廈門自貿(mào)片區(qū)改革與創(chuàng)新研究

吳 盼，韋焱良

（1.安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立及其所承擔(dān)的使命透露出國家治理邏輯的變革。設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國在新時(shí)代背景下實(shí)施黨的治國理政新思想的重要實(shí)踐和關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措，是一項(xiàng)具有重大戰(zhàn)略意義的系統(tǒng)的制度創(chuàng)新工程。

廈門自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自成立以來，積極地優(yōu)化國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境，深化投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的改革，加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，獲得了良好的績效。下一步，廈門自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，繼續(xù)探索深化自貿(mào)區(qū)行政管理體制改革，打造“制度高地”“改革高地”和“政策高地”，深化制度創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變，為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革提供制度示范，借助權(quán)力清單化、服務(wù)智能化等管理方式，重新審視和厘定政府與市場的邊界，力爭形成更多可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，以便更好地為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

一、廈門自貿(mào)片區(qū)政府治理改革創(chuàng)新的探索與成效

廈門自貿(mào)片區(qū)經(jīng)過三年多建設(shè)，已初步打造了一個(gè)總攬全局、協(xié)調(diào)各方、職責(zé)明確、依法行政的現(xiàn)代治理體系；在制度創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)下，自貿(mào)片區(qū)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控，注重做大做強(qiáng)片區(qū)企業(yè)，在諸多領(lǐng)域取得了歷史性突破，審批環(huán)節(jié)逐步減少、營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、交易成本不斷降低，市場活力得到有效激發(fā)，改革、發(fā)展、創(chuàng)新和治理績效顯著。

（一）科學(xué)配置機(jī)構(gòu)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范化

1.整合黨政機(jī)構(gòu)職能

廈門自貿(mào)片區(qū)自掛牌以來，根據(jù)國家戰(zhàn)略部署，按照少機(jī)構(gòu)、大職能、寬領(lǐng)域，體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以提高管理效能為本，強(qiáng)化黨的建設(shè)、立法協(xié)調(diào)、政策分析、整體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控、人才引進(jìn)、部門協(xié)調(diào)等方面的機(jī)構(gòu)和職能的高度整合和科學(xué)設(shè)置。一是機(jī)構(gòu)高度精簡，自貿(mào)區(qū)只設(shè)置5個(gè)機(jī)構(gòu)，沒有傳統(tǒng)政府管理機(jī)構(gòu)的疊床架屋，精簡優(yōu)化的結(jié)構(gòu)有利于理順關(guān)系，提高行政效率。二是加強(qiáng)相似職能部門的整合，增強(qiáng)職能綜合性，減少部門之間的推諉扯皮。 廈門自貿(mào)片區(qū)把傳統(tǒng)上各自為政的海關(guān)、稅務(wù)、司法、行政服務(wù)、投資注冊等集中到一個(gè)事務(wù)大廳，提高了政府機(jī)構(gòu)的工作效率，讓企業(yè)辦事“少跑一趟”和“最多跑一趟”。

2.再造權(quán)力運(yùn)行流程

清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)，把該放的權(quán)放掉，規(guī)范政府對權(quán)力的運(yùn)用，對權(quán)力形成有效規(guī)制，讓市場主體充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。廈門自貿(mào)片區(qū)持續(xù)深化行政審批制度改革，根據(jù)實(shí)際情況取消、下放和調(diào)整了一批行政審批事項(xiàng)，力圖打破從前行政審批過多過濫的行政模式，進(jìn)一步賦權(quán)市場主體和社會(huì)組織，提升市場和社會(huì)投資創(chuàng)業(yè)的積極性，降低各類交易成本，著力建設(shè)高效化、便利化的一流營商環(huán)境。截至目前，廈門自貿(mào)片區(qū)管委會(huì)行政權(quán)責(zé)清單共有省級授權(quán)事項(xiàng)221項(xiàng)；行政許可（含告知承諾制）218項(xiàng)，備案3項(xiàng)；行政處罰224項(xiàng)；行政強(qiáng)制3項(xiàng)；公共服務(wù)6項(xiàng)；其他事項(xiàng)2項(xiàng)；部門權(quán)力合計(jì)456項(xiàng)。

