新公共服務(wù)范式下地方政府社會(huì)治理路徑分析

王宇峰 張秋菊

(鞍山師范學(xué)院 社會(huì)發(fā)展學(xué)院,遼寧 鞍山 114007)

一、緒論

自19世紀(jì)末期至今百余年的時(shí)間內(nèi)，政府——這一具有普遍公權(quán)力的組織，其定位與職能一直是學(xué)術(shù)界爭論不休的話題。韋伯的經(jīng)典官僚制理論自提出以來，在全球引起廣泛的影響，這與官僚制背后的理性主義取向有著千絲萬縷的聯(lián)系。從橫向角度來看，官僚制主張根據(jù)組織的工作目標(biāo)，建立嚴(yán)格的職能處室分工體系，這為政府的內(nèi)部運(yùn)作提供了結(jié)構(gòu)層面的基礎(chǔ)，有助于組織應(yīng)對更為復(fù)雜多樣的公共事務(wù)；從縱向角度來看，官僚制則主張建立尊卑有序的垂直型科層，從而能夠建立起更為嚴(yán)格的決策-傳遞-執(zhí)行體系，使法理型權(quán)威能夠在機(jī)構(gòu)內(nèi)部得以保證。此外，官僚制也在主張建立組織運(yùn)作的規(guī)章流程，實(shí)現(xiàn)成員關(guān)系的非人格化，以及職務(wù)晉升的專業(yè)技術(shù)化導(dǎo)向等，目的都在于與資本主義的理性化特質(zhì)實(shí)現(xiàn)對接。官僚制體系的實(shí)踐歷史也在證明，具有普適意義的官僚制是與以分工、專業(yè)化以及大規(guī)模生產(chǎn)為特征的現(xiàn)代資本主義社會(huì)形態(tài)基本上是契合的，它能夠較為有效地維系資本主義社會(huì)的各個(gè)方面，并且提供運(yùn)作的動(dòng)力。

然而自二戰(zhàn)以后，以官僚制為核心特征的傳統(tǒng)公共行政體系開始不斷受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，批判官僚制組織低效、過時(shí)、過度擴(kuò)張以及威脅民主的理論此起彼伏[1]。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，首長制、法理型政府在應(yīng)對后工業(yè)時(shí)代社會(huì)變革方面已經(jīng)愈發(fā)顯得笨拙和無力，政府的合法性在民主國家已然開始受到挑戰(zhàn)。雖然在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，西方福利國家通過大規(guī)模的行政力量干預(yù)，在消除社會(huì)矛盾方面取得了短暫的成功，但很快，福利病以及日益膨脹的公共支出又催促著政府必須做出有效的應(yīng)對和變革。七八十年代的新公共管理浪潮就是對“肥胖政府”的直接挑戰(zhàn)，然而新公共管理的諸多主張和措施也遭到各方面的批評。批評的主要觀點(diǎn)在于：1.新公共管理的學(xué)科基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向較為明顯——新公共管理更傾向于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具來探討政府失靈，并且具有很突出的新自由主義的特質(zhì)；2.新公共管理過分注重政府的企業(yè)化改革以及市場化的運(yùn)作，這種改革方向顯然偏離了公共組織的既定目標(biāo)；3.新公共管理的具體改革措施側(cè)重于新型工具的運(yùn)用，在一定程度上有利于去除政府的行政化色彩，但也會(huì)帶來公共責(zé)任范圍界定模糊、社會(huì)控制力減弱等問題。通過七八十年代撒切爾夫人的改革實(shí)踐不難看出，那些嘗試削減公共服務(wù)開支、試圖縮小政府管轄范圍以及企業(yè)化運(yùn)作的方法只能在短期內(nèi)收到既定的效果，從長期來看，是無法從根本上解決政府?dāng)U張所帶來的一系列問題的。

進(jìn)入21世紀(jì)，在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩大范式均遭遇挫折和失敗的背景下，新公共服務(wù)的主張便應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論范式由美國學(xué)者登哈特夫婦于2002年提出，它以諸多行政學(xué)、社會(huì)學(xué)理論作為支撐，包括民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)理論、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政等，這些理論的側(cè)重點(diǎn)主要在于：治理的主體需要從政府向社會(huì)逐漸傾斜，而民主的發(fā)揚(yáng)則不僅在于選舉政府首腦，也在于公民參與公共治理。從新公共服務(wù)的主要觀點(diǎn)來看，新公共服務(wù)并不否認(rèn)政府在社會(huì)治理中的重要作用，同時(shí)也明確指出治理不可以只限于政府。另外，新公共服務(wù)也較為明確地規(guī)定了政府的實(shí)際作用，并試圖構(gòu)建一個(gè)能夠在全球范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用的政社合作模型，這一范式構(gòu)建的目的在于能夠提供一個(gè)更為優(yōu)質(zhì)、更能迎合社會(huì)需求的公共服務(wù)體系，同時(shí)能夠彈性化地應(yīng)對各種不確定因素，并較為全面地改善社會(huì)治理。

