從“分割”到“銜接”：長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理的法治進路

邵 帥，徐本鑫

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會的講話中強調(diào)，新形勢下，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展等關(guān)系。在正確把握這幾對關(guān)系的進程中，無論是體制機制的深化改革還是發(fā)展規(guī)劃的制定落實，無不需要法治建設(shè)全程參與。然而，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)受多種因素影響，當(dāng)下面臨新的困境與挑戰(zhàn)，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)“路在何方”的探討。本文從實然、應(yīng)然、可然三個維度，概括“分割”“銜接”兩個共相及其聯(lián)系，以期為長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治化建設(shè)探明方向。

一、實然維度：長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治化建設(shè)呈現(xiàn)“分割”格局

進行實然思考，需要以研究對象的一般性為出發(fā)點，探究客觀事實特殊性的依據(jù)和機理，借以描述長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治化運行的現(xiàn)狀，縱深思考各獨立現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系，挖掘作用于法治化困境背后的生態(tài)治理主要矛盾?！吧鷳B(tài)環(huán)境的整體性與保護的分散性”［1］貫穿于生態(tài)治理的始終，二者的相互作用決定各地域、各層級地方環(huán)境法治建設(shè)的走向，是生態(tài)法治化建設(shè)的主要矛盾。立足環(huán)境法研究進路，生態(tài)環(huán)境表征為鮮明的整體性和不可分割性，整體色彩支配下各類社會關(guān)系之間的互動是環(huán)境法治建設(shè)區(qū)別于其他法治建設(shè)的關(guān)鍵［2］?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第二條明確了環(huán)境立法的整體性考量滲透在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的各個方面，要求立法者、行政管理者以及司法者整合環(huán)境的各個要素，從社會全局利益角度進行綜合性統(tǒng)籌［3］。由此可見，自然環(huán)境不會因行政區(qū)域的規(guī)劃而轉(zhuǎn)移，綜合性法律法規(guī)也不會包羅萬象，無論是環(huán)境的立法抑或管理，都具有相當(dāng)?shù)姆稚⒒瘍A向，難以從整體上兼顧環(huán)境問題的各方面。

無論是生態(tài)整體性還是保護分散性，生態(tài)治理的主要矛盾既可以推動法治化的進程，又能夠抹消法治化的正常軌跡。而當(dāng)下的環(huán)境保護法治建設(shè)，“整體性與分散性”相互沖突的消極作用不斷加劇，從量變到質(zhì)變的結(jié)果，即是“分割”格局的形成。在諸如長江經(jīng)濟帶等覆蓋范圍較大的生態(tài)領(lǐng)域，主要矛盾帶來的分割化傾向尤為突出。一方面由于長江橫跨我國地形“三級階梯”，流域面積廣，地理上很難實現(xiàn)“整體化”；另一方面又因水系遍布十一個省市，域內(nèi)“城市圈”“開發(fā)區(qū)”、港口眾多，管理上呈現(xiàn)出較高的“分散化”。升級的環(huán)境整體與保護分散之間的矛盾已經(jīng)初步促成了“分割”格局，在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域的法治建設(shè)中呈現(xiàn)出多種形態(tài)。

（一）流域執(zhí)法分割——流域管理與區(qū)域管理的分割

以各地區(qū)屬地管理和各部門分散管理為主導(dǎo)的水環(huán)境管理體制，難以適應(yīng)流域整體性和跨行政區(qū)域的管理要求，帶來流域與區(qū)域之間環(huán)境執(zhí)法部門職責(zé)與地方政府監(jiān)管職責(zé)的分割。早在2002年修訂的《中華人民共和國水資源保護法》（下文稱《水法》）中即確立了水資源流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的原則，從立法層面強化了長江這類“重要江河”的統(tǒng)一執(zhí)法。同時，《環(huán)境保護法》第二十條第一款也明確：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”，實行“四個統(tǒng)一”。長江流域由十一個省市組成，省際協(xié)作機制與地方立法的協(xié)調(diào)機制應(yīng)是生態(tài)環(huán)境保護的法治保障。然而第二款的“上級協(xié)調(diào)，同級協(xié)商”的原則，卻在規(guī)則設(shè)立時，忽視或者未充分考慮長江這類跨省界、多要素的生態(tài)系統(tǒng)自然“流域”治理與行政“區(qū)域”治理的界限，側(cè)面反映行政執(zhí)法分割的癥結(jié)所在，符合某些學(xué)者提出的現(xiàn)行水環(huán)境管理客觀上因?qū)俚睾托袠I(yè)兩個方面進行分管的體制機制障礙而普遍存在的“條塊分割”現(xiàn)象［4］。

