中國(guó)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”問(wèn)題探析

崔 偉，平 易

（北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，對(duì)于是什么成就了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)這一問(wèn)題，地方政府競(jìng)爭(zhēng)學(xué)派認(rèn)為，中央“做對(duì)了激勵(lì)”是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，這種激勵(lì)來(lái)源于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上屬于“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”和“政治集權(quán)”，經(jīng)濟(jì)分權(quán)賦予了地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，政治集權(quán)則決定了中央政府掌握著地方官員的升遷權(quán)和任免權(quán)，在強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，中央政府將地方官員的晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績(jī)效緊密掛鉤，導(dǎo)致地方官員間為了獲得政治晉升的位次，形成了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的局面［1］。然而，“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了一定的負(fù)面效應(yīng)，本文在對(duì)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”全面分析的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范路徑。

一、地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的內(nèi)涵

競(jìng)爭(zhēng)是一種策略互動(dòng)行為，最早對(duì)政府競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行討論的是亞當(dāng)·斯密，他在《國(guó)富論》中提到：“土地是不能移動(dòng)的對(duì)象，而資本則容易遷移，資本所有者會(huì)放棄一個(gè)有著令人困擾的調(diào)查和稅賦很重的國(guó)家，他會(huì)把資本轉(zhuǎn)移到更容易進(jìn)行營(yíng)業(yè)的國(guó)家”［2］，1956年Tiebout提出的“用腳投票”理論，該理論假設(shè)一國(guó)居民可以在不同地區(qū)間自由流動(dòng)，那么在“用腳投票”的機(jī)制下，地方政府為吸引流動(dòng)性生產(chǎn)要素流入，將會(huì)努力提升公共福利，所以地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)提升了政府效率［3］。20世紀(jì)末，布雷頓的“競(jìng)爭(zhēng)型政府”理論體系全面分析了政府競(jìng)爭(zhēng)［4］。他認(rèn)為，政府本質(zhì)上是具有競(jìng)爭(zhēng)性的，政府的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容分為兩個(gè)方面，一是對(duì)資本、勞動(dòng)力和技術(shù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的競(jìng)爭(zhēng)，二是對(duì)上級(jí)政府掌握的轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)項(xiàng)目等資源的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的研究，劉漢屏、劉錫田認(rèn)為地方政府是為獲財(cái)稅收益而競(jìng)爭(zhēng)，為了能在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，地方政府需要進(jìn)行公共物品供給制度等方面的創(chuàng)新［5］。錢(qián)穎一等認(rèn)為中國(guó)財(cái)政分權(quán)后的中國(guó)政府間體制格局稱(chēng)為“市場(chǎng)維護(hù)型-聯(lián)邦主義”，財(cái)政分權(quán)和生產(chǎn)要素的流動(dòng)性促使地方政府間產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)［6］。周黎安認(rèn)為在中國(guó)經(jīng)濟(jì)分權(quán)，政治集權(quán)的背景下，中央政府特有的晉升錦標(biāo)的考核方式促使了地方政府間為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的互動(dòng)模式解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因［7］。

綜上，本文認(rèn)為地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”是指在中國(guó)經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)的體制下，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是決定地方政府官員能否晉升的重要依據(jù)的背景下，橫向地方政府間為了獲得政治上的晉升位次而競(jìng)相采取一系列手段大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的行為。

二、地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的表現(xiàn)形式

（一）稅收競(jìng)爭(zhēng)