3.實(shí)施“清單制度”管理，明晰“法無禁止即可為”價(jià)值理念

廈門自貿(mào)片區(qū)實(shí)行包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、公共服務(wù)清單和負(fù)面清單在內(nèi)的清單管理制度，界定公共權(quán)力邊界，強(qiáng)化政府責(zé)任，增強(qiáng)行政透明度。中央政府在2015年公布的負(fù)面清單是廈門自貿(mào)片區(qū)實(shí)施清單制管理的依據(jù)，這充分體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的法治理念，明確了市場準(zhǔn)入界線，改變了政府重審批輕管理的傳統(tǒng)管理模式，給企業(yè)讓渡出巨大的自主空間，使企業(yè)有效地?cái)[脫了行政的過度管理，投資和貿(mào)易的市場指令取代了行政指令。同時(shí)，通過對政府“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力規(guī)制，也明晰了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和所需提供的服務(wù)。為便利企業(yè)，在梳理行政權(quán)責(zé)清單的過程中，詳細(xì)對照實(shí)施依據(jù)，在制定辦事指南的過程中對申報(bào)材料及審批流程進(jìn)行精簡和優(yōu)化，簡化了辦理流程，提高了工作效率。

4.制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展

廈門自貿(mào)片區(qū)在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、審批制度改革、投資管理體制改革和商事登記制度改革等方面積極創(chuàng)新，為國家深化改革和擴(kuò)大開放積累了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。截至目前，廈門自貿(mào)片區(qū)首創(chuàng)并在全國復(fù)制推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)占國務(wù)院發(fā)布自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第四批復(fù)制推廣的30項(xiàng)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的三分之一［1］。同時(shí)，經(jīng)商業(yè)部評選的最佳實(shí)踐案例占全國的16.7%，這充分彰顯了區(qū)域改革創(chuàng)新試驗(yàn)田的驅(qū)動(dòng)作用。

（二）運(yùn)用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，邁向治理智能化

廈門自貿(mào)片區(qū)從便民利民的角度出發(fā)，進(jìn)一步改進(jìn)政務(wù)服務(wù)，把自貿(mào)委信息化服務(wù)中心納入當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)建設(shè)總體規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源和電子政務(wù)資源，推進(jìn)廈門國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)建設(shè)，從而提高自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政效能和政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效和便捷的公共服務(wù)。

1.單一窗口平臺(tái)造就高效型政府

被國家口岸辦譽(yù)為“廈門模式”的國際貿(mào)易“單一窗口”自正式運(yùn)行以來，已上線68項(xiàng)應(yīng)用系統(tǒng)，口岸主要通關(guān)業(yè)務(wù)均可通過其實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口、一次申報(bào)、一次辦結(jié)”?！皢我淮翱凇钡慕⒑瓦\(yùn)行，進(jìn)一步優(yōu)化了政府服務(wù)流程，提高了廈門市政府部門與其他職能部門的服務(wù)效率，推進(jìn)了貿(mào)易便利化，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)界面、一點(diǎn)接入、一次申報(bào)”辦理各項(xiàng)國際貿(mào)易業(yè)務(wù)，使得外貿(mào)企業(yè)從設(shè)立到通關(guān)通檢均可在該平臺(tái)辦結(jié)，大大縮短了企業(yè)進(jìn)出口貨物申報(bào)和船舶檢驗(yàn)檢疫申報(bào)時(shí)間，提高了貨物的通關(guān)效率，節(jié)省了企業(yè)的時(shí)間成本，為企業(yè)營造了一個(gè)更加有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)促生便捷型政府