由于這一范式提出時(shí)間較晚，尚未形成系統(tǒng)化的理論體系，并且在全球范圍內(nèi)亦無典型的成功或失敗案例，因此在社會(huì)治理方面，新公共服務(wù)成為新興的政府-社會(huì)行動(dòng)范式與理論基礎(chǔ)，這一理論體系自身在不斷摸索和完善的同時(shí)，也在指導(dǎo)著政府的自我變革以及治理體系的進(jìn)一步完善。

二、新公共服務(wù)范式概述

(一)后工業(yè)時(shí)代下不確定性因素增多的背景

新公共服務(wù)觀點(diǎn)的提出與20世紀(jì)90年代科技的高速發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革不無關(guān)系。一方面，交通技術(shù)的革新以及互聯(lián)網(wǎng)+的日益廣泛應(yīng)用，全球化的進(jìn)程進(jìn)一步加快，在實(shí)現(xiàn)世界范圍內(nèi)知識、技術(shù)以及資本快速流動(dòng)的同時(shí)，傳統(tǒng)民族國家的治理模式在應(yīng)對毒品交易、跨國犯罪等問題方面顯得軟弱無力；另一方面，由于技術(shù)的進(jìn)步，人們社會(huì)行動(dòng)的自主性程度增強(qiáng)，改變公共環(huán)境的能動(dòng)性也有所提升，這也導(dǎo)致了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變得更為難以預(yù)見和把控。顯然，傳統(tǒng)公共行政所組織建立起的政府，保守、穩(wěn)定而固化的運(yùn)作模式將無法應(yīng)對后工業(yè)時(shí)代的嬗變，新時(shí)代出現(xiàn)的新型社會(huì)問題，呼喚著政府必須實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，從而能夠?qū)崿F(xiàn)對社會(huì)的有效治理，維護(hù)其合法地位。

新公共服務(wù)范式的產(chǎn)生的學(xué)術(shù)背景相對復(fù)雜一些，但是對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型的論述以及由此衍生出的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論毫無疑問是最引人矚目的。吉登斯結(jié)合福利國家的失敗教訓(xùn)，指出福利國家雖努力推行了普惠制的社會(huì)保障形式，分散了人們的風(fēng)險(xiǎn)，但這有一個(gè)重要的假設(shè)前提：那就是風(fēng)險(xiǎn)是可預(yù)知、平均分布且能夠通過行政指令加以控制和把握的，吉登斯稱之為“外部風(fēng)險(xiǎn)”，以衰老、患病、生育和自然災(zāi)害等為代表。顯然，新的時(shí)期分布于社會(huì)的不僅包含這類風(fēng)險(xiǎn)，跨國毒品泛濫、電信犯罪以及投機(jī)交易等時(shí)刻威脅著社會(huì)的安全穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)的人為化特征愈發(fā)明顯，由此也被吉登斯稱作“人為風(fēng)險(xiǎn)”——“我們在以一種反思的方式組織起來的行動(dòng)框架重要積極面對的風(fēng)險(xiǎn)”“由我們不斷發(fā)展的知識對這個(gè)世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，我們在沒有多少歷史經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)”[2]。依照吉登斯人為風(fēng)險(xiǎn)的描述，傳統(tǒng)的政府單向決策不僅難以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的控制，同時(shí)可能由于信息不對稱以及非科學(xué)化決策，加重風(fēng)險(xiǎn)的影響，從而造成治理失效的后果。這也在說明，僅僅依靠制度變革是無法應(yīng)對人為風(fēng)險(xiǎn)的，治理主體的變化、治理機(jī)制和手段的革新才是應(yīng)對人為風(fēng)險(xiǎn)的必由之路。

(二)新公共服務(wù)范式的理論基礎(chǔ)

新公共理論的理論基石包含民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)理論、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政等。許源源對這四大理論基礎(chǔ)做了較為詳細(xì)的梳理和解讀：

1.民主公民權(quán)理論

對公民權(quán)是否實(shí)現(xiàn)的考量，并不僅僅在于他(她)是否已經(jīng)履行了投票權(quán)，更在于他是否能夠有效地參與社會(huì)治理。這種治理是指在政府的引導(dǎo)下參與公共事務(wù)的各種決策，“有效”參與社會(huì)治理應(yīng)包括：第一要有暢通的參與渠道和途徑，個(gè)體的參與不可受到人為或其他力量的阻礙；第二，個(gè)體為增進(jìn)公共利益和福祉的努力需要起到一定的效果，避免做無用功。同時(shí)個(gè)體天生擁有在集體中尋求需要滿足的傾向，而這要求人們需要超越自身利益，轉(zhuǎn)而向增進(jìn)公共利益而努力，個(gè)人利益和集體利益的有機(jī)統(tǒng)一，也是新式民主的重要要求。

