共同治理視角下高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的耦合

雷 華

(南京師范大學(xué) 人力資源處,江蘇 南京 210023)

近年來，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)問題日益凸顯，厘清并協(xié)調(diào)好高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系業(yè)已成為人們的共識(shí)。然而略顯遺憾的是，現(xiàn)有研究或拘囿于二者權(quán)力配置失衡等表面問題的慣常性論述，或陷于高校應(yīng)該是“校長(zhǎng)治?！边€是“教授治?！钡人剖嵌堑臓?zhēng)論，從而有意無意地忽視和懸置了對(duì)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間如何平等互動(dòng),協(xié)調(diào)合作,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二者“功能互補(bǔ)”和“優(yōu)勢(shì)整合”的關(guān)注和探析。基于此，本文嘗試從“共同治理”的視角，分析高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)和其運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，闡述二者實(shí)現(xiàn)共同治理的適切性和必要性，并為實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力有機(jī)耦合提供相對(duì)合理可行的解決路徑。

一、高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

(一)高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互并存

任何時(shí)期的大學(xué)都是“遺傳”和“環(huán)境”的產(chǎn)物[1]，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的嬗變始終伴隨著保持大學(xué)傳統(tǒng)與回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要這二者之間的博弈。我國(guó)近代大學(xué)產(chǎn)生之初秉承了西方大學(xué)“學(xué)者治?！焙汀按髮W(xué)自治”的理念和基因，此種松散的大學(xué)管理模式下，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)的權(quán)力譜系中是較為“第一性”的。進(jìn)入20世紀(jì)50年代，隨著大學(xué)社會(huì)服務(wù)功能的不斷強(qiáng)化，政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)的引導(dǎo)和介入漸趨明顯，大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)也隨之發(fā)生變化。而伴隨20世紀(jì)90年代中期高等教育向大眾化轉(zhuǎn)型，高校不論是管理體制還是治理結(jié)構(gòu)都發(fā)生了歷史性的巨變，大學(xué)管理漸趨專業(yè)化和復(fù)雜化，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力隨之迅速分離。當(dāng)下，眾多高校已成為一種典型的利益相關(guān)者組織[2]，須同時(shí)回應(yīng)不同群體千差萬別的利益訴求，代表科層管理需要的行政權(quán)力和體現(xiàn)大學(xué)精神本質(zhì)的學(xué)術(shù)權(quán)力將長(zhǎng)期并存。

(二)高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力配置失衡

在我國(guó)現(xiàn)行的辦學(xué)體制下，政府既是絕大多數(shù)高校的創(chuàng)辦者，也是高校資源和經(jīng)費(fèi)的主要提供者，眾多高校難免帶有明顯的政府隸屬物的色彩。同時(shí),高校行政權(quán)力主體多由政府任命產(chǎn)生，這種自上而下賦予的權(quán)力關(guān)系無形地強(qiáng)化了高?？茖雍偷燃?jí)文化，教授、學(xué)者和普通教師作為各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)和管理的對(duì)象，較難真正在學(xué)術(shù)管理和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等學(xué)術(shù)活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)與決策作用。此外,在當(dāng)前高等教育大眾化背景下，高校管理事務(wù)紛繁復(fù)雜的客觀現(xiàn)狀亟須數(shù)量龐大的行政管理隊(duì)伍，加之“行政權(quán)力具有無限擴(kuò)張的內(nèi)在傾向性”[3]，使得行政權(quán)力主體傾向?qū)⒆约旱臋?quán)力支配范圍擴(kuò)展到教學(xué)科研、學(xué)術(shù)創(chuàng)新等高校眾多領(lǐng)域，成為掌控高校資源配置并決定高校發(fā)展的決定性力量,這些都勢(shì)必加速大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化。

(三)黨政職權(quán)交疊增強(qiáng)了行政權(quán)力泛化

我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定:國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。事實(shí)上,許多高校的行政決策與政治決策存在交叉并行的現(xiàn)象，例如高校校務(wù)會(huì)成員多兼有學(xué)校黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)身份、不少雙肩挑教師“黨政兩棲”等。這雖是大學(xué)決策的中國(guó)特色,符合中國(guó)國(guó)情,有利于保障學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)與國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略方向一致，但毋庸諱言的是，一旦政治權(quán)力與行政權(quán)力相互滲透，甚至是黨的政治權(quán)力過多干涉行政主體的決策時(shí)，行政管理的科學(xué)性、合理性和效率性就會(huì)在一定程度上讓位于政治的需要，造成以黨代政、黨政不分的局面，反過來又勢(shì)必增強(qiáng)行政權(quán)力泛化的深度和廣度。

