我國跨流域調水生態(tài)補償法律體系的完善

才惠蓮

(中國地質大學(武漢)公共管理學院， 湖北 武漢 430074)

黨的十九大報告強調：“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國?！倍⒎从呈袌龉┣蠛唾Y源稀缺程度以及規(guī)范化、多元化的我國跨流域調水生態(tài)補償制度，需要完善跨流域調水生態(tài)補償的相關立法，健全跨流域調水生態(tài)補償法律體系。我國跨流域調水生態(tài)補償法律體系的完善，將有利于生態(tài)環(huán)境與資源的保護，有利于促進區(qū)域之間的協調發(fā)展，有利于實現人與自然的和諧相處，有利于推進生態(tài)文明建設。

1 強化生態(tài)補償在環(huán)境保護法中的地位

2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付力度；有關地方人民政府應當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償?！痹摲ㄊ状蚊鞔_規(guī)定了生態(tài)補償制度，這將有利于使其統(tǒng)領各單行法中生態(tài)補償的內容，有利于生態(tài)補償法律體系的構建。進一步強化生態(tài)補償在環(huán)境保護法中的地位，應當從以下幾個方面予以完善：

1.1 明確《環(huán)境保護法》的國家基本法性質

在環(huán)境法體系中，《環(huán)境保護法》被稱為“環(huán)境憲法”，居于該體系的核心地位，與有關單行法相對應，起到綱舉目張的作用。“生態(tài)補償制度從基本原則到實踐中表現出對利益的調節(jié)，很大程度上與環(huán)境法之目的相暗合[1]?！鄙鷳B(tài)補償是對資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的補償，也是對保護資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的行為進行的補償，是環(huán)境與資源保護的重要內容。

如果僅從法律效力上說，《環(huán)境保護法》與環(huán)保單行法是平等的，執(zhí)法過程中可以依據單行法而非必然依據《環(huán)境保護法》。因此，應提升《環(huán)境保護法》的法律地位和層次效力，由全國人民代表大會通過《環(huán)境保護法》，確立該法的國家基本法性質。

1.2 強化受益者補償原則

受益者補償原則，即受益者可以將補償費用通過一定形式，補償給資源環(huán)境、生態(tài)利益受到損害的主體，明確各利益主體享有的權利和承擔的義務。《環(huán)境保護法》第31條規(guī)定：“國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償?！备鶕撘?guī)定，跨流域調水生態(tài)補償的主體，是國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者，國家不再是跨流域調水生態(tài)補償的唯一主體；跨流域調水生態(tài)補償的機制，包括政府機制、多種形式的市場機制，各級政府與市場主體共同承擔跨流域調水生態(tài)補償的責任。但是，《環(huán)境保護法》中并沒有明確表述“受益者補償原則”，不利于全面深入地貫徹執(zhí)行該原則，尚需進一步完善。

如果受益者未對利益受損者進行補償或補償不合理，則會影響調水區(qū)對生態(tài)環(huán)境與資源保護的積極性?？缌饔蛘{水工程運行過程中，由于對污染物排放有著更為嚴格的要求，調水區(qū)必須要安排資金、人力、技術等投入生態(tài)環(huán)境建設，同時要限制一些污染嚴重的工業(yè)項目上馬，甚至關停一些雖然符合國家政策、但可能對水源地產生污染的發(fā)展項目，結果導致調水區(qū)的某些發(fā)展機會喪失、經濟利益受損。而跨流域調水生態(tài)補償，正是補償調水區(qū)污染治理、生態(tài)保護的投入以及因調水及其喪失發(fā)展機會的損失。倘若調水區(qū)認真開展污染治理、生態(tài)保護，承擔了更為嚴格的排污義務，受益者理應對其進行補償[2]。受益者補償原則，還可以為水權生態(tài)補償、灌溉者補償等具體制度的設計提供指導。

1.3 為生態(tài)補償配套制度預留接口

“《環(huán)境保護法》一般不對具體環(huán)境與資源保護事項作出規(guī)定，具體環(huán)境保護事務由相關單行法予以規(guī)定[3]?！币虼?，《環(huán)境保護法》應當確立生態(tài)補償的基本原則和主要制度，為相關配套制度與之銜接預留接口，保證《環(huán)境保護法》中生態(tài)補償制度的總領地位。隨后，在不同功能、層次的法律法規(guī)中，細化生態(tài)補償的原則和內容，完善生態(tài)補償的機制，實現跨流域調水生態(tài)補償的法律保護。