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展提升了政府治理的現(xiàn)代化水平，因此也為政府治理能力的提升提供了強(qiáng)大動(dòng)力，尤其是電子政府平臺(tái)的發(fā)展，為提高政府辦公效率、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程提供了良好的平臺(tái)。對此，廈門自貿(mào)片區(qū)一是重點(diǎn)打造和完善了自貿(mào)區(qū)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。大數(shù)據(jù)平臺(tái)項(xiàng)目通過三維展示模型來展示廈門自貿(mào)片區(qū)全貌概況以及片區(qū)動(dòng)態(tài)、優(yōu)惠政策、辦事指南等服務(wù)內(nèi)容。二是建設(shè)電子證照庫。經(jīng)梳理，廈門自貿(mào)片區(qū)共有41類證照（或批文）目錄，共94本存量證照（或批文）數(shù)據(jù)，涉及廈門自貿(mào)片區(qū)綜合監(jiān)管執(zhí)法局、規(guī)劃建設(shè)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、象嶼園區(qū)辦事處、海滄園區(qū)辦事處等6個(gè)辦局，企業(yè)將不必重復(fù)提交材料。三是企業(yè)設(shè)立電子化登記。廈門自貿(mào)片區(qū)率先推行的企業(yè)“全程電子化登記”，實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)流轉(zhuǎn)、一表申報(bào)、一趟取照”。四是實(shí)行納稅服務(wù)電子信息化，納稅實(shí)現(xiàn)“全流程網(wǎng)上辦理”和“足不出戶辦稅”，大大提升了政務(wù)服務(wù)的便捷性。

（三）打造回應(yīng)性政府滿足公共服務(wù)質(zhì)量和績效

伴隨著自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新改革工作的推進(jìn)，入駐的企業(yè)依然成為參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)的生力軍。這些企業(yè)擁有自身的利益訴求，他們往往要求能夠在政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)聲，以表達(dá)自己的訴求?；谶@一點(diǎn)，自貿(mào)區(qū)政府必須打造開放式的、共享的多元主體協(xié)力治理形式，將企業(yè)利益納入自貿(mào)區(qū)治理體系的考慮范疇，提高應(yīng)對多元訴求的回應(yīng)能力。

1.營商環(huán)境便利快捷，回應(yīng)低成本與高效率的企業(yè)需求

廈門市自貿(mào)片區(qū)致力于創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，在全國首創(chuàng)了企業(yè)注冊登記的“一表申報(bào)”“口頭申報(bào)、當(dāng)場取照”和“三證合一、一照一碼”制度；貨物入境的“集中申報(bào)，分段擔(dān)?！薄⒖诎稒z疫處理前置、檢驗(yàn)檢疫原產(chǎn)地簽證管理、進(jìn)口酒“即驗(yàn)即放”、自用工業(yè)品“符合性驗(yàn)證”模式等模式；信息稅務(wù)電子化的“關(guān)港貿(mào)”查驗(yàn)、海關(guān)“123”服務(wù)、通關(guān)自主申報(bào)、多介質(zhì)身份認(rèn)證、關(guān)鎖跨直屬關(guān)聯(lián)動(dòng)等模式；以及通關(guān)執(zhí)法的海事現(xiàn)場綜合執(zhí)法、“開放式申報(bào)+驗(yàn)證式監(jiān)管”、“先放行、后改單作業(yè)”、電子關(guān)鎖跨直屬關(guān)聯(lián)動(dòng)、包修轉(zhuǎn)包航材流轉(zhuǎn)、冷鏈物流等標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管模式。