1949年到1979年的30年間，中國(guó)財(cái)政體制主要實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，財(cái)政收支由中央政府統(tǒng)一分配。統(tǒng)收統(tǒng)支模式提高了資金的使用效率，但是抑制了地方政府的積極性。在改革開(kāi)放初期實(shí)行的“分灶吃飯”包干制度又導(dǎo)致了中央財(cái)政的緊缺和地方減免企業(yè)稅收、虛報(bào)虧損等截留中央稅款的現(xiàn)象。1994年，為正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央和地方積極性，國(guó)家實(shí)行了分稅制改革，中央和地方分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管，如中央企業(yè)所得稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，如增值稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，由地稅局負(fù)責(zé)征管，如個(gè)人所得稅，營(yíng)業(yè)稅等。自1994年分稅制改革后，地方政府雖然沒(méi)有稅收立法權(quán)，但是通過(guò)為企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、財(cái)政返還和免稅期等方式進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)，以增加地方財(cái)政收入。例如，20世紀(jì)90年代，東部省份為吸引外資，規(guī)定凡是達(dá)到規(guī)定表征的企業(yè)均可享受稅收返還，比例在前兩年達(dá)到100%，三到五年達(dá)到50%。2000年《北京市外貿(mào)企業(yè)所得稅返還實(shí)施辦法》；2007年長(zhǎng)春市對(duì)銷(xiāo)售額超過(guò)500萬(wàn)元以上的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)繳納稅款中市級(jí)財(cái)政留用部分返還一半；2009年昆明市的園區(qū)優(yōu)惠政策將返還擴(kuò)大到中小企業(yè)；2012年山東《關(guān)于支持臺(tái)資企業(yè)發(fā)展擴(kuò)大魯臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作的依據(jù)》等均進(jìn)行了返還政策優(yōu)惠。稅收競(jìng)爭(zhēng)作為地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，其在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也導(dǎo)致了部分地區(qū)的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”的存在［8］，降低了稅收征管效率。2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，國(guó)地稅合并之后，垂直管理體制將在很大程度上規(guī)避地稅征收率低的問(wèn)題，降低地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的可能性。

（二）支出競(jìng)爭(zhēng)

隨著中國(guó)稅收征管制度的逐步完善，地方政府利用稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引外來(lái)資本的空間越來(lái)越小，逐漸把競(jìng)爭(zhēng)手段轉(zhuǎn)向財(cái)政支出方面。就支出結(jié)構(gòu)而言，大部分學(xué)者將財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)性支出和維持性支出三類(lèi)［9］：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出主要指對(duì)道路、通訊、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的投資；社會(huì)性支出主要是指對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、社會(huì)保障與就業(yè)等方面的投資；維持性支出主要是指保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用開(kāi)支，包括外交支出、國(guó)防支出、公共安全支出等。財(cái)政支出影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本邏輯是地方政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常會(huì)改變財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)以改善投資環(huán)境或公共服務(wù)水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的吸引。為了能在吸引流動(dòng)資本的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)需要參考與其相鄰地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模。李濤和周業(yè)安，才國(guó)偉和錢(qián)金保以及鄧明實(shí)證了中國(guó)地方政府間的財(cái)政支出，無(wú)論從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上還是財(cái)政支出總量上均存在競(jìng)爭(zhēng)［10-12］。國(guó)外學(xué)者Case et al最早發(fā)現(xiàn)了地方政府間在支出上存在策略互動(dòng)，他利用美國(guó)各州數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)本地區(qū)財(cái)政支出增加1美元，相鄰地區(qū)的財(cái)政支出會(huì)增加70美分，具體到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，本州每增加1美元用于行政管理、健康服務(wù)及教育時(shí)，相鄰地區(qū)會(huì)分別增加0.58美元、0.42美元和0.70美元［13］。類(lèi)似的研究也同樣被Baicker和Lundber的研究所證實(shí)，即地方政府之間的財(cái)政支出相互影響，在空間上具有支出依賴(lài)性［14-15］。由此可以看出，支出競(jìng)爭(zhēng)不是中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，是在實(shí)行央地分權(quán)的國(guó)家普遍存在的狀態(tài)。

（三）環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)