2 修改水資源開發(fā)利用及保護的單行法

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)中應當細化水生態(tài)補償的原則、機制等，以指導跨流域調水生態(tài)補償活動?！端ā愤m宜從合理開發(fā)利用、節(jié)約保護水資源的角度對生態(tài)補償進行規(guī)定。《水污染防治法》則從水污染防治和改善水環(huán)境的角度對生態(tài)補償進行規(guī)定。水資源生態(tài)補償和水環(huán)境生態(tài)補償各有側重，共同構成水生態(tài)補償的重要內容。

2.1 在《水法》中明確水權依法轉讓

跨流域調水水權生態(tài)補償，通過適當的水價、水權轉讓，使調水區(qū)利益受損者獲得補償[4]。只有在水權轉讓完成之后，才能從收益資金中抽取一定部分列入生態(tài)補償基金，使補償資金真正用于資源保護、污染治理和生態(tài)維護。因此，修訂《水法》不僅要增加生態(tài)補償的規(guī)定，而且要明確界定水權、促進水權轉讓。

2.1.1 增加生態(tài)補償的規(guī)定

從生態(tài)補償的角度看，應考慮再次修訂《水法》，明確水資源生態(tài)補償及其運行機制，適應生態(tài)補償制度的創(chuàng)新。應當將生態(tài)補償的規(guī)定明確納入《水法》，可以該法第9條為基礎，添加“生態(tài)補償”的原則性規(guī)定，將本條重新表述為：“國家保護水資源，采取生態(tài)補償等有效措施，……改善生態(tài)環(huán)境。”為水資源生態(tài)補償提供明確的法律依據。

我國1988年《水法》第19條、第20條、第26條、第38條、第39條、第43條及第45條分別對補償事宜進行了規(guī)定，但還很難說是真正或完全意義上的生態(tài)補償，其補償重點是“對其他單位或者個人生活和生產造成損失的”情形。2002年修訂的《水法》(2009年和2016年只對個別條文進行了修正)，規(guī)定了水資源有償使用制度和水資源費征收制度，并沒有直接將“生態(tài)補償”的表述納入其中。由于缺少水資源生態(tài)補償的明確規(guī)定，導致我國跨流域調水生態(tài)補償實踐中，對水的資源屬性、商品屬性認識缺少法律依據，補償效果及其持久性欠佳。“許多生態(tài)保護補償政策主要以具有一定時效性的生態(tài)補償項目為載體，一旦補償項目結束，補償資金就不再發(fā)放[5]。”例如引灤入津工程建成通水以來，河北省作為京津重要水源保護區(qū)，要求北京、天津兩市予以補償的呼聲日漸高漲，為了緩解這一緊張局勢，北京市曾以專項資金、項目的方式對河北省進行補償，但河北方面卻提出建立永久性、以水權為核心的生態(tài)補償機制?？梢?，生態(tài)補償政策需要以法律形式固定下來，形成制度化的利益分配機制，以推動生態(tài)環(huán)境與資源保護的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 明確界定水權

條件成熟的時候，應當在《水法》中明確界定水權，方便處理水權與取水權之間的沖突與銜接問題，增強水權轉讓的合法性。只有在水權得到明確界定的條件下，才有可能通過價格機制展開運作，實現水權交易，提高用水效率。

《水法》明確了取水許可、水資源有償使用制度。該法第7條、第48條和第55條規(guī)定了取水權實現的具體事項，包括取水許可證申領、水資源費繳納等。依法繳納水費、合理補償供水成本的規(guī)定，意味著使用跨流域調水工程供應的水，應尊重市場規(guī)律供用水。取水許可和水資源有償使用制度的設置，是運用市場機制展開生態(tài)補償不可或缺的前提和基礎。但是，由于《水法》中沒有明晰水權，水權并不是一個國家法律意義上的概念，導致理論上難以厘清取水權與水權的關系，實踐中“取水許可證”和“水權證”同時并存，從而不利于處理水權與取水權之間的沖突與銜接問題，也會使水權轉讓的合法性存在疑問，影響到水權生態(tài)補償的展開。