行政執(zhí)法分割主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，流域與地域行政執(zhí)法機關(guān)的協(xié)調(diào)機制難以構(gòu)建。立法方面針對區(qū)際行政工作的協(xié)作、協(xié)調(diào)機制的規(guī)定尚顯不足，僅依靠各地域的政府環(huán)保部門就某一環(huán)保事務(wù)而啟動的協(xié)調(diào)機制無法滿足長江經(jīng)濟帶一體化生態(tài)法治保障的需要。第二，流域管理的專門機構(gòu)地位模糊。長江水利委員會作為水利部的派出機構(gòu)，雖然在建設(shè)水利工程、防汛抗旱等事務(wù)方面具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ⒉痪邆湔嬲饬x上作為專門機構(gòu)的法律地位，與地方政府和其他部委設(shè)置的分支機構(gòu)權(quán)限不明［5］，“九龍治水”下難求“夾縫中生存”［6］。盡管《水法》籠統(tǒng)地將其納入“國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)”，但又規(guī)定在流域的規(guī)劃和管理過程中需同“有關(guān)部門”及省一級地方政府進行協(xié)調(diào)，這一點符合總則中“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的原則，然而在涉及生態(tài)環(huán)境問題時容易與地方政府的職能產(chǎn)生交叉，而行政上的交叉又會帶來立法上的適用問題，結(jié)局是“最嚴(yán)環(huán)保法”的重拳難覓其蹤、難顯其效。如《長江河道采砂管理條例》，在2016年的修正中加強了長江水利委員會在省際重點河段的監(jiān)督管理職責(zé)，以期進一步推進行政區(qū)域分級管理與流域管理相結(jié)合的模式［7］。但也并未針對完善長江水利委員會與各地省市之間的協(xié)調(diào)機制做出進一步的規(guī)定，從另一個角度看，不啻從流域與區(qū)域分割體系中，再分割出另一類特殊區(qū)域，流域與區(qū)域的關(guān)系不僅不能統(tǒng)一，還存在進一步分化的趨向。

（二）生態(tài)立法分割——單一地方立法價值與流域立法價值的分割

法在一定程度上是人類價值觀的體現(xiàn)，最為重要的作用就是可以對各種利益進行衡量并確定它們在價值序列中的相應(yīng)位階。立法是實現(xiàn)這一作用必不可少的一環(huán)，立法者通過對規(guī)制對象適法的價值考量，進行規(guī)制主體利益最大化的價值選擇并將這種考量固化為地方性法規(guī)，進而約束多元利益主體，統(tǒng)籌不同層級主體的利益訴求，最終促進社會實現(xiàn)建立在內(nèi)部平衡機制上的和諧狀態(tài)［8］。對于長江經(jīng)濟帶生態(tài)立法而言，和諧狀態(tài)之所以難以形成，主要源自立法價值在地方環(huán)境立法作用層面上逐漸從“分化”走向“分割”。導(dǎo)致分化向分割變異，一定程度上受技術(shù)誘因影響，但根本原因是地方的發(fā)展這一客觀現(xiàn)實決定了價值取向的單一性，最終導(dǎo)致長江流域環(huán)境整體利益的分割。