2.社區(qū)與公民社會(huì)理論

由于行政體制條件的限制，作為個(gè)體的公民可能無法直接進(jìn)入行政領(lǐng)域并干預(yù)相關(guān)事務(wù)，但完善的社區(qū)卻能夠?yàn)楣駞⑴c治理提供平臺(tái)，人們能夠在社區(qū)建設(shè)中形成認(rèn)同感、歸屬感，自由地發(fā)揮才智，并表達(dá)自身訴求?，F(xiàn)實(shí)的情況在于，個(gè)人通常是孤立無援的狀態(tài)，而相對而言，若非勞動(dòng)分工所產(chǎn)生的相互依賴性，社會(huì)成員之間關(guān)系通常是比較松散的。因此，社區(qū)——作為居民和成員自我管理和自我服務(wù)的組織形式，成為個(gè)體與社會(huì)之間連接的橋梁，因?yàn)樗蝗缟鐣?huì)那樣抽象，因此其治理的實(shí)際成效更容易觀察、也更容易體會(huì)。公民社會(huì)依靠雄厚的社會(huì)資本來維系，顯然社會(huì)資本在具有共同體性質(zhì)的社區(qū)更容易積聚。所以，未來公民社會(huì)所呈現(xiàn)的圖景應(yīng)當(dāng)以社區(qū)作為主要形式。

3.組織人本主義與新公共行政

官僚制推崇成員的非人格化，人性訴求的表達(dá)被壓低到了很低的位置。而人本主義則提出，組織者在內(nèi)部需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)更為開放的、具有彈性的氛圍，而不僅僅是僵化地命令成員去勞動(dòng)和工作。權(quán)威的產(chǎn)生和維持需要依靠知識和能力的靈活運(yùn)用，而非角色和地位的維系。新公共行政也要求在機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立民主機(jī)制，推進(jìn)成員之間的彼此信任，實(shí)現(xiàn)真誠和無障礙溝通。

4.后現(xiàn)代公共行政

它從研究方法維度對新公共服務(wù)提供支撐。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為原有的實(shí)證主義分析模式無法從根本上對價(jià)值理念形成充分的認(rèn)知，需要依靠更為完善的“對話”機(jī)制來獲取信息，這種對話實(shí)際上便包含著行政官員和公民之間的民主化、平等化的溝通體系，在這種體系中公共訴求不僅能夠充分完整地呈現(xiàn)出來，同時(shí)作為個(gè)體，其思想和情感亦可通過該渠道來表達(dá)。理性不僅為“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，也包含“復(fù)雜人假設(shè)”，要通過各種渠道來實(shí)現(xiàn)對理性的多種檢驗(yàn)[3]。

(三)新公共服務(wù)范式主要思想主張

新公共服務(wù)的范式的主要觀念可概括為七大原則，這七大原則滲透進(jìn)公共治理的方方面面。具體包括：

1.服務(wù)對象為公民而非顧客

這一原則直接對新公共管理的主張?zhí)岢隽朔瘩g，新公共管理過分關(guān)注如何提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，因此將工商管理中的顧客至上理念搬運(yùn)進(jìn)來。而新公共服務(wù)的觀念則指出政府必須注重保障公民權(quán)利，注重提升公共權(quán)益而不是個(gè)體利益，因此公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以公共需求作為導(dǎo)向。在這里需要注意的是，公共利益是在對話和溝通基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而非個(gè)體利益的簡單加權(quán)。而只有構(gòu)建起提供者和需求者之間的平等協(xié)商機(jī)制，才能夠?qū)残枨笥兴貞?yīng)，否則將會(huì)在公共領(lǐng)域產(chǎn)生供給和需求錯(cuò)位的現(xiàn)象。

2.追求公共利益

公共選擇理論提出政府失靈的其中重要原因在于，由于利益集團(tuán)的存在以及政府官僚缺乏追求利潤的動(dòng)機(jī)，政府很有可能在公共物品的提供方面存在著偏離，從而忽視了公共利益的實(shí)現(xiàn)。而產(chǎn)生公共利益的過程并不是依靠行政官員個(gè)人的把控，也不是某些群體的特殊需求，而是在協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)上，通過成員的參與和表達(dá)，形成公共合意。

3.重視公民權(quán)勝過企業(yè)家精神

新公共管理要求行政管理者應(yīng)當(dāng)具備企業(yè)家的特質(zhì)，以利潤和績效為指揮棒。而新公共服務(wù)則主張政府的工作方向應(yīng)當(dāng)集中于完善公民的訴求和參與的途徑，使公民能夠具備參與社會(huì)治理的意識、能力和機(jī)會(huì)，將是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的核心所在。

4.思考戰(zhàn)略性和行動(dòng)民主性的結(jié)合

新公共服務(wù)繼承了新公共管理行動(dòng)中政府作用“掌舵而非劃槳”的主張，但后者主要目的在于削減政府的開支并提升公共產(chǎn)品提供效率，而前者則重點(diǎn)在于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供需匹配性，保證這種供給必須是有效的，同時(shí)要有意識地引導(dǎo)公民參與進(jìn)公共服務(wù)的提供活動(dòng)中。