2.1.3 促進水權依法轉讓

應當在《水法》中積極促進水權依法轉讓，為水權生態(tài)補償制度的設置預留接口?？缌饔蛘{水水權生態(tài)補償，必須承認水資源的經濟價值，完善水資源有償使用制度，允許水權依法轉讓。

2002年修訂的《水法》，由于當時規(guī)定的水權轉讓條件還不成熟，只規(guī)定了水資源的有償使用。而此后，我國水權轉讓政策法規(guī)進入了跨越式發(fā)展的重要階段。2004年《黃河水權轉讓管理辦法(試行)》規(guī)定了水權轉換的內容。2005年《水利部關于水權轉讓的若干意見》、《水權制度建設框架》兩個重要文件，提出了我國水權制度的基本構架，明確了水權轉讓的對象、范圍等內容，水權交易在國家政策層面得到明確。目前，全國范圍內的水權轉讓實踐不斷展開，水權不得轉讓的堅冰已經突破，水權轉讓制度成為我國水權制度的重要組成部分。特別是2006年出臺的《取水許可和水資源費征收管理條例》，完善了取水權的配置，明確了取水權可以依法轉讓。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)，又將取水權納入用益物權范圍，明確了權利人排他的、可轉讓的權利。到2007 年《水量分配暫行辦法》和2008年《取水許可管理辦法》的頒行，更加完善了我國水權初始分配辦法，推進了水權市場化改革。2016年頒布的《水權交易管理暫行辦法》在合理界定和分配水資源使用權的基礎上，明確了通過市場機制可實現水資源使用權在地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間的流轉，并對水權交易的具體形式進行了規(guī)定。

再次修改《水法》時，應當明確規(guī)定水權依法轉讓，逐步放開關于取水權的限制，尊重取水權的物權屬性，與《物權法》的規(guī)定相協調一致。為保障生態(tài)環(huán)境與資源保護的可持續(xù)性，“需要基于合約履行的激勵與懲罰機制設計[6]”。我國水資源的取得和使用，正在由“無償取得、有償使用”的階段朝“有償取得、有償使用”的階段發(fā)展[7]，符合自然資源利用的一般規(guī)律，“跨流域調水生態(tài)補償的長期穩(wěn)定建設需要市場的配合[8]”，水權生態(tài)補償是市場補償的重要方式，《水法》規(guī)定水權轉讓制度，將有利于水權生態(tài)補償的實現。

2.2 在《水污染防治法》中確立生態(tài)補償的多元機制

2008年修訂的《水污染防治法》(2017年修正)，建立健全了水環(huán)境生態(tài)保護補償機制，成為《水污染防治法》修改的一大亮點。但是，《水污染防治法》應加強與《環(huán)境保護法》的銜接，完善生態(tài)補償的原則和機制。

《環(huán)境保護法》規(guī)定：國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)補償，《水污染防治法》有條件與之相銜接，明確規(guī)定通過市場機制、社會機制展開生態(tài)補償。事實上，《水污染防治法》將生態(tài)補償的方式表述為“財政轉移支付等方式”，已經為探討多樣化的生態(tài)補償機制預留了立法空間。

跨流域調水生態(tài)補償實踐中，政府和市場都可以發(fā)揮作用，但究竟采用哪種補償方式需要根據具體情況加以選擇。政府在跨流域調水生態(tài)補償中的作用非常重要，而在補償方和受償方明確的前提下，市場機制可以創(chuàng)新生態(tài)補償的方式[9]。長期以來，我國生態(tài)補償主要通過國家縱向財政支付實現，與跨流域調水生態(tài)補償資金需求相比，表現為入不敷出[10]，因此實施生態(tài)補償還應該向市場機制、社會機制要效益。

3 出臺跨流域調水工程專門立法

在美國，圍繞某項具體的跨流域調水工程，聯邦或州、州際之間都會形成相關立法或法律性文件，從工程建設到運行管理的全過程，均有嚴格的法律規(guī)范[11]。我國可以借鑒美國的做法，根據特定調水工程的需要，制定與該項工程相配套的法律法規(guī)，有關內容包括：特定工程跨流域調水生態(tài)補償的主體、客體；國家的生態(tài)補償責任；調水區(qū)、受水區(qū)生態(tài)補償的權利與義務；生態(tài)補償標準；違反生態(tài)補償規(guī)定的法律責任等。該法應當和上位法保持一致，不能與之產生矛盾或抵觸，內容上既要考慮本地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況，又要顧全跨流域調水全線的大局，具體有兩種立法方式：國務院專門性立法和區(qū)域性立法。