從歷時性角度看，長江流域依托黃金水道，在促成長江經(jīng)濟帶蓬勃發(fā)展的同時，也存在橫向的價值主體，即流域之間、省域之間、市域之間相互獨立的利益主體。盡管會受到上級機關(guān)的牽制，各方立法主體在環(huán)境事務(wù)決策的過程中依然會有自利傾向，體現(xiàn)在立法層面，即地方立法協(xié)調(diào)、協(xié)商制度建設(shè)較為薄弱，立法價值取向較為單一。如立法聯(lián)席會議制度，盡管各級立法機關(guān)已經(jīng)認(rèn)識到了其對于構(gòu)建環(huán)境治理體系的重要價值，且部分地區(qū)已經(jīng)進行一定程度上的嘗試，但均僅限于地方政府或主管部門層面，專門的地方環(huán)境協(xié)調(diào)聯(lián)席會議在立法層面仍體現(xiàn)不足。另一方面，從共時性角度看，由于長江流域事務(wù)的復(fù)雜性，多層級立法和行政主體共同參與決策和管理，不可避免地會導(dǎo)致各部門之間的利益博弈，形成縱向利益主體。立法與行政的協(xié)調(diào)機制尚待完善，各個部門就會因為自身組織體系和執(zhí)行能力的差異而無法達成目標(biāo)一致的集體行動［9］，在行政立法過程中也難以避免單一化傾向。《立法法》在經(jīng)過2014年的修訂之后，在地方環(huán)境事務(wù)上擴大了立法主體的范圍，這一改動旨在提高地方對環(huán)境治理的積極性，在為立法、行政機關(guān)因地制宜治理環(huán)境問題提供更大空間的同時，也可能激發(fā)更多利益博弈。而利益博弈不僅有利于促成環(huán)境共治，也可能對環(huán)境共治起到反作用，若兩個部門長期單方內(nèi)部或雙方之間處于利益沖突狀態(tài)，必然有損地方環(huán)境立法的立法價值，滋生地方保護主義，使整體利益在無形中遭受“瓜分”，受到損害。

（三）環(huán)境司法分割——司法專門化目標(biāo)與路徑的分割

2016年起，環(huán)境司法的專門化建設(shè)進展較快，長江經(jīng)濟帶沿線除個別省份外幾乎全部設(shè)立了環(huán)境資源庭①。但同時，通過環(huán)境司法保護生態(tài)利益與環(huán)境司法專門化建設(shè)的路徑呈現(xiàn)明顯“分割”格局。一方面，環(huán)境訴訟與司法專門化之間難以協(xié)調(diào)，環(huán)境糾紛與環(huán)境司法專門化之間早已出現(xiàn)的斷裂態(tài)勢難以彌合［10］，構(gòu)建審判模式的實踐出現(xiàn)了適法障礙。另一方面，司法專門化內(nèi)部也出現(xiàn)審判模式與環(huán)境法律法規(guī)之間的割裂［11］，甚至在專門化較高地區(qū)的環(huán)境司法中極少依據(jù)環(huán)境法規(guī)進行審批，裁判援引出現(xiàn)環(huán)境法缺位的現(xiàn)象。

目標(biāo)與路徑的“分割”，起因于以下兩個沖突和對立。其一是技術(shù)沖突，即司法管轄范圍與生態(tài)腹地范圍的沖突。對于長江經(jīng)濟帶而言，生態(tài)體系龐大，若司法專門化實行“橫向管轄”，不利于司法過程中長江經(jīng)濟帶整體利益的協(xié)同。其二是法理對立，即審判組織與審判機制之間的對立。設(shè)立專門的環(huán)境資源庭并不等同環(huán)境司法的機制化構(gòu)建，在實務(wù)中環(huán)境法律法規(guī)的“架空”表明，審判模式的改革并沒有構(gòu)建有利于環(huán)境司法的訴訟機制或管轄機制，使得現(xiàn)有的程序架構(gòu)無法滿足、回應(yīng)環(huán)境案件的特殊性，尤其是對于長江流域這類跨區(qū)域環(huán)境資源案件的集中審理，最終會因缺乏法理基礎(chǔ)而難以實現(xiàn)。這兩方面的對立，不僅源自于環(huán)境資源案件的生態(tài)普遍性特征，且來源于環(huán)境司法的固有屬性［12］。面對不斷推進的環(huán)境司法專門化趨勢以及不斷突顯的專門化司法與生態(tài)利益保護之間的矛盾，長江經(jīng)濟帶的環(huán)境司法路徑和目標(biāo)之間的“分割”程度可能會進一步加深。

二、應(yīng)然維度：長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治化建設(shè)的“銜接”轉(zhuǎn)型

