是增加農(nóng)民收入隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛涌入城市，大量耕地遭到閑置拋荒，農(nóng)村土地經(jīng)營模式改革勢在必行，只有土地規(guī)?；?jīng)營才有利于提高土地的生產(chǎn)效率，優(yōu)化資源配置，增加農(nóng)民收入。只有通過土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營。

土地流轉(zhuǎn)難免會(huì)導(dǎo)致多方(政府、村集體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民)對利益的紛爭，各方都想為自己爭取更多的利益。在這多方中，農(nóng)民處于最弱勢地位，利益往往得不到保障并受到侵害。各種糾紛矛盾也隨著土地流轉(zhuǎn)而紛紛呈現(xiàn)，如果不采取措施解決這些矛盾，將會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益的流失，不僅違背了土地流轉(zhuǎn)的主旨，也不符合中央的政策，必須采取措施解決這些問題，首先就是處理好政府與市場的關(guān)系。

3.2土地流轉(zhuǎn)要充分發(fā)揮市場的作用市場經(jīng)濟(jì)中，市場對社會(huì)資源配置起著主導(dǎo)作用，對土地資源的配置也是如此。我國現(xiàn)在實(shí)行的是市場經(jīng)濟(jì)，所以一切商品或服務(wù)的交易都應(yīng)該遵循市場規(guī)律。發(fā)揮好市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用，必須要做好兩點(diǎn)：一是確保農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位；二是政府在土地流轉(zhuǎn)市場中要定好位。

那么如何才能確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位呢？關(guān)鍵是要做好土地確權(quán)登記頒證工作，只有通過確權(quán)，才能保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，農(nóng)民可以作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體來對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行自由買賣，不受任何干涉。市場經(jīng)濟(jì)本來就是商品自由買賣。土地產(chǎn)權(quán)的明晰是土地流轉(zhuǎn)市場化的前提。當(dāng)前在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益往往受到侵犯，主要因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)不明確，所以對農(nóng)民確權(quán)登記并頒證是十分必要的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2017年底，山東省73910個(gè)有耕地村(社區(qū))完成了土地確權(quán)登記頒證工作，占總數(shù)的95.9%；確權(quán)耕地面積587.7萬hm2，占家庭承包耕地面積的98.1%；確權(quán)承包農(nóng)戶1670.6萬戶，占家庭承包戶數(shù)的94.6%。

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民往往是弱勢群體，利益容易受到侵犯。要保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得的利益，農(nóng)民必須要有決策權(quán)，比如價(jià)格怎樣定，以什么形式流轉(zhuǎn)都要由農(nóng)民說了算。地方政府可能對此不滿意，因?yàn)檫@樣會(huì)降低土地流轉(zhuǎn)的速度，而地方政府希望通過行政手段強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)快速運(yùn)行，以加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，減少政府過多干涉土地流轉(zhuǎn)市場是實(shí)現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

3.3土地流轉(zhuǎn)需要政府更好的服務(wù)雖然集體土地為農(nóng)民共有，但政府卻有強(qiáng)有力的支配權(quán)和管理權(quán)，因?yàn)榧w要服從于國家政府管理。政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而推進(jìn)土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營，大力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，很容易采用強(qiáng)制的方式，很容易擾亂土地流轉(zhuǎn)市場的有序進(jìn)行，有可能在某種程度上會(huì)損害農(nóng)民的利益。要使土地流轉(zhuǎn)正常有序進(jìn)行，政府就要正確定位。也就是政府在土地流轉(zhuǎn)中，要從“管理意識(shí)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)意識(shí)”。從政府角度來考慮，加快土地規(guī)模化經(jīng)營有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有一切經(jīng)營主體都要為此讓路，這是快速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。但政府強(qiáng)制性的管理顯然違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。在土地流轉(zhuǎn)中，必須保證農(nóng)民是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，可以自由流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，而政府需要做好服務(wù)工作，為土地流轉(zhuǎn)市場的正常運(yùn)行提供各種便利。

4 土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的對策與建議

4.1完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度體系在國家制定的有關(guān)土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)政策的指導(dǎo)下，完善相關(guān)法律制度體系，是確保土地承包經(jīng)營權(quán)有序進(jìn)行的重要保障。在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，由國務(wù)院制定 《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》，確保土地資源的有效利用和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯為立法宗旨，就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則、范圍、方式、程序、各方權(quán)利、義務(wù)及監(jiān)管等做出了全面的規(guī)定，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行提供了法律制度保障。

4.2做好土地確權(quán)登記頒證工作確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位是土地流轉(zhuǎn)市場化的前提，關(guān)鍵就是對農(nóng)民做好土地確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓；在當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度下，保證農(nóng)民完全占有土地承包經(jīng)營權(quán)是十分重要的。當(dāng)前在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益受到侵犯，實(shí)際上就是因?yàn)檗r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確，因此對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記并頒證是十分必要的。

4.3健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜，土地流轉(zhuǎn)與一般的商品不同，牽涉利益比較長遠(yuǎn)而且涉及主體多，因此健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場非常重要，即建立健全客觀公正的中介機(jī)構(gòu)。建立中介機(jī)構(gòu)，可以有效避免地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的干涉，能夠提供土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)供求信息。如土地評估機(jī)構(gòu)，法律咨詢機(jī)構(gòu)等[7]。例如，山東省為了推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為土地流轉(zhuǎn)提供了交易平臺(tái)，為交易雙方提供了方便，推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)市場的有序進(jìn)行。目前，全省已建立省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心1個(gè)，市級(jí)3個(gè)，縣級(jí)109個(gè)，累計(jì)實(shí)現(xiàn)交易額206億元。

4.4健全農(nóng)村的社會(huì)保障體制如果沒有一個(gè)完善的社會(huì)保障體系，土地流轉(zhuǎn)市場就無法有序運(yùn)轉(zhuǎn)。要推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化土地的保障功能[8]，比如制定社會(huì)保障相關(guān)規(guī)章制度、加大資金投入，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，農(nóng)民才敢于把閑置土地流轉(zhuǎn)出去。具體措施如下：一是設(shè)立專門的社會(huì)保障基金，由農(nóng)民和政府按比例投入資金，要有專門機(jī)構(gòu)來管理，明確基金的用途，不得挪用，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。二是對城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。對現(xiàn)存的戶籍制度進(jìn)行改革，保障農(nóng)民離開土地去城市謀生有關(guān)生活、醫(yī)療、子女教育等方面后顧無憂。農(nóng)村完善的社會(huì)保障體制使農(nóng)戶與土地的關(guān)系得到根本性的改變，土地的經(jīng)濟(jì)功能和市場要素功能就能得到充分發(fā)揮，農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)就有了可靠的保障，流轉(zhuǎn)期限也會(huì)隨之延長，流轉(zhuǎn)關(guān)系亦會(huì)趨于穩(wěn)定。所以，健全農(nóng)村社會(huì)保障體制對于推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行時(shí)十分必要的[9]。