2.雙創(chuàng)平臺(tái)集聚資源，回應(yīng)環(huán)境好與成長快的人才需求

人才是發(fā)展的核心智力資源。自創(chuàng)建以來，廈門自貿(mào)片區(qū)突出制度創(chuàng)新，先后出臺(tái)了一系列人才政策，從稅收、經(jīng)費(fèi)和住房保障等多方面給予支持和保障，以回應(yīng)國內(nèi)外優(yōu)秀人才的就業(yè)需求。這不僅為人才施展拳腳提供了優(yōu)良平臺(tái)，同時(shí)也給自貿(mào)區(qū)的發(fā)展儲(chǔ)備了持續(xù)的智力資源。目前，廈門市自貿(mào)片區(qū)在回應(yīng)人才需求方面的主要做法有：發(fā)展市場化網(wǎng)商創(chuàng)業(yè)平臺(tái)如廈門智能+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)；面向企業(yè)開放“雙創(chuàng)”技術(shù)平臺(tái)；塑造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新廈門特色平臺(tái)，等等。

（四）建構(gòu)無縫隙政府化解政府監(jiān)管執(zhí)法流程碎片化

由于“地方性知識”以及地方政府間利益的博弈，地方監(jiān)管執(zhí)法創(chuàng)新大多呈現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)，造成政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的“集體行動(dòng)困境”。為了擺脫這一困境，治理實(shí)踐構(gòu)想了“跨部門”“跨層級”“跨域”和“跨界”協(xié)作的‘整體性治理”或“整體性政府”（Holistic Governance）理論主張［2］，強(qiáng)調(diào)建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、專業(yè)高效和協(xié)同合作的行政監(jiān)管執(zhí)法體制。廈門自貿(mào)片區(qū)在創(chuàng)新監(jiān)管方式方面，全面推進(jìn)了“雙隨機(jī)、一公開”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”以及綜合執(zhí)法體制建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，推進(jìn)監(jiān)管信息共享，切實(shí)提高監(jiān)管透明度，提升監(jiān)管執(zhí)法效能［3］。同時(shí)，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，首創(chuàng)了第三方信用評級、信用承諾、信用聯(lián)合懲戒等制度，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)化監(jiān)管。通過這些舉措，廈門自貿(mào)片區(qū)最終構(gòu)建了由政府內(nèi)部各職能部門間和外部的社會(huì)組織、企業(yè)所構(gòu)成的兩套協(xié)同體系。前者是政府內(nèi)部協(xié)同，后者則是政社外部協(xié)同。

二、廈門自貿(mào)片區(qū)改革創(chuàng)新進(jìn)程中存在的問題

（一）自貿(mào)片區(qū)人員配備不太完善

廈門自貿(mào)片區(qū)在人員配備及服務(wù)水平等方面還存在繼續(xù)完善和提升的空間。一是管委會(huì)熟悉自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)的管理人才配備不足；同時(shí)由于秉持“寬進(jìn)嚴(yán)管”原則，商事主體登記數(shù)量劇增，部分監(jiān)管部門（如市場監(jiān)督管理局）執(zhí)法人員配備嚴(yán)重不足。二是先是工作人員的市場服務(wù)水平有待進(jìn)一步提升。金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和新型金融機(jī)構(gòu)不足，目前廈門的金融業(yè)務(wù)和人才多屬于傳統(tǒng)領(lǐng)域，缺乏近年來出現(xiàn)的新型金融機(jī)構(gòu)和業(yè)態(tài)；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)不足，與深圳相比，廈門支持民營企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展的政策力度不足，且廈門目前對創(chuàng)新的激勵(lì)政策偏重于科技研發(fā)階段，對科技成果轉(zhuǎn)化為商業(yè)產(chǎn)品的激勵(lì)不足，存在研發(fā)成果轉(zhuǎn)讓至一線城市市場、或由于缺少后續(xù)資金導(dǎo)致企業(yè)停止經(jīng)營的現(xiàn)象；商務(wù)服務(wù)層級不高，為企業(yè)商務(wù)活動(dòng)提供配套服務(wù)的法律、會(huì)計(jì)、知識產(chǎn)權(quán)等服務(wù)水平與發(fā)達(dá)城市存在較大差距，如企業(yè)納稅的準(zhǔn)備時(shí)間明顯多于上海、北京，體現(xiàn)商務(wù)服務(wù)能力較弱。三是管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間及其與市直部門（也包括其他垂管部門）的人員和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)一些重疊，職能產(chǎn)生交叉。如何協(xié)調(diào)理順這之中的關(guān)系，使管委會(huì)的作用在發(fā)揮的同時(shí)，又能很好的協(xié)調(diào)各職能部門，是一個(gè)需要完成的新課題。