如前所述，生態(tài)整體性與治理分散性矛盾造成了“分割”格局，并呈現(xiàn)不同形態(tài)。若要克服弊端，必須從生態(tài)整體利益出發(fā)，全方位統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，實現(xiàn)從“分割”向“銜接”的轉(zhuǎn)化。立足于理論與現(xiàn)實兩個層面的“銜接”轉(zhuǎn)型是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)轉(zhuǎn)型的必然要求，也是長江經(jīng)濟帶應(yīng)然維度下生態(tài)治理法治化的主要形態(tài)。

（一）理論基礎(chǔ)：“分割”格局下的銜接轉(zhuǎn)型符合新發(fā)展理念

所謂“銜接”，就是突破生態(tài)系統(tǒng)中環(huán)境要素獨立運行機制作用下產(chǎn)生的“分割”格局，站在系統(tǒng)全局的角度，進行要素的整合，促進要素之間的良性循環(huán)。這種要素整合需要一種基于系統(tǒng)視角分析的理論基礎(chǔ)。馬克思主義生態(tài)理論指出，生態(tài)環(huán)境整體性與環(huán)境保護的分散性應(yīng)當(dāng)置于這樣一種理論基礎(chǔ)：“它能夠既對系統(tǒng)性的經(jīng)濟力量，又對社會性和政治性的運動做出恰當(dāng)?shù)乃伎?，且能夠在社會的運動與變遷以及人們的日常經(jīng)驗領(lǐng)域展開生態(tài)科學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)以及社會學(xué)的理論思考”［13］。在這種理論指導(dǎo)下，既能產(chǎn)生赫爾曼·哈肯提出的“協(xié)同效應(yīng)”，又能如安德魯·坎貝爾所預(yù)測的產(chǎn)生“協(xié)同效應(yīng)之效應(yīng)”即互補效應(yīng)。顯然，對于長江經(jīng)濟帶發(fā)展這一關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念符合這種理論提出的要求。

新發(fā)展理念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的主要內(nèi)容，為實現(xiàn)“分割”格局下的銜接轉(zhuǎn)型提供了理論支撐。新發(fā)展理念從各類主體的整體性出發(fā)，既考慮內(nèi)在發(fā)展邏輯的整體性，又突出了外部發(fā)展要素的整體性。這種整體性使得新發(fā)展理念在分割格局中能實現(xiàn)系統(tǒng)地“銜接”。首先，創(chuàng)新是第一動力，可以在助推各種體制機制更新完善的同時，破除“分割”癥結(jié)；其次，協(xié)調(diào)、綠色是核心，確立了立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的基礎(chǔ)，能指引“銜接”的方向；第三，開放與共享是基本方法，拓寬參與主體，擴大影響范圍，能使“分割”格局下“銜接”轉(zhuǎn)型的協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)最大化?？傊?，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，生態(tài)系統(tǒng)的整體性可以在生態(tài)問題的法治保障中產(chǎn)生協(xié)同互補效應(yīng)，并以此為出發(fā)點，將“分割”格局下的“銜接”探索外延，適用于長江生態(tài)系統(tǒng)以外的各類環(huán)境主體以及長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護以外的多種環(huán)境問題，是生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)生態(tài)地域協(xié)調(diào)、治理機制協(xié)同的理論基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)：“分割”格局下的銜接轉(zhuǎn)型順應(yīng)新時代新要求

長江經(jīng)濟帶的生態(tài)治理是生態(tài)文明建設(shè)的組成部分之一，其中法治化建設(shè)是治理改革的重要內(nèi)容。“把制度建設(shè)作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重中之重”，“健全生態(tài)文明體系”［14］見諸中央層面的整體規(guī)劃與流域地方的貫徹執(zhí)行中。

1.中央層面：制訂整體“國家戰(zhàn)略”