5.承認(rèn)責(zé)任并不簡單

傳統(tǒng)公共行政通過等級制來劃定行政體系決策者和執(zhí)行者的責(zé)任范圍；新公共管理主張政府嘗試運(yùn)用市場化手段，例如特許經(jīng)營和合同外包等辦法實(shí)現(xiàn)：這是將責(zé)任從政府轉(zhuǎn)移至企業(yè)的過程。新公共服務(wù)認(rèn)為，責(zé)任問題是較為復(fù)雜的，除了要求公務(wù)員需要具備職業(yè)道德和社會(huì)正義價(jià)值觀外，公共領(lǐng)域的參與者亦應(yīng)當(dāng)具備責(zé)任意識，并且應(yīng)通過嚴(yán)格的責(zé)任劃分機(jī)制來承擔(dān)公共責(zé)任，這在推進(jìn)參與者相互信任的過程中顯然具有基礎(chǔ)性地位。

6.服務(wù)而非掌舵

服務(wù)應(yīng)貫穿公共行政運(yùn)作的始終，服務(wù)的提供者可能是政府也可能是公民。而關(guān)鍵則在于通過參與的途徑來使公共利益得以展露，并以積極的服務(wù)來回應(yīng)這種需求才是最為重要的。

7.重視人而不只是重視生產(chǎn)率的提升

新公共服務(wù)受到人本主義管理的影響較多，認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政和新公共管理都主張理性壓制人性，以技術(shù)、制度和物質(zhì)激勵(lì)等方式來促進(jìn)生產(chǎn)效率的進(jìn)步。新公共服務(wù)則認(rèn)為效率的低下通常是勞動(dòng)內(nèi)容與實(shí)際需求滿足相脫節(jié)造成的，只有充分重視公共利益的實(shí)現(xiàn)，才能夠培育公民的參與意識和社會(huì)資本[4]。

此外，新公共服務(wù)的主要思想還包括政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，例如應(yīng)努力構(gòu)建起一種合作網(wǎng)絡(luò)或者聯(lián)盟，并提出了合作網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的相關(guān)設(shè)想。指出彼此之間的權(quán)力依賴是這種聯(lián)盟的重要特征，參與者包含政府又不僅僅限于政府，同時(shí)在這種合作網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)參與主體之間的相互學(xué)習(xí)，從而努力形成政府-社會(huì)一致的公共利益等。

(四)新公共服務(wù)范式實(shí)踐案例

A市地處我國東北地區(qū)南部，是典型的資源型重工業(yè)城市，鋼鐵工業(yè)為該市支柱產(chǎn)業(yè)。近些年由于資源枯竭以及鋼鐵價(jià)格的低迷，A市經(jīng)濟(jì)長期以來發(fā)展后勁較為疲軟，正積極尋求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來振興經(jīng)濟(jì)。而正是由于A市經(jīng)濟(jì)長期以國企為主，經(jīng)濟(jì)資源配置的計(jì)劃性和集中性特征較為突出，所以長期以來，A市的傳統(tǒng)行政體制較為僵化，靈活度低，亦難以應(yīng)對日益增長且多樣化的公共服務(wù)需求。

在新時(shí)期，A市政府積極謀求轉(zhuǎn)變自身職能，著重強(qiáng)調(diào)并提升政府的服務(wù)功能，并以此為基礎(chǔ)積極改進(jìn)社會(huì)治理，其中的措施即為8890民生問題大數(shù)據(jù)平臺(tái)和8890政務(wù)便民服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與開通。該平臺(tái)為A市政府開通的民生服務(wù)平臺(tái)，居民可通過撥打熱線或登錄官方網(wǎng)站來針對城市建設(shè)、行政管理、公共資源服務(wù)以及環(huán)境治理等方面存在的問題進(jìn)行投訴反映。該平臺(tái)于2019年1月開通，目的在于推進(jìn)建立黨和群眾之間的聯(lián)系和溝通的紐帶，并促進(jìn)決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化。截至2019年三月底，已受理各類投訴5萬余件。為了保障信息溝通的暢通性，A市黨委要求：各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)努力與平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對接，快速了解群眾訴求。此外還要組建公共集團(tuán)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織和市場主體來參與平臺(tái)運(yùn)行，完成公共領(lǐng)域社會(huì)服務(wù)數(shù)據(jù)共享，并實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用[5]。