3.1 國務院專門性立法

國家興建的大型跨流域調水工程，可以由國務院出臺跨流域調水工程專門立法。2015年頒布的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第81條規(guī)定：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯合制定規(guī)章”，為國務院出臺跨流域調水工程專門立法提供了法律依據?？缌饔蛘{水生態(tài)補償不僅牽涉多元地方政府，還涉及到很多行政部門。

針對大型水利工程進行專門立法，國務院已有先例，并且積累了一定的立法經驗。例如：為依法加強供用水管理，2014年國務院公布了《南水北調工程供用水管理條例》；針對長江三峽工程的移民工作，2001年國務院公布了《長江三峽工程建設移民條例》。

長期以來，我國行政區(qū)劃固定了行政權力的邊界，難以展開跨流域調水工程整體優(yōu)化、系統(tǒng)管理，行政權力運作容易受各方“討價還價”能力的影響，致使調水沿線受地區(qū)分割、部門利益限制，防治水污染和保護水生態(tài)環(huán)境等問題無法統(tǒng)籌解決，區(qū)域之間生態(tài)補償難以取得實質性的進展。由于跨流域調水對調水區(qū)域的水質標準提出了更高的要求，因此調水區(qū)必須對水資源進行更為嚴格的生態(tài)保護[12]，但我國跨流域、跨地區(qū)協調發(fā)展的機制尚未健全，生態(tài)補償缺乏整體性和統(tǒng)一規(guī)劃，導致生態(tài)補償成為行政區(qū)或部門間的利益分配，造成整個國家生態(tài)補償效率不高、缺乏長效性，生態(tài)補償實踐容易陷入走不出省界的困境[13]。同時，對于全國性跨流域調水工程沿線的生態(tài)補償，地方性立法對其涉及的法律關系無力調整[14]，也需要國務院進行專門性立法。

我國跨流域調水生態(tài)補償立法必須站在全社會、全流域的高度進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協調，實施水資源開發(fā)、利用和保護，實現包括經濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的整體效率。中央政府應該對調水區(qū)承擔更多的補償義務，而調水沿線省份享受到調水的多種效益，也必須承擔相應的補償義務。

3.2 區(qū)域性立法

省際之間區(qū)域性調水工程、省內跨市縣小型調水工程，適合采用區(qū)域性立法的方式。在這類調水工程中，生態(tài)補償的主體、客體比較明確，可以更多地展開協商、通過市場機制進行補償，政府主要起到規(guī)劃、協調、監(jiān)督的作用。

3.2.1 區(qū)域性公共管理提出了區(qū)域性立法的現實要求

我國跨流域調水的重要特點是，打破了原有行政區(qū)劃和行政管理體制的穩(wěn)定性，使區(qū)域性公共管理上升到重要地位。過去，不同地方政府都具有行政主體資格，并且由于各自利益訴求不同，導致行政區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的非重合性，結果使生態(tài)補償呈現出雜亂無章的狀態(tài)，且區(qū)域壁壘、資源紛爭不斷?，F在，地方政府雖然負有提供公共產品、協調生態(tài)系統(tǒng)服務外溢價值的義務，但其責任僅限于本行政區(qū)范圍之內，對行政區(qū)劃外的生態(tài)保護，既無法律義務更無利益驅動，很難對跨流域調水沿線的生態(tài)環(huán)境與資源保護負責。因此，建立跨流域調水生態(tài)補償的區(qū)域性利益平衡機制，是實現環(huán)境正義的必然要求，它可以對多層次生態(tài)利益、經濟利益關系進行衡量，為協調利益沖突提供可操作的標準，以便矯正利益失衡。生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性和整體關聯性，生態(tài)系統(tǒng)的任何環(huán)節(jié)遭受污染或破壞，都有可能導致生態(tài)鏈條斷裂、生態(tài)系統(tǒng)崩潰。與地方性行政管理相比，區(qū)域性公共管理的主體具有多元化的特點，它憑借分散、多元的權威中心來進行治理，通過合作、協調等方式確立集體行動的目標，因此迫切需要通過立法來實現區(qū)域內部聯系的自覺性、緊密性。