二、共同治理下行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合的可行性

“共同治理”作為當(dāng)代全球大學(xué)治理實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)和治理范式，其概念肇啟于1966年美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)(AAUP)發(fā)布的《大學(xué)治理聲明》，指的是“基于多元利益相關(guān)主體特長(zhǎng)的權(quán)力分工和決策責(zé)任”[4]。高校共同治理遵循治理理論的基本原則,主張多元分權(quán),反對(duì)一元集權(quán)，提倡平等合作，反對(duì)強(qiáng)制管控,這對(duì)我們探析行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合路徑提供了新的思路。

(一)共同治理的平等性有利于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力各自優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮

當(dāng)前，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力已經(jīng)成為大學(xué)內(nèi)部的兩種基本權(quán)力形式,兩者有著截然不同的權(quán)力賦予途徑和承載的主體。高校行政權(quán)力主要源自上級(jí)行政的委派或任命，通過規(guī)章制度、行政命令等硬性手段來保障其順暢運(yùn)行。高校行政權(quán)力主體包括學(xué)校各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)和一般的管理人員。與行政權(quán)力不同，學(xué)術(shù)權(quán)力源于專家和學(xué)者對(duì)專業(yè)知識(shí)和科學(xué)真理的正確把握，是“建立在其所屬領(lǐng)域和學(xué)科的學(xué)術(shù)水平與專業(yè)能力之上的他人自發(fā)的信服、認(rèn)可和追隨”[5]。學(xué)術(shù)權(quán)力主體涵蓋高校學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等各類學(xué)術(shù)組織以及分屬各學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)術(shù)專家。共同治理下各參與主體以平等的身份協(xié)調(diào)合作，彼此之間不存在自上而下的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這將有利于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力各自優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

(二)共同治理的參與性契合了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力客體的模糊性

正如前述,隨著大學(xué)功能日益復(fù)雜和規(guī)模漸趨龐大,行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力將長(zhǎng)期并存。人們自然地希望通過學(xué)術(shù)權(quán)力主體來決定學(xué)術(shù)事務(wù),讓行政權(quán)力主體來管理行政事務(wù)。然而事實(shí)上,學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力行為的客體對(duì)象在很大程度上存在交叉性和模糊性。譬如，我們很難界定學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)設(shè)計(jì)與規(guī)劃、人才引進(jìn)和教師培養(yǎng)、職稱評(píng)審和崗位聘用等究竟應(yīng)該歸于學(xué)術(shù)事務(wù)范疇還是屬于行政事務(wù)范疇；我們也難以準(zhǔn)確區(qū)分誰應(yīng)該對(duì)教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)和國(guó)際化建設(shè)投入進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估以及肩擔(dān)責(zé)任。共同治理提倡治理主體的多元化，要求行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力主體共同參與到學(xué)校事務(wù)的管理中來，打破了行政權(quán)力為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，有利于在溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)二者的有效耦合。

(三)共同治理的權(quán)變性有利于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力主體利益的最大化

從治理的效果角度來看，共同治理理論具有權(quán)變性的特征,即在實(shí)際管理過程中誰應(yīng)該掌握決定權(quán),必須是針對(duì)和匹配于要解決問題本身的性質(zhì)和特點(diǎn)。也就是說，共同治理下決策的權(quán)力主體不是一成不變的，而是因客體對(duì)象相應(yīng)而動(dòng)。多元權(quán)力主體誰在某一領(lǐng)域擁有特長(zhǎng)和具備優(yōu)勢(shì)，誰就應(yīng)該在這一問題上被賦予主要的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。這樣既發(fā)揮了多元主體的首要能力，又注重各主體之間功能上的互補(bǔ)。行政權(quán)力主體和學(xué)術(shù)權(quán)力主體相互協(xié)作、相互支持，有效匯聚彼此的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)行政管理效益和學(xué)術(shù)價(jià)值增值的最大化。所以，共同治理決策的過程綜合考慮多種因素，是一個(gè)務(wù)實(shí)運(yùn)行和動(dòng)態(tài)平衡的協(xié)同管理過程，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的動(dòng)態(tài)耦合。