A市的8890民生服務(wù)平臺(tái)是在新公共服務(wù)的理論指導(dǎo)下，為構(gòu)建服務(wù)型政府并推進(jìn)社會(huì)治理進(jìn)一步完善的重要舉措。其中許多措施及其實(shí)際意義都包含著新公共服務(wù)的思想理念：1.促進(jìn)公共利益的形成和外化，政府的目標(biāo)更為明確。居民可通過信息平臺(tái)來反映公共生活所遇到的實(shí)際問題，各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)積極予以回應(yīng)。事實(shí)上規(guī)定的正是在新公共服務(wù)的理論指導(dǎo)下，政府需要積極地回應(yīng)公民的利益，平臺(tái)匯聚的是公共領(lǐng)域存在的問題，而這些問題正是公共利益和公共需求的直接體現(xiàn)，政府的工作開始以回應(yīng)公共利益為導(dǎo)向，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了信息自上而下與自下而上的雙向流動(dòng)。2.進(jìn)一步明確了政府的服務(wù)職能，努力構(gòu)建起包含政府卻不限于政府的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)治理體系。8890平臺(tái)定位為便民服務(wù)平臺(tái)，在解決公共生活所存在的實(shí)際問題的同時(shí)，也在強(qiáng)調(diào)服務(wù)參與者的多元化——通過激活社會(huì)力量來提升公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的供給與公共需求的對應(yīng)，從而避免公共資源浪費(fèi)、實(shí)際公共需求無法得到滿足的問題產(chǎn)生。3.更加重視人本主義在社會(huì)治理中的應(yīng)用。民生服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和開通不僅僅是塑造服務(wù)型政府、提升政府的服務(wù)能力和治理能力等，也在于公共意識的培育，它將進(jìn)一步強(qiáng)化公職人員的責(zé)任意識，使他們能夠充分而切實(shí)地感受到工作的目標(biāo)和意義所在，在實(shí)際工作中能夠做到以民為本，提升行政機(jī)構(gòu)工作人員促進(jìn)公平正義觀念的形成與傳播，從而進(jìn)一步促使社會(huì)成員形成公共參與的理念。

三、服務(wù)型政府的社會(huì)治理途徑——對A市8890平臺(tái)案例的分析評價(jià)

(一)社會(huì)治理的內(nèi)涵

治理(governance)是當(dāng)今公共管理學(xué)科中最為常見的詞匯，它基于這樣的假設(shè)：政府難以有效配置公共資源、無法提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)，市場亦無法基于獲利沖動(dòng)來提供公共產(chǎn)品的時(shí)候，需要依靠其他社會(huì)力量來滿足新出現(xiàn)的公共需求[6]。公共治理理論的提出，不僅為非政府部門的產(chǎn)生和發(fā)展提供了思想層面的依據(jù)，同時(shí)也為新公共服務(wù)范式的產(chǎn)生提供了靈感和理論支撐。“治理”與“社會(huì)治理”是通用的，在現(xiàn)代公共管理語境中，它的含義包括以下幾點(diǎn)：

1.治理主體

治理的主體為公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、NGO等社會(huì)力量的集合，政府在該集合中，但該集合不僅包含政府。因此，服務(wù)型政府的外在運(yùn)行本質(zhì)上就是治理——而這種治理僅僅依靠政府是無法實(shí)現(xiàn)的，需要各種社會(huì)力量之間的通力合作。

2.明確責(zé)任

治理理論指出，處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題過程中，需要明確責(zé)任的劃定。而新公共服務(wù)理論也指出，多元化參與的背景下，建立清晰的責(zé)任界限是更為復(fù)雜的一件事。這種責(zé)任界定不可遵循傳統(tǒng)公共行政中通過建立約束性的行政規(guī)范來完成——這會(huì)帶來高昂的協(xié)商和管理成本；亦不可完全依賴于合同的制定——合同制定過程也會(huì)由于協(xié)商而耗費(fèi)大量的時(shí)間成本，同時(shí)也極有可能存在漏洞。因此有必要尋求一種更為合理而平等的對話體系，來創(chuàng)立合理且規(guī)范的責(zé)任界限。

3.治理主體模型

治理理論也在明確集體行為不同行動(dòng)者之間的權(quán)力依賴——治理理論中最為突出的治理主體模型為合作網(wǎng)絡(luò)模型。合作網(wǎng)絡(luò)正是現(xiàn)代社會(huì)治理的主體，在這一網(wǎng)絡(luò)中，不僅僅是一套多中心的行動(dòng)體系，而且行動(dòng)者(政府、非政府組織、社區(qū)等)之間存在著緊密的依賴關(guān)系，這種依賴并不僅僅包括的是各種力量的聯(lián)合行動(dòng)，也包括在治理背后的相互學(xué)習(xí)乃至對話機(jī)制的確立，這對于合作網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定具有相當(dāng)重要的意義。

4.治理需要突出行動(dòng)者的自主性和自治性

這一主張直接否定了高度集權(quán)的行政干預(yù)體系，與多核心的公共行動(dòng)體系是直接相關(guān)的。而這種自主性也在表明政府與其他行動(dòng)主體之間應(yīng)當(dāng)是平等對話的關(guān)系，政府無法運(yùn)用強(qiáng)制行政力量來干預(yù)其他行動(dòng)者的行為，并且在執(zhí)行過程中需要保障成員的自治性，主要體現(xiàn)在成員能夠自由行使公民權(quán)利并參與公共事務(wù)，執(zhí)行過程要以公共利益而非行政指令為指導(dǎo)。但是，自主性和自治性并不意味著成員不受到約束，這種約束力主要在于對合同或契約的遵守，以及增進(jìn)公共利益這一目標(biāo)的導(dǎo)向作用等。