3.2.2 區(qū)域性立法的實踐已經展開

《立法法》沒有提及區(qū)域性立法，對地方政府之間的合作機制、權利與義務分擔等問題也沒有明確規(guī)定，很容易導致地方政府忽視區(qū)際合作，即便合作，也容易出現“爭權誘責”的現象。然而，我國區(qū)域性立法的實踐已經有效推進，如2006年7月遼寧、黑龍江、吉林三省簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，開創(chuàng)了我國區(qū)域性立法的先河[15]。目前，遼寧、黑龍江、吉林三省已經共同確定了諸多立法項目，在立法方面的合作越來越多，合作機制也更加健全，對區(qū)域性立法協作的制度化具有創(chuàng)新意義。2013年，遼寧省啟動流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法示范項目，這是我國第一個流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法的國際合作項目[16]。為了加強湖泊生態(tài)保護，環(huán)境保護部、國家林業(yè)局也建議推動區(qū)域性立法，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，增強環(huán)境監(jiān)管的協調性、整體性[17]。我國區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和行政區(qū)劃在空間上并不一致，如果通過行政區(qū)推進區(qū)域治理，生態(tài)環(huán)境與資源保護的外部性問題難以解決，會造成調水區(qū)和受水區(qū)之間責權利不明，而將調水區(qū)和受水區(qū)作為整體共同應對生態(tài)環(huán)境與資源保護問題，能夠在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面形成合力。

圍繞特定工程展開區(qū)域性跨流域調水專門立法，也正在成為我國地方性立法的明顯需求。例如：2005年10月實施的《山西省萬家寨引黃工程保護條例》，便是地方性跨流域調水專門立法，適用對象限于萬家寨引黃工程，而不是所有水工程;《大連市引碧供水工程設施保護條例》(1999年1月施行，2008年9月修訂)也是專門為保護引碧供水工程而制定的，該條例針對性強，直接劃定了引碧供水工程設施的保護范圍；膠東調水工程是南水北調東線調水工程的組成部分，1989年山東省政府曾頒布了《山東省引黃濟青工程管理辦法》，但是隨著膠東調水管理職責和任務發(fā)生的巨大變化，該辦法已經不適應膠東調水工程的管理，2011年11月山東省政府以專門立法的形式頒布了《山東省膠東調水條例》，用于加強跨流域調水工程的管理和保護，該條例第28條規(guī)定了受益者補償原則，用以協調調水區(qū)和受水區(qū)之間的關系；2015年施行的《山東省南水北調條例》，強化了水污染防治與水質保護措施，這是全國地方省份第一部關于南水北調工程的專門性地方法規(guī)。這些地方性立法，為區(qū)域性立法的展開打下了良好基礎。

區(qū)域經濟與生態(tài)發(fā)展離不開法治的保障，而法治要通過區(qū)域性立法來推進。區(qū)域性跨流域調水生態(tài)補償問題，涉及到地方政府的職責權限，因此要求政府之間加強合作，以促進區(qū)域經濟發(fā)展，實現生態(tài)平衡。國內外跨流域調水生態(tài)補償的實踐也證明，只有打破部門分割和區(qū)域限制，開展區(qū)域性生態(tài)補償，才能有效提升跨流域調水沿線環(huán)境治理的績效。而區(qū)域性立法能夠有效降低協商成本，實現跨流域調水生態(tài)補償的制度化、法制化。

4 解決跨流域調水生態(tài)補償的難點問題

解決跨流域調水生態(tài)補償的難點問題，將有利于制訂跨流域調水生態(tài)補償立法的具體措施，有利于強化不同層級相關立法之間的協調，有利于構建跨流域調水生態(tài)補償法律體系。在解決跨流域調水生態(tài)補償的相關難點問題之中，厘清生態(tài)補償的法律內涵是前提，加強生態(tài)補償相關立法的銜接是關鍵，明確生態(tài)補償的正當程序是保障。