秉承“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”“共抓大保護，不搞大開發(fā)”與“一軸、兩翼、三級、多點”等發(fā)展原則［15］，以實現(xiàn)“增強系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，沿江各省市協(xié)同作用更明顯”為目標(biāo)，長江經(jīng)濟帶規(guī)劃逐漸戰(zhàn)略化、體系化。首先，全國人大明確將長江立法提上日程，擺脫“長江經(jīng)濟帶法治進程滯后”的困境，積極構(gòu)建“硬約束”機制②。其次，環(huán)保部印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，提出加大環(huán)境執(zhí)法力度，加強聯(lián)合、區(qū)域、交叉執(zhí)法，銜接各類司法程序。再次，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為長江經(jīng)濟帶提供司法服務(wù)保障的意見》，指出要強化審判職能，探索和創(chuàng)新契合長江經(jīng)濟帶發(fā)展的審判體制機制，加強工作協(xié)調(diào)。最后，環(huán)保督察的制度化進程顯示了環(huán)境問題的解決從政策化的“分割”格局向制度化的“銜接”轉(zhuǎn)型趨勢，“沖破了地方保護的利益紐帶”，以問題為導(dǎo)向，倒逼環(huán)境保護走出分散困境。生態(tài)環(huán)境整體架構(gòu)上的各環(huán)節(jié)順應(yīng)協(xié)同發(fā)展的趨勢，為法治化建設(shè)“分割”格局的“銜接”轉(zhuǎn)型奠定國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

2.地方層面：完善地方“流域方案”——以安徽省為例

依據(jù)宏觀戰(zhàn)略制度布局，各地方結(jié)合實際，堅持問題導(dǎo)向，從解決自身生態(tài)問題出發(fā)，充分運用綜合治理的方法和手段推進生態(tài)法治化建設(shè)。以安徽省為例，2018年7月，安徽省委、省政府正式印發(fā)了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，立足實際，把握“五大關(guān)系”，圍繞“水更清、岸更綠、產(chǎn)業(yè)優(yōu)”總體目標(biāo)，扎實開展“七大行動”，立足于“三道防線”，保護“三水共治”，加強長江保護修復(fù)。近年來，安徽省委、省政府在政策規(guī)劃與決策實踐層面，致力于同國家等整體戰(zhàn)略相銜接，努力推進體制機制中“分割”格局向“銜接”局面的轉(zhuǎn)型，并對此進行了很多有益的探索。

一是“銜接”生態(tài)領(lǐng)域地方性法規(guī)的立、改、廢的“分割”。除了《安徽省濕地保護條例》《安徽省飲用水水源保護條例》等水資源綜合立法以外，《巢湖流域水污染防治條例》等針對整體生態(tài)系統(tǒng)的立法進程也循序漸進，標(biāo)志著“分割”格局的逐步打破［16］。同時，新修訂的《安徽省環(huán)境保護條例》彰顯了環(huán)境協(xié)調(diào)治理理念，為協(xié)調(diào)機制的建立提供了合法性基礎(chǔ)，為“銜接”轉(zhuǎn)型劃定了起跑線③。

二是“銜接”生態(tài)補償機制建設(shè)與推廣不力的“分割”。新安江流域生態(tài)補償機制是習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)和推動的全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江生態(tài)補償機制試點在實踐中展現(xiàn)出強大生命力。為加快在長江流域推廣，安徽省出臺《關(guān)于全面推廣新安江流域生態(tài)補償機制試點經(jīng)驗的意見》，通過促進產(chǎn)業(yè)互補、生態(tài)共建、發(fā)展共享，著力建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)補償機制，進一步推進生態(tài)補償?shù)姆ㄖ位?，建設(shè)長江經(jīng)濟帶生態(tài)利益共同體，助力流域整體化發(fā)展。

三是“銜接”環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法與環(huán)境司法的“分割”。安徽省積極探索以生態(tài)整體性為導(dǎo)向的司法體制改革，除進行包括“環(huán)境資源審判專門化建設(shè)”、“構(gòu)建環(huán)境資源保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制”等宏觀規(guī)劃以外，還將長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治保障作為工作重心，以涉及的犯罪活動作為重點對象，致力于“服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶的生態(tài)功能提升、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用綜合效益提高和公眾環(huán)境權(quán)益維護，促進長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)”，“全方位遏制非法傾倒危廢品污染長江的違法犯罪行為”④。

經(jīng)過幾年實踐，安徽省生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)得以推進，在貫徹國家總體戰(zhàn)略的同時，針對“分割”格局進行“銜接”轉(zhuǎn)型，因地制宜地探索形成具有地方特色的“流域方案”。

綜上所述，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的轉(zhuǎn)型，既存在新發(fā)展理念指導(dǎo)下生態(tài)環(huán)境與社會整體協(xié)同共治的理論基礎(chǔ)，又具備國家戰(zhàn)略與流域方案多措并舉探索的實踐基礎(chǔ)，“分割”向“銜接”轉(zhuǎn)型具備現(xiàn)實可能。