5.政府職能實(shí)現(xiàn)的工具

治理理論也主張政府職能的實(shí)現(xiàn)不在于自上而下頒布命令，也不在于強(qiáng)制權(quán)威的運(yùn)用，而在于能夠熟練使用現(xiàn)代化管理工具，以及公共服務(wù)意識的傳播等。服務(wù)型政府的職能定位于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但現(xiàn)實(shí)的情況在于政府要想提供充足的公共服務(wù)則必須增加行政開支和擴(kuò)張，從而造成資源的浪費(fèi)，并且為尋租行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)為政府創(chuàng)造了諸多管理工具，相比于保守的行政統(tǒng)治手段，顯然政府工具的靈活運(yùn)用將更有助于服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)[7]。

(二)8890平臺(tái)中社會(huì)治理機(jī)制的分析

1.通過開辟參與渠道促成公民意識的培育

A市為重工業(yè)城市，國有企業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，民營企業(yè)力量較為薄弱，非營利組織亦處于初級發(fā)展階段。社會(huì)成員以機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、國企職工為主，居民思想受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府集權(quán)影響較為突出。因此，從理論上來講，如何能夠完善社會(huì)治理，培育較為完整的公民意識乃是必要條件。在這里需要澄清的是，居民和公民本身是兩個(gè)不同的概念，居民為居住于當(dāng)?shù)氐某蓡T；公民則包含一系列政治概念，這些概念正是以“權(quán)利”為核心：例如能夠自由行使選舉權(quán)、游行示威以及享有社會(huì)福利和社會(huì)保障的權(quán)利等，它的含義則更為廣泛。公民意識包含：公民積極參與社會(huì)治理及相關(guān)公共事務(wù)的愿望；公民克服自身不合理要求以努力達(dá)到公共利益實(shí)現(xiàn)的意志；公民關(guān)注公共領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展的意愿等。8890民生服務(wù)平臺(tái)本質(zhì)為居民向政府反映社會(huì)問題的渠道和途徑，其目的在于：公民通過這一平臺(tái)能夠進(jìn)一步了解公共事務(wù)，打破政府和公民之間的信息隔閡，從而實(shí)現(xiàn)從居民向公民的轉(zhuǎn)變，使公民達(dá)至長期關(guān)注公共領(lǐng)域的狀態(tài)。而社會(huì)治理的基礎(chǔ)在于公民意識的形成，破除“官本位”和“等靠要”的心理，才能夠?qū)崿F(xiàn)更為充分的社會(huì)治理，滿足公共需求。

2.促進(jìn)形成公共利益并明確政府工作目標(biāo)

新公共服務(wù)要求，服務(wù)型政府是必須要以公共利益為導(dǎo)向的，公共機(jī)構(gòu)需要以滿足公共需求為己任，來提供適當(dāng)優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)。但需要注意的是，公共利益和公共需求是存在區(qū)別的，后者主要是在社會(huì)治理過程中(包括治理活動(dòng)前)公民所產(chǎn)生的要求，主要來自接受產(chǎn)品和服務(wù)的公民，而前者則是在充分參照公共需求的基礎(chǔ)上，通過合作網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的對話和協(xié)商所達(dá)成的一致性意見，它不僅包含公共需求，也需要公民意識和公職人員職業(yè)主義精神的加持。由此可見，公共利益的形成機(jī)制要更為復(fù)雜，需要合作網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的相互協(xié)調(diào)和不斷學(xué)習(xí)。新公共服務(wù)也借助了人本主義的管理原則，前文已有所提及，長期以來政府工作低效的原因并非人力和財(cái)力的匱乏，而是由于工作者無法了解他的工作意義何在，對命令的機(jī)械服從將導(dǎo)致工作缺乏積極性。如今借助新型民生服務(wù)平臺(tái)，信息的打通將不僅使公民有機(jī)會(huì)反映公共需求，同時(shí)也會(huì)促使政府進(jìn)一步了解工作目標(biāo)，各種服務(wù)的提供做到有的放矢，使公共利益能夠得以實(shí)現(xiàn)。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的充分調(diào)度，激活社會(huì)資源

在8890推進(jìn)會(huì)議中已明確指出，需要組建公共集團(tuán)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織和市場主體來參與平臺(tái)運(yùn)行，這說明未來的社會(huì)治理不再僅僅是政府一家的任務(wù)，各種社會(huì)力量都有權(quán)力也有義務(wù)參與進(jìn)社會(huì)治理的活動(dòng)中。從理論的角度來看，多元化的參與將會(huì)對公共需求形成更高的回應(yīng)性，原因在于：社區(qū)、民辦非營利組織與社會(huì)形成接觸的機(jī)會(huì)可能更多，更有條件準(zhǔn)確地了解公共需求，甚至它們本身可能就是公共需求的主要提出者，因此引入多元社會(huì)力量，使需求者和供給者之間的界限不再分明——公共服務(wù)的需求者同時(shí)也可能是供給者，從而創(chuàng)造一種“自助式”的社會(huì)治理模式，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)也有利于保證供給的高效化。