4.1 厘清生態(tài)補償的法律內涵

作為一個法律定義，學者們對生態(tài)補償的認識尚未完全達成一致。法律視域中的生態(tài)補償，強調當人類活動對資源環(huán)境的影響超出生態(tài)系統(tǒng)自身承載力時，對人類活動必須進行法律調整，用以保障生態(tài)補償的正當性、生態(tài)補償活動中權利與義務關系的和諧一致性，并減緩對自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈壓力，保護生態(tài)系統(tǒng)的健康。由于跨流域調水在不同流域之間展開，是規(guī)模巨大、技術復雜的人工輸水行為，導致了人為生態(tài)破壞，打破了原流域固有的自然、生態(tài)屬性，對調水沿線的資源和環(huán)境保護提出了更高的要求?？缌饔蛘{水生態(tài)補償，正是為了補償調水區(qū)為保護水質水量做出的貢獻，直接或間接地保護生態(tài)環(huán)境。

跨流域調水生態(tài)補償是指為了實現社會正義和生態(tài)公平、有效協調調水沿線各利益主體之間的關系，生態(tài)利益的受益者應該補償貢獻者因保護生態(tài)環(huán)境與資源、進行環(huán)境恢復和治理活動的損失，并且補償其因此喪失發(fā)展機會的損失?？缌饔蛘{水生態(tài)補償的對象是“人”和生態(tài)環(huán)境，生態(tài)補償內容包括對調水區(qū)生態(tài)保護的投入或喪失的發(fā)展機會的損失。

4.2 加強生態(tài)補償相關立法的銜接

跨流域調水生態(tài)補償法律體系的完善，需要加強生態(tài)補償相關立法的銜接與協調。例如推進跨流域調水生態(tài)補償市場化，需要進一步明確物權制度的安排與協調，以改變所有權虛化、產權制度模糊的狀況。2007年頒布的《物權法》第123條規(guī)定了取水權的用益物權屬性，確定了取水權轉讓的合法有效性。既然生態(tài)補償需要市場化運作，又具有了取水權物權化的制度安排，就應該在我國民事法律中有相應的規(guī)定。然而，根據《中華人民共和國民法通則》第81條的規(guī)定：“國家所有的礦藏、水流等不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓?！痹摋l款明顯與我國《物權法》相沖突，而且也不能適應水權交易理論和實踐的發(fā)展。2017年《中華人民共和國民法總則》已經頒行，民法典的編纂仍在積極推進，民法應明確支持水權轉讓，對水權市場發(fā)展予以引導，否則會與物權法、《水法》的有關規(guī)定相沖突。

4.3 明確生態(tài)補償的正當程序

法律程序是實現實體權利和義務的必要條件，公正的程序是正確選擇和適用法律、體現法律正義的根本保證。

就我國跨流域調水生態(tài)補償而言，必須設計適當的行政法律程序，才能保障跨流域調水生態(tài)補償法律的正確適用，才能確保政府權力不被濫用，保證公民權利的實現。生態(tài)補償的具體程序：一是申請，通常由申請補償人向行政機關提出補償請求,對水生態(tài)系統(tǒng)本身的補償則由地方政府向上級政府提出申請；二是審查和調查，行政機關應當按照申請人提出的材料進行審查和調查，可以是書面審查，也可以到實地勘察，根據具體情況適用不同的審查方式，確定申請人的申請是否符合補償條件；三是審定和備案，地方政府應組織各項目單位填制補償申報書，經審核后提出意見并報省級財政部門；四是通知，行政機關將擬作出的決定告知申請人，如果決定補償，應寫明補償理由、時效、標準及期限，若不補償，也應寫明原因，并告知被補償人享有的行政復議權和行政訴訟權及其時效。

5 結 語

跨流域調水生態(tài)補償不僅需要得到國家政策支持，而且要依賴于法律的權威性、穩(wěn)定性，以切實保障社會正義和生態(tài)公平的實現。我國跨流域調水生態(tài)補償立法的完善，應當強化不同層級相關立法之間的協調，構建跨流域調水生態(tài)補償法律體系，并將區(qū)域性立法作為我國跨流域調水專門立法的選擇;跨流域調水的重要特點是打破了原有行政區(qū)劃和行政管理體制的穩(wěn)定性，使區(qū)域性公共管理上升到重要地位;圍繞特定工程進行跨流域調水立法，既是國外的立法經驗，也是我國地方立法的發(fā)展趨勢;針對大型跨流域調水工程可以由國務院組織立法，省際之間區(qū)域性調水工程、省內跨市縣小型調水工程可以采用區(qū)域性立法的方式，并針對特定工程規(guī)定跨流域調水生態(tài)補償的內容。