環(huán)境屬于公共物品以及環(huán)境污染具有的負(fù)外部性決定了政府必須是環(huán)境治理的主體，中國(guó)2015年實(shí)行的新《環(huán)保法》規(guī)定：“地方政府為本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，而環(huán)境規(guī)制是地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的主要手段之一。其運(yùn)用的主要工具類(lèi)型是命令—控制型環(huán)境規(guī)制和市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制，命令—控制型環(huán)境規(guī)制是指地方政府通過(guò)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等確定環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)行政強(qiáng)制命令的方式對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行直接管理，常見(jiàn)的命令型環(huán)境規(guī)制政策主要有“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等；市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制從理論上來(lái)源于“庇古稅”和“科斯定理”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)價(jià)格信號(hào)、供求規(guī)律和稅費(fèi)機(jī)制來(lái)影響環(huán)境企業(yè)的行為，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境污染成本內(nèi)部化，從而激勵(lì)企業(yè)環(huán)境治理的自主性、自覺(jué)性和自治性，常見(jiàn)的市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制政策主要有征收排污費(fèi)、環(huán)保稅等。在GDP成為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)及官員晉升最主要的衡量指標(biāo)下，環(huán)境規(guī)制通常作為地方政府吸引投資的政策工具，為了能夠在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，一個(gè)地區(qū)制定和執(zhí)行的環(huán)境規(guī)制水平需要參考其相鄰地區(qū)的環(huán)境規(guī)制水平，因?yàn)槠髽I(yè)在選擇投資選址時(shí)，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)也是其考慮的重要因素。

關(guān)于環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的類(lèi)型，大體可以分為兩類(lèi)，即“逐底”競(jìng)爭(zhēng)和“逐頂”競(jìng)爭(zhēng)，“逐底”競(jìng)爭(zhēng)意味著環(huán)境規(guī)制的“競(jìng)次”，正如袁劍所言：“在競(jìng)次的游戲中，比的不是誰(shuí)更優(yōu)秀，而是比誰(shuí)更次、誰(shuí)更有能力向人類(lèi)文明的底線(xiàn)退化”［16］。一個(gè)地區(qū)降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，相鄰地區(qū)也隨之降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致整體環(huán)境質(zhì)量的下降?！爸痦敗备?jìng)爭(zhēng)意味著“競(jìng)優(yōu)”，即一個(gè)地區(qū)提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，相鄰地區(qū)也提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，形成競(jìng)相向上的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，進(jìn)而提高了整體的環(huán)境質(zhì)量。

三、中國(guó)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的負(fù)面效應(yīng)

（一）公共物品供給不足

從地方政府公共服務(wù)供給意愿來(lái)看，傅勇、張晏結(jié)合了中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制與公共物品供給問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲，地方政府更傾向于向能夠快速帶來(lái)收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，而忽視周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢的公共服務(wù)投資，導(dǎo)致公共物品供給不足［17］。張恒龍和陳憲通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)，得出地方政府間的支出競(jìng)爭(zhēng)提高了各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平，卻降低了地區(qū)的公共服務(wù)水平和衛(wèi)生服務(wù)水平的結(jié)論［18］。

從地方政府公共服務(wù)供給能力來(lái)看，1994年分稅制改革后，中國(guó)政府間關(guān)系出現(xiàn)財(cái)權(quán)逐漸上移，支出責(zé)任層層下放的關(guān)系格局，地方政府財(cái)力銳減，但要承擔(dān)維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安、社會(huì)福利保障和環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)職能，根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，自2000-2015年，中央政府占全國(guó)財(cái)政總支出比重由34.8%降為14.6%，而縣級(jí)政府財(cái)政支出比重從19.1%攀升到41.0%，地方政府面臨著越來(lái)越大的財(cái)政支出壓力，財(cái)力與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題突出。地方政府財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，只能把有限的財(cái)政收入投入到可以被量化的硬性的績(jī)效考核指標(biāo)上來(lái)，而對(duì)中央政府或上級(jí)政府不能量化考核的指標(biāo)缺少關(guān)注，比如公共醫(yī)療、教育領(lǐng)域等公共服務(wù)領(lǐng)域。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)