三、共同治理下行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合的實(shí)現(xiàn)路徑

物理學(xué)上,耦合是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的體系或兩種運(yùn)動(dòng)形式間通過相互作用而彼此影響并聯(lián)合起來的現(xiàn)象[6]。在國(guó)家著力推進(jìn)和完善高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下,各高校的內(nèi)部管理都呈現(xiàn)出共同的態(tài)勢(shì),即高校多元主體都有著實(shí)現(xiàn)權(quán)力耦合的必要性和緊迫性。遵循“共同治理”理論的邏輯理路，我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合的有效路徑包括以下四個(gè)方面：

(一)厘清權(quán)力邊界——行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力有機(jī)耦合的必要之基

當(dāng)前，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力沖突與失衡交織，缺位與越位并存。要實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)耦合，前提是要相對(duì)明確地劃分各自權(quán)力的邊界，厘清兩者之間的關(guān)系，合理配置各自權(quán)力。而要科學(xué)劃分高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力邊界，本質(zhì)則是要在遵循各自權(quán)力來源并尊重各自價(jià)值屬性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相對(duì)分軌的運(yùn)行。在權(quán)力來源和價(jià)值取向上，行政權(quán)力倚賴組織的任命，追求管理的績(jī)效，具有工具理性屬性；學(xué)術(shù)權(quán)力基于專家、學(xué)者的專業(yè)能力和學(xué)術(shù)水平,學(xué)術(shù)權(quán)力求真求實(shí)，具有價(jià)值理性屬性。實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)力相對(duì)分軌運(yùn)行，具體而言，是指讓專家和學(xué)者等學(xué)術(shù)權(quán)力主體在教學(xué)、科研等高?；顒?dòng)中，享有對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，使得學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)和學(xué)位委員會(huì)等學(xué)術(shù)權(quán)力載體能夠真正成為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)等高校重大治學(xué)事務(wù)的議事和決策機(jī)構(gòu)；同時(shí)保障專家和學(xué)者等學(xué)術(shù)權(quán)力主體能夠相對(duì)獨(dú)立地依據(jù)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和評(píng)判。在涉及課程教學(xué)組織、學(xué)歷學(xué)位授予、學(xué)術(shù)資源配置、科研成果評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、職稱評(píng)審晉級(jí)等學(xué)術(shù)管理事務(wù)時(shí)，教授、專家等擁有主要的話語權(quán)，而行政權(quán)力主體在此類關(guān)涉學(xué)術(shù)事務(wù)的活動(dòng)中，重在組織協(xié)調(diào)和基礎(chǔ)服務(wù)。行政權(quán)力主體緊密圍繞行政事務(wù)發(fā)揮作用，這些行政事務(wù)包括維持日常行政管理運(yùn)行、制定和執(zhí)行學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、籌集和管理辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、聯(lián)系社會(huì)各界以及對(duì)主管部門的上情下達(dá)等。

(二)加強(qiáng)章程建設(shè)——行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力良性運(yùn)行的制度之本

循上所述，依據(jù)共同治理理論主張分權(quán)、反對(duì)集權(quán)的原則，高校需要科學(xué)設(shè)定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力邊界，明晰行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力主體的議事范圍。然而，我們也需要清楚地認(rèn)識(shí)到，厘定權(quán)力邊界以及鞏固各權(quán)力主體的決策地位并非簡(jiǎn)單易事，而是一個(gè)涉及權(quán)力讓渡、利益調(diào)整和職責(zé)重構(gòu)的復(fù)雜過程，需要以高校章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度建設(shè)作為保障。近些年來，特別是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號(hào))的頒布實(shí)施，為加強(qiáng)和加快我國(guó)高校章程建設(shè)提供了基本遵循?！稌盒修k法》明確要求各高校的章程“應(yīng)當(dāng)保障學(xué)術(shù)組織在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計(jì)劃方案制定、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性”，同時(shí)“明確尊重和保障教師、學(xué)生在教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境”。可以說,從制度的頂層設(shè)計(jì)上，章程強(qiáng)調(diào)維護(hù)高校學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性，并充分保障廣大教師學(xué)術(shù)自由的權(quán)利，是推動(dòng)大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突化解的“組織法”和“程序法”；從制度的靜態(tài)規(guī)范上，章程相對(duì)明確地劃分了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的運(yùn)行邊界，暗示了舊制度的守衛(wèi)者與新制度的倡導(dǎo)者之間已經(jīng)從沖突走向某種程度的妥協(xié)[7]；而從制度的動(dòng)態(tài)執(zhí)行上，大學(xué)章程上承國(guó)家各類教育法律法規(guī)，下啟校內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，是一校之內(nèi)的“根本法”和“最高法”。借助“法”的強(qiáng)制性和內(nèi)在約束力，將有助于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的友好讓渡、和諧重構(gòu)。