4.借助新型技術(shù)，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化

A市8890服務(wù)平臺(tái)注重大數(shù)據(jù)技術(shù)的引進(jìn)，通過問題的統(tǒng)計(jì)分析，將直接定位社會(huì)問題的“重災(zāi)區(qū)”所在，并進(jìn)一步在行政管理相關(guān)領(lǐng)域展開專項(xiàng)治理，這將進(jìn)一步建立并完善社會(huì)治理的瞄準(zhǔn)機(jī)制，做到問題定位更加準(zhǔn)確，避免傳統(tǒng)公共行政“大水漫灌”般的社會(huì)管理形式所帶來的效率損失。

(三)8890平臺(tái)社會(huì)治理途徑中可能遇到的問題分析

1.公共需求碎片化導(dǎo)致無法形成完整的公共利益

8890民生服務(wù)平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是開辟并暢通居民的訴求渠道，使居民能夠反映在公共管理領(lǐng)域所產(chǎn)生的供給過度或供給不足的問題，以求達(dá)到公共需求和公共供給的匹配。但是，完整的公共需求的表達(dá)必須要求形成完整的公共利益，并且以這種公共利益的指導(dǎo)才能夠?qū)崿F(xiàn)供給的精準(zhǔn)性。8890平臺(tái)居民反映的只包含某些領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政許可或環(huán)境問題等，這些問題可能涉及各個(gè)部門，統(tǒng)一性較低。因此，雖然在一定程度上8890平臺(tái)能夠反映公共需求，但這種需求顯然是碎片化、不完整的，并且居民的投訴是否能夠準(zhǔn)確反映出公共領(lǐng)域的需求，也是具有爭議的。前文已經(jīng)提及，準(zhǔn)確的公共需求是公共利益形成的基礎(chǔ)，但目前，僅僅依靠群眾反映的方式，公共利益是無法完全構(gòu)建起來的。因此，在進(jìn)一步完善投訴渠道的同時(shí)，更應(yīng)注重居民的自治性，暢通政府-社會(huì)的對話體系，使居民的碎片化需求在對話和合作過程中匯聚成公共利益，從而進(jìn)一步幫助明確服務(wù)型政府社會(huì)治理的目標(biāo)。

2.居民主動(dòng)性低，難以徹底解決等靠要的心理

社會(huì)治理本身即要求治理行動(dòng)者是一個(gè)集合，不能僅限于政府，還需要其他社會(huì)力量的充分參與。但前文已提及，A市受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較為突出，群眾無法徹底根除政府權(quán)力至上的觀念。而服務(wù)型政府的根本要求在于政府與其他社會(huì)行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)是平等的伙伴關(guān)系，以協(xié)作而非命令的方式來實(shí)現(xiàn)自身職能。但A市的社會(huì)治理的重要的阻礙因素便在于居民公共意識不強(qiáng)，再加上一些客觀層面的因素，例如政府在資源、地位等方面的優(yōu)勢等，可能進(jìn)一步導(dǎo)致其他行動(dòng)主體處于不利地位。在8890平臺(tái)上，居民普遍會(huì)有“我已經(jīng)將問題反映給政府了，其他的就不關(guān)我事了，一切交給政府解決”等嚴(yán)重的依賴心理，這種心理的長期存在將嚴(yán)重影響社會(huì)治理效果。因此，培育居民的社會(huì)參與意識將是未來政府社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作，需要充分發(fā)揮社區(qū)的作用，鼓勵(lì)居民主動(dòng)且有意識地在社區(qū)內(nèi)部參與公共管理事務(wù)，能夠在參與過程中鍛煉公民的治理能力，并促進(jìn)公民公共意識的形成。

3.治理責(zé)任劃分過于單一，導(dǎo)致多元參與流于形式

社會(huì)治理本質(zhì)即合作網(wǎng)絡(luò)的治理，在鼓勵(lì)多元參與的同時(shí)也會(huì)帶來責(zé)任性的問題。在打造服務(wù)型政府、合作網(wǎng)絡(luò)的過程中，可能會(huì)導(dǎo)致：政府由于權(quán)力下放而推卸責(zé)任；企業(yè)只面向“愿意出錢”的客戶而非公民來提供服務(wù)；民辦非企業(yè)單位亦可能由于領(lǐng)導(dǎo)者偏好或家長作風(fēng)導(dǎo)致服務(wù)提供產(chǎn)生偏差等。從目前的情況來看，8890平臺(tái)對于明確政府在社會(huì)治理過程中的主要責(zé)任是比較重視的，但隨著治理的進(jìn)一步推進(jìn)，僅靠政府的單一服務(wù)是無法滿足日益增長的公共服務(wù)需求的。政府需要通過合同外包等方式，動(dòng)用社會(huì)力量來提供服務(wù)，這就會(huì)帶來責(zé)任劃定不清、職能重疊以及服務(wù)范圍出現(xiàn)真空等問題。政府在責(zé)任轉(zhuǎn)移的同時(shí)，需要承擔(dān)新的責(zé)任，而這種責(zé)任便在于對服務(wù)提供者的充分監(jiān)督，確保完善的服務(wù)質(zhì)量。政府需要建立起行動(dòng)主體的責(zé)任約束機(jī)制，參與者的服務(wù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行政府規(guī)章制度相銜接，并且需要適當(dāng)擴(kuò)展并完善責(zé)任審計(jì)的功能，保障服務(wù)提供者的責(zé)任意識，進(jìn)一步保護(hù)服務(wù)接受者的實(shí)際權(quán)利。