前文已經(jīng)提到，在晉升錦標(biāo)賽體制下，地方政府傾向于生產(chǎn)建設(shè)性支出，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，從而努力改善投資環(huán)境，以吸引流動(dòng)資本，但是也導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化等問(wèn)題，對(duì)于一些熱點(diǎn)行業(yè)或國(guó)家重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，各個(gè)地區(qū)競(jìng)相進(jìn)入，經(jīng)常導(dǎo)致區(qū)域之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，從20世紀(jì)80年代的“輕紡熱”，90年代的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，到21世紀(jì)以來(lái)的“造車(chē)大躍進(jìn)”、“機(jī)場(chǎng)建設(shè)大戰(zhàn)”等。以長(zhǎng)三角地區(qū)機(jī)場(chǎng)建設(shè)為例，截至2004年，長(zhǎng)三角地區(qū)每萬(wàn)平方公里的機(jī)場(chǎng)密度為0.8個(gè)［19］，如此高密度的機(jī)場(chǎng)布局相對(duì)應(yīng)的是許多機(jī)場(chǎng)的資源閑置和大量虧損，以2014年下半年至2015年上半年民航機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，國(guó)家民航局?jǐn)M對(duì)全國(guó)152個(gè)小機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼總金額達(dá)13.14億元人民幣。截至2014年底，全國(guó)大約190多家中小機(jī)場(chǎng)，虧損比例高達(dá)70%～80%［20］，造成了資源的浪費(fèi)。同樣，在環(huán)渤海地區(qū)也存在著嚴(yán)重的港口重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。

（三）環(huán)境污染嚴(yán)重

據(jù)《2018年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2017年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)數(shù)占比只有29.3%，如何解決嚴(yán)峻的環(huán)境污染問(wèn)題成為中國(guó)政府面臨的一項(xiàng)緊迫性課題。蔡昉等認(rèn)為，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題根源在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)源于中國(guó)式分權(quán)，因此要從根本上改善中國(guó)環(huán)境問(wèn)題，必須改善地方政府激勵(lì)機(jī)制［21］。

在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的背景下，從環(huán)境規(guī)制角度來(lái)看，地方政府為擴(kuò)大財(cái)源，通常會(huì)采取招商引資的手段吸引流動(dòng)資本進(jìn)入本地區(qū)投資，而企業(yè)在選擇投資區(qū)位時(shí)環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是其考慮的重要因素，因此，地方政府通常會(huì)主動(dòng)降低地區(qū)環(huán)境歸制標(biāo)準(zhǔn)，以這種“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的方式吸引更多的外來(lái)流動(dòng)性要素，導(dǎo)致整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降。國(guó)內(nèi)學(xué)者楊海生等最早利用中國(guó)1998-2005年的面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了為爭(zhēng)奪流動(dòng)性要素和固化本地資源，地方政府環(huán)境規(guī)制政策存在相互攀比式的“逐底”競(jìng)爭(zhēng)［22］，但值得欣慰的是2014年趙霄偉實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，自2003年落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，地方政府間環(huán)境規(guī)制的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”不再是全國(guó)問(wèn)題，逐漸變?yōu)榫植繂?wèn)題。具體而言，中部地區(qū)還表現(xiàn)為顯著“逐底競(jìng)爭(zhēng)”行為，而西部地區(qū)不存在環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)策略，對(duì)于這種轉(zhuǎn)變，作者歸因于政府的績(jī)效考核的作用［23］。王宇澄在2015年的研究也證明了中國(guó)地方政府間仍存在“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的策略互動(dòng)行為，但是增加環(huán)境權(quán)重在政績(jī)考核體系中的比例可以弱化這種效應(yīng)［24］。

從環(huán)境的公共物品屬性以及環(huán)境治理具有正外部性特征來(lái)看，政府間理性經(jīng)濟(jì)人的“搭便車(chē)”心理導(dǎo)致了集體行動(dòng)的困境，埃莉諾奧斯特羅姆認(rèn)為：“任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為共同利益作貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車(chē)者。如果所有人都選擇搭便車(chē)，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益”［25］。為了能夠在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，地方政府出于自身利益的考慮，各地都想享受相鄰地區(qū)環(huán)境治理努力給本地區(qū)環(huán)境帶來(lái)的正外部性，不可避免地寄希望于”搭便車(chē)”，導(dǎo)致環(huán)境整體質(zhì)量的惡化。Deng等利用空間自回歸模型，對(duì)中國(guó)2005年249個(gè)地級(jí)市的環(huán)保支出數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)一城市增加環(huán)保支出，該城市鄰居卻降低環(huán)保支出投入力度［26］。張華也利用中國(guó)城市數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)的環(huán)保支出存在“競(jìng)相向下”的模仿策略，因此認(rèn)為這樣的策略互動(dòng)導(dǎo)致中國(guó)環(huán)保支出供給不足的原因［27］。