(三)校院分層管理——行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力適度分軌的實(shí)踐之路

科學(xué)探究共同治理視域下行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力耦合的有效路徑，需要從橫向和縱向兩個(gè)維度加以綜合分析。從橫向上，通過權(quán)力重構(gòu)，加強(qiáng)章程等制度建設(shè)保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，為的是實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力主體的賦權(quán)和對(duì)行政權(quán)力主體的束權(quán)；從縱向上看，行政權(quán)力具有自上而下科層式的賦予特征，而學(xué)術(shù)權(quán)力本身按照自下而上的方式運(yùn)行。因此，依據(jù)共同治理理論的權(quán)變性，在當(dāng)前我國(guó)高校普遍實(shí)行校院二級(jí)管理模式的現(xiàn)實(shí)背景下，高校行政權(quán)力應(yīng)該更多地在校級(jí)層面發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，增強(qiáng)學(xué)校管理的效率和力度。在院系層面，行政權(quán)力則重在通過服務(wù)與協(xié)調(diào)，為廣大教授和學(xué)者創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)自由和寬松的基層環(huán)境。院系作為高校的組成單元，處于高校行政權(quán)力鏈條的末端，恰又是學(xué)術(shù)人員最集中、學(xué)術(shù)活動(dòng)最活躍的場(chǎng)所，也是最能發(fā)揮和最應(yīng)該發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力主體創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性的地方。也就是說，行政權(quán)力配置的重心應(yīng)該在校級(jí)層面，而學(xué)術(shù)權(quán)力分布更應(yīng)該呈現(xiàn)“底部沉重”的特征，合理下放和擴(kuò)大院系的學(xué)術(shù)自主權(quán)。這樣既能有效地緩解行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的摩擦，防止二者陷入“無序內(nèi)耗”的窠臼，避免二者之間互相推諉、互相僭越或深度依賴，又能在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐之路上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的適度分軌、互為支點(diǎn)和相互協(xié)調(diào)，有利于更好地發(fā)揮行政主體治校和學(xué)術(shù)主體治學(xué)的首要能力和協(xié)同效應(yīng)，自主地承擔(dān)起各自的職責(zé)。

(四)強(qiáng)化校長(zhǎng)角色——行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力合力共融的和諧之鑰

雖然近些年來，圍繞著校長(zhǎng)在高?！爸螌W(xué)”甚或“治校”角色與定位問題上難有定論，但事實(shí)上，由于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在目標(biāo)上具有同一性，在功能上具有互補(bǔ)性，在主客體上很多時(shí)候存在重疊性，加之20世紀(jì)90年代以來我國(guó)各高校普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的體制現(xiàn)狀，以及當(dāng)下高校自有的準(zhǔn)公共性與學(xué)術(shù)性的組織特性，決定了校長(zhǎng)的職務(wù)角色必將難以分離，也不應(yīng)該割裂其管理與學(xué)術(shù)的雙重身份。換言之，強(qiáng)化和重構(gòu)校長(zhǎng)的角色，將有利于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相互融合并形成合力。具體而言，一校之長(zhǎng)大多遵循“優(yōu)則仕”的遴選原則而被任命，他們一方面既是業(yè)內(nèi)的學(xué)術(shù)權(quán)威，同時(shí)又兼具一定的教育行政管理技能。校長(zhǎng)合理運(yùn)用賦予的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，將有利于發(fā)揮行政權(quán)力在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織服務(wù)等方面的自身優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，校長(zhǎng)借助其自身的“學(xué)術(shù)聲望”，發(fā)揮其是所屬領(lǐng)域權(quán)威專家的影響力，將更容易獲得學(xué)術(shù)權(quán)力主體的認(rèn)同和認(rèn)可，有利于營(yíng)造出相互信任的行政管理氛圍，進(jìn)而推進(jìn)行政管理目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。再者，校長(zhǎng)雖然是學(xué)校唯一的法定代表人，但校長(zhǎng)的權(quán)力卻不是個(gè)人的權(quán)力。校長(zhǎng)權(quán)力的行使大多數(shù)時(shí)候是一個(gè)集體決策的過程，通過校長(zhǎng)辦公會(huì)議、校務(wù)會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議等集體決定行使科學(xué)決策，從而確保高校行政權(quán)力的運(yùn)行契合教育教學(xué)和學(xué)術(shù)科研的基本規(guī)律，這樣既能提高管理決策的效率，又能有效彌補(bǔ)學(xué)術(shù)權(quán)力在特定領(lǐng)域的局限性。