三、可然維度：長江經(jīng)濟帶生態(tài)法治化體系的重構(gòu)

“分割”格局下“銜接”轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是生態(tài)法制建設(shè)的體系化重構(gòu)。既需要全面地、逐級地優(yōu)化涉及生態(tài)保護和建設(shè)等各方面內(nèi)容的生態(tài)治理體系，又需要協(xié)同以“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”為組成部分的法治體系，并實現(xiàn)兩者統(tǒng)一的生態(tài)法治化體系重構(gòu)，推進長江流域生態(tài)治理法治化進程。

（一）推動制訂一部法律，實現(xiàn)專門立法向綜合立法的銜接轉(zhuǎn)型

立法價值的銜接，通過完善法治體系為治理體系優(yōu)化提供鋪墊。長江立法作為全國人大立法規(guī)劃之一，自長江經(jīng)濟帶深化改革全面推進以來，一直是法治建設(shè)的重點，受到社會的廣泛關(guān)注。在此之前，部分學(xué)者以《水法》和《水污染防治法》為基礎(chǔ)，立足于“缺乏流域整體性保護和治理的體制機制和有效措施，對全流域資源環(huán)境保護不能形成有效支撐”［17］的適法現(xiàn)狀，主張推動專門的水資源立法。其實，以水資源為切入并非是刻意回避或是忽視流域生態(tài)整體性保護和制度建設(shè)，而是從體制機制等立法客體出發(fā)，將視角聚集于立法對象，即生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的水資源要素，認(rèn)為水資源作為關(guān)鍵要素，基于此的客體完善將作用于生態(tài)環(huán)境的全局。這種觀點的局限就在于未從“主體”即生態(tài)系統(tǒng)本身出發(fā)，以感性認(rèn)知進行理性推定［18］，本質(zhì)上是一種立法思維的“分割”，由此產(chǎn)生的法律依舊難以避免陷入地方立法價值同生態(tài)整體立法價值的分割窘境。而目前的研究已經(jīng)突破這一模式，基于“長江流域既是以水為紐帶和基礎(chǔ)的自然單元，同時也構(gòu)成人類生產(chǎn)、生活的經(jīng)濟社會單元”的認(rèn)識，轉(zhuǎn)向“重構(gòu)法律制度、協(xié)調(diào)溝通法律部門之間的關(guān)系”“長江法必須是綜合法”的立法模式取向［19］，“銜接”了立法對象與主體認(rèn)識的聯(lián)系，聯(lián)結(jié)法治體系和治理體系，有助于協(xié)調(diào)單一利益取向和整體利益取向之間的關(guān)系。

在這一模式影響下的立法價值，理論與實踐進一步銜接，為立法內(nèi)容提供了指引，繼而引導(dǎo)流域治理走向真正“有法可依”。首先，有利于確立在“綜合法理念”基礎(chǔ)上的立法原則，明晰各類治理主體的職責(zé)與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)，劃分和統(tǒng)籌各分則內(nèi)容，充分帶動形成立法架構(gòu)的整體性趨向；其次，有利于行政職能劃分的優(yōu)化，尤其是為流域?qū)ｉT管理機構(gòu)職能的強化、環(huán)保督查的制度化奠定了理論基礎(chǔ)；最后，有助于為推進司法體制改革之目的，如推進三審合一、公益訴訟等，而實現(xiàn)協(xié)同構(gòu)筑，并有助于以實體法的形成，促進程序法的變革。