四、中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范路徑

（一）構(gòu)建財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體系

一是合理調(diào)整中央與地方的事權(quán)，按照事權(quán)的決策權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的原則，形成各類(lèi)公共服務(wù)合理的支出分擔(dān)機(jī)制。將基本公共服務(wù)的決策、監(jiān)督和支出責(zé)任重心上移到省級(jí)和中央政府，發(fā)揮中央和省級(jí)政府作為決策者的最后支出責(zé)任者作用；執(zhí)行和管理責(zé)任應(yīng)以省及省以下政府為重心，發(fā)揮地方政府在公共服務(wù)中的信息優(yōu)勢(shì)。二是全面優(yōu)化調(diào)整各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，依據(jù)事權(quán)劃分情況，盡可能對(duì)各級(jí)政府的支出責(zé)任加以細(xì)化和明確劃分，努力減少政府責(zé)任的交差和重疊。三是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。四是完善地方稅體系，隨著“營(yíng)改增”改革的完成，營(yíng)業(yè)稅這一地方主體稅種退出歷史舞臺(tái)，更加加劇了地方財(cái)政收入的收緊，因此應(yīng)加快房地產(chǎn)稅立法，積極推進(jìn)自然資源稅改革，明確界定2018年開(kāi)始征收環(huán)保稅的應(yīng)稅污染物適用問(wèn)題，適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅，并將以上稅種納入地方稅種，完善地方稅的稅收結(jié)構(gòu)。

（二）修正地方官員績(jī)效考核制

中央政府的政績(jī)考核制度對(duì)地方政府行為具有“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間遵循“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略，形成了對(duì)地方政府實(shí)行以GDP為主的績(jī)效考核制度，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府積極性，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是也帶來(lái)了一些惡性競(jìng)爭(zhēng)的后果。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況?！庇纱丝梢?jiàn)，中央政府已經(jīng)有意識(shí)在調(diào)整政績(jī)考核目標(biāo)，從過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP的單項(xiàng)考核指標(biāo)轉(zhuǎn)向以改善民生為核心的多項(xiàng)綜合指標(biāo)，確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生保障相結(jié)合，公平與效率相統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（三）完善公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制

我國(guó)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)很大程度是因?yàn)橛捎诠娨庖?jiàn)沒(méi)有發(fā)揮政策效應(yīng)，由于戶(hù)籍制度的原因，“用腳投票”機(jī)制在我國(guó)很難發(fā)揮作用。為了使地方政府之間由“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“為提供良好的公共服務(wù)”而競(jìng)爭(zhēng)，必須擴(kuò)寬公眾意見(jiàn)表達(dá)渠道，一是強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，強(qiáng)化地方各級(jí)人民代表大會(huì)的人事任免權(quán)，從而使地方人大通過(guò)人事任免權(quán)來(lái)約束地方官員行為。二是發(fā)揮公民組織的集體作用。轄區(qū)內(nèi)居民成立利益表達(dá)的非正式組織，轄區(qū)內(nèi)重大決策應(yīng)采取程序公正的聽(tīng)證會(huì)，讓公眾能夠監(jiān)督和約束地方政府行為。三是深化戶(hù)籍制度改革，讓?xiě)艏S人走，使戶(hù)籍回歸其本來(lái)功能，創(chuàng)造“用腳投票”的制度環(huán)境，從而使地方政府把“人民答不答應(yīng)、滿(mǎn)不滿(mǎn)意、高不高興”作為制定政策的最基本出發(fā)點(diǎn)，從而提高各級(jí)政府的公共服務(wù)效率。