四、結(jié)論

A市8890民生服務(wù)平臺(tái)從某種意義上來說是改善政府社會(huì)治理的嘗試。整體來說，它一方面完善了公共需求的表達(dá)渠道，另一方面也為服務(wù)型政府的打造奠定了基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)正式提出將社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理，實(shí)質(zhì)上正是一種管理理念的改變與創(chuàng)新。這種創(chuàng)新性也充分地體現(xiàn)在政府的職能轉(zhuǎn)變、探索新型管理途徑的過程中。創(chuàng)新社會(huì)治理可能會(huì)產(chǎn)生新的問題，從外部來看，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增加以及民主制度的進(jìn)一步擴(kuò)展；從內(nèi)部來看，傳統(tǒng)公共行政指導(dǎo)下的行政組織存在著失靈的可能，在后工業(yè)時(shí)代進(jìn)一步面臨著合法性的危機(jī)。A市政府同樣面臨著來自內(nèi)部和外部的雙重壓力，8890民生服務(wù)平臺(tái)的開通，從實(shí)踐的角度為政府的社會(huì)治理提供了一種新的指導(dǎo)和路徑，較為充分地體現(xiàn)了社會(huì)治理的內(nèi)在要求，主要體現(xiàn)在：

首先，政府的社會(huì)治理任務(wù)是以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變作為發(fā)展方向的。服務(wù)型政府的重要意義并不在于提供非競爭性、非排他性的公共服務(wù)，而在于如何能夠提供“精準(zhǔn)”的公共服務(wù)，進(jìn)而切實(shí)增進(jìn)公共利益，能夠?qū)残枨缶邆浜芨叩幕貞?yīng)性。在新時(shí)期，這種回應(yīng)公共需求的能力將成為評估服務(wù)型效率的重要指標(biāo)。A市嘗試打破信息壁壘，完善信息的溝通渠道，目的主要在于更為充分且準(zhǔn)確地了解公共需求，使政府提供的服務(wù)能直接與需求相對應(yīng)，避免資源浪費(fèi)乃至政府失靈。

其次，更為充分地培育群眾的公民意識。“公民意識”源自西方國家的公民社會(huì)，后者為前者的主要載體。公民社會(huì)并不僅僅為一種外在的呈現(xiàn)形式，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到其內(nèi)在的理念和思想。公民社會(huì)是個(gè)體與國家之間溝通的橋梁，長期以來，它是公民在公共領(lǐng)域表達(dá)要求、爭取利益的重要平臺(tái)。西方國家公民社會(huì)的實(shí)踐歷史較為悠久，能夠追溯至中世紀(jì)時(shí)期的商人行會(huì)以及互濟(jì)會(huì)等，因此西方國家公民意識以及相關(guān)的文化氛圍較為濃厚。相對而言，我國公民意識是普遍薄弱的。A市8890民生服務(wù)平臺(tái)除了推進(jìn)一種新型的社會(huì)治理方式外，更重要的是要鼓勵(lì)社會(huì)成員以反映訴求的方式“拾起”被丟棄的公民意識，使他們真切地感知到自己是社會(huì)的主人，意識到自己也是服務(wù)的提供者，從而建立更加完善的責(zé)任承擔(dān)以及信任機(jī)制。社會(huì)治理的深入推進(jìn)，多中心的合作網(wǎng)絡(luò)的建立是必然趨勢，而這不可避免地面臨著責(zé)任劃分等問題。參與者的多元使得社會(huì)服務(wù)的提供者具有背景多樣化的特點(diǎn)，所以無法通過一刀切的政策規(guī)定來統(tǒng)一加以約束。因此，應(yīng)在復(fù)雜人假設(shè)的基礎(chǔ)上，更加全面地推行一種積極的信任，而這種信任顯然是以責(zé)任的履行作為基礎(chǔ)的。A市暢通信息表達(dá)的渠道實(shí)質(zhì)上即向居民發(fā)布這樣的信號：政府將充分承擔(dān)提供公共服務(wù)、解決社會(huì)問題的責(zé)任，這種責(zé)任的承擔(dān)顯然將更深刻地促進(jìn)居民對政府的信任，相信政府有能力解決群眾最為關(guān)心的公共事務(wù)。

A市開通8890民生服務(wù)平臺(tái)為政府的社會(huì)治理開辟了一種路徑。在后工業(yè)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)治理是與外部環(huán)境的變化息息相關(guān)的，也是在公民意識普遍有所增長的條件下的必然要求。A市政府在未來的社會(huì)治理中可能面臨新型的問題和矛盾，但統(tǒng)治型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是我國目前行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)歷的過程，政府也必將在未來社會(huì)治理過程中探索出新的途徑與措施。