（二）牢牢把握兩個重心，實現(xiàn)流域管理向區(qū)域管理的銜接轉(zhuǎn)型

行政執(zhí)法的銜接，通過治理體系優(yōu)化落實法治體系。如前所述，若要彌合環(huán)境執(zhí)法中的“分割”格局，從碎片化的區(qū)域管理向整體流域管理轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)明確兩個重心。第一個重心是推動生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法的制度構(gòu)建。構(gòu)建生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法需要在選擇“合作模式”［20］的前提下，加強流域內(nèi)、區(qū)域間行政執(zhí)法部門的信息溝通和交流，在充分協(xié)作的同時，構(gòu)建內(nèi)部、外部兩個監(jiān)督體系，并與上級部門和地方政府有效對接，為增強聯(lián)合執(zhí)法的合法性提供保障。第二個重心是強化流域?qū)ｉT管理機構(gòu)的職能。借鑒域外河流專門管理的經(jīng)驗，明確長江委員會的法律地位，盡可能擺脫隸屬單一化而職能多元化的困境，進一步給予獨立的管理特權(quán)，加強長江流域執(zhí)法的力度。把握以上兩個重心，可以“銜接”屬地管理與各部門分散管理間的分割，從一般性管理和專門化管理兩個方面，使流域整體生態(tài)執(zhí)法實現(xiàn)全聯(lián)動、全覆蓋。

與此同時，長江經(jīng)濟帶在行政執(zhí)法“銜接”轉(zhuǎn)型的過程中，要警惕兩個現(xiàn)象，防范銜接轉(zhuǎn)型中的“再分割”。首先是堅決抵制惡意“一刀切”“一律關(guān)?！钡壬鷳B(tài)違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象的泛濫［21］，不應(yīng)矯枉過正，模糊非法與合法的界限，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法程序，嚴(yán)明執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，健全違規(guī)執(zhí)法的監(jiān)督體制；其次是盡力避免執(zhí)法過程的片面化現(xiàn)象的泛濫，既要事前、事中、事后進行全過程監(jiān)管，也要同司法、立法組成全方位監(jiān)管，增強執(zhí)法的科學(xué)性和透明度，實現(xiàn)執(zhí)法體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

（三）突破司法三審合一，實現(xiàn)模式變革向體系構(gòu)建的銜接轉(zhuǎn)型

環(huán)境司法的銜接，統(tǒng)一于法治體系與治理體系的協(xié)同。作為長江經(jīng)濟帶法治化建設(shè)的重要保障和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何在個案中保護生態(tài)整體利益，實現(xiàn)司法專門化路徑與目標(biāo)的統(tǒng)一，需要在堅持司法專門化改革的基礎(chǔ)上突破“三審合一”這類機械的模式變革，轉(zhuǎn)向?qū)h(huán)境司法的內(nèi)涵組織為獨立的法理體系，再深入滲透至司法體制優(yōu)化的全過程。

首先，需要把握長江經(jīng)濟帶的基本特性，構(gòu)建嚴(yán)密的法律邏輯和法理體系。審判模式的創(chuàng)新需要從宏觀層面對錯綜復(fù)雜的生態(tài)利益進行衡量，在司法實踐中對各利益主體進行生態(tài)層面的識別，明確環(huán)境司法的公益屬性和生態(tài)本位，使司法體系適應(yīng)長江經(jīng)濟帶獨特環(huán)境法律關(guān)系；聯(lián)立多樣態(tài)的利益分布，避免在統(tǒng)一“三審”的同時，又受制于“三審”模式的路徑依賴的“分割”格局，使司法專門化改革嵌套制度運作邏輯。除此以外，在具體的技術(shù)層面應(yīng)設(shè)立專門的長江經(jīng)濟帶環(huán)境法庭。司法專門化相向于設(shè)立專門環(huán)境法庭，也是構(gòu)建法理體系的必然要求，在長江經(jīng)濟帶生態(tài)治理體系中能與長江委員會一同發(fā)揮生態(tài)執(zhí)法與環(huán)境司法的協(xié)同作用，且明確生態(tài)整體利益指導(dǎo)下的立法價值，落實生態(tài)保護的制度規(guī)劃，最終實現(xiàn)法治體系銜接治理體系。

（四）科學(xué)構(gòu)建多方主體，實現(xiàn)治理排他向多元共治的銜接轉(zhuǎn)型

蔡守秋教授指出，對于實質(zhì)上具有非排他性的自然資源，若給予其抽象的排他性產(chǎn)權(quán)（如國家所有權(quán)），將會產(chǎn)生若干消極現(xiàn)象，其中之一就是兩位一體的名義產(chǎn)權(quán)人（集運動員、裁判員于一身的國家或政府）不能或因成本過高而難以實際行使產(chǎn)權(quán)。他以長江經(jīng)濟帶為例，進行了深入剖析，并提供了解決路徑：在遵循“尊重自然，順從自然，保護自然”原則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙⑸鲜雒x、抽象產(chǎn)權(quán)資源賦予公眾產(chǎn)權(quán)，在不放棄主權(quán)和管理的前提下，通過“多元共治”“良法善治”，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用［22］。

多元共治是治理體系和法治體系協(xié)同重構(gòu)的表現(xiàn)形式，也是長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)生態(tài)治理法治化的核心?，F(xiàn)實中政府獨立規(guī)劃流域、獨自監(jiān)管企業(yè)造成的“兩方主體”格局是產(chǎn)權(quán)“分割”、共治體系難以為繼的基礎(chǔ)。多元共治的實現(xiàn)與否，取決于黨委政府主導(dǎo)、企業(yè)輔助、公眾參與“三方主體”的作用發(fā)揮是否充分、格局構(gòu)建是否科學(xué)。概言之，體現(xiàn)在如下三點：第一，將公眾參與確立為推進改革、加強環(huán)境法治化建設(shè)的重要內(nèi)容，包括長江立法、行政機制改革均應(yīng)擴大公眾參與度，履行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的具體程序，奠定治理的合法性基礎(chǔ)；第二，擴大信息公開范圍，充分在規(guī)劃上體現(xiàn)民意，在監(jiān)管上借助民意，奠定治理的民主性基礎(chǔ)；第三，在充分尊重民意基礎(chǔ)的同時，正確行駛職權(quán)、承擔(dān)職責(zé)，避免利用民意的“鄰避效應(yīng)”規(guī)避責(zé)任［23］，奠定治理的合理性基礎(chǔ)。合法、民主、合理三位一體，才能實現(xiàn)三方共治體系的優(yōu)化重構(gòu)。

四、結(jié) 語

面對環(huán)境矛盾加劇、改革勢在必行的客觀現(xiàn)實，生態(tài)法治化建設(shè)對于長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要性和緊迫性日益顯現(xiàn)［24］。是繼續(xù)“分割”格局抑或?qū)崿F(xiàn)“銜接”轉(zhuǎn)型，從屬于長江經(jīng)濟帶法治化進程外在形態(tài)的解構(gòu)和內(nèi)在本質(zhì)的外化，并落腳于生態(tài)法治體系和治理體系的重構(gòu)之上。而生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)如何加強并切實發(fā)揮作用，提供具備高度實效性的生態(tài)法治保障，尚需在理論和實踐層面進一步積極探索和有效推進。

注 釋

①據(jù)最高法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》白皮書的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，各級人民法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機構(gòu)總量為956個，較上年同期公布的《中國環(huán)境資源審判（2015-2016）》的558個增加了398個，增幅達71.3%。高級人民法院設(shè)立專門環(huán)境資源審判庭的數(shù)目為18個，增長率為20%。數(shù)據(jù)來源：最高人民法院網(wǎng).最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判》白皮書［EB/OL］.（2016-07-27）［2018-10-15］.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-24071.html；最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》（白皮書）（2017-07-13）［2018-10-15］https://www.sohu.com/a/156765917_170817；韓德強.環(huán)境資源審判工作的現(xiàn)狀分析及建議［J］.人民司法,2014（19）：56-59.

②“生態(tài)環(huán)境硬約束機制”見習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的重要講話（人民網(wǎng),習(xí)近平在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話,(2018.4.26)［2018.6.14］，http://jhsjk.people.cn/article/30056137）.

③《安徽省環(huán)境保護條例(2017修訂)》第六條規(guī)定：“省、設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決環(huán)境保護中的重大問題”；第十六條規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施，做到聯(lián)防聯(lián)控”。

④以上內(nèi)容詳見安徽法院網(wǎng)：安徽省高級人民法院副院長汪利民就《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為打造生態(tài)文明建設(shè)安徽樣板提供司法保障的意見》答記者問（2018.06.04）［2018.11.08］，http://www.ahcourt.gov.cn/sitecn/gzbd/92227.html；安徽人民檢察院官網(wǎng)：省院出臺《關(guān)于在安徽省推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展中加強檢察監(jiān)督工作的意見》（2018.07.12）［2018,11,08］，http://www.ah.jcy.gov.cn/jwgk/zdbs/201807/t20180712_2285180.shtml.