（二）組織間協(xié)同性還有待增強(qiáng)

廈門自貿(mào)片區(qū)組織間協(xié)同性相對不足，這導(dǎo)致總體工作效能不高。一是監(jiān)管執(zhí)法的部門協(xié)作機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。自貿(mào)片區(qū)有限的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量導(dǎo)致其監(jiān)管執(zhí)法的范圍相對較小，因此必須依靠其他部門的配合與協(xié)作。當(dāng)前，由于監(jiān)管任務(wù)重、責(zé)任大，促進(jìn)協(xié)作的激勵(lì)不足等原因，自貿(mào)片區(qū)各部門配合協(xié)作意愿相對不足，主動(dòng)性有待加強(qiáng)。二是部門簡政改革不同步。目前，自貿(mào)片區(qū)各部門推進(jìn)改革的協(xié)同性不足，部門間存在改革重點(diǎn)、次序、節(jié)奏不一致的問題，以致改革措施不統(tǒng)一、不配套、不協(xié)調(diào)。三是關(guān)聯(lián)部門之間的業(yè)務(wù)融合不足。如，在外貿(mào)通關(guān)監(jiān)管中，雖已建設(shè)“一站式”查驗(yàn)場，聯(lián)合查驗(yàn)率仍然較低，上海外高橋關(guān)檢一年內(nèi)共完成“一次性查驗(yàn)”3萬余批，廈門同期僅完成3000余批。在建設(shè)審批中，對部分配套設(shè)施是否建設(shè)、招標(biāo)對象業(yè)績限制等情況，相關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)和意見難以統(tǒng)一。四是信息連接尚不暢通。一方面，部分并聯(lián)審批平臺(tái)存在數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)問題，影響政府服務(wù)效率。另一方面，部門間信息共享仍然存在不足，部門基于審批和監(jiān)管所產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)形成“信息孤島”，未能在全市的政務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行歸集、分類、協(xié)同使用，不利于提高政務(wù)效率。在企業(yè)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)交易時(shí)，因缺乏信息連接通道，無法實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)過戶的同時(shí)也辦理水、電、氣賬戶過戶。五是上級放權(quán)與自貿(mào)區(qū)改革需求不協(xié)同，存在“錯(cuò)位放權(quán)”的問題。有些權(quán)限下放不足，如壓縮之后的投資工程項(xiàng)目審批程序和環(huán)節(jié)仍然比較繁多。有些權(quán)限下放不匹配，本該下放給市場和社會(huì)的權(quán)限卻下放到自貿(mào)區(qū)，這在增加自貿(mào)委的負(fù)荷的同時(shí)，也導(dǎo)致權(quán)力下放的作用減弱。還有些權(quán)限存在下放不配套的問題，在涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)的事項(xiàng)上，權(quán)限下放在部門間不均衡，抑或選擇性下放，即選擇下放一些“無關(guān)痛癢”的權(quán)限而不下放“至關(guān)重要”的權(quán)限［4］。六是協(xié)同創(chuàng)新較少。廈門自貿(mào)片區(qū)創(chuàng)新舉措大部分是由單個(gè)部門推出，且各部門推出創(chuàng)新舉措的統(tǒng)籌力度和政策聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致多部門協(xié)同創(chuàng)新少，制度創(chuàng)新存在碎片化。

（三）改革創(chuàng)新的制度化水平尚待提高

總體而言，廈門自貿(mào)片區(qū)雖然各種創(chuàng)新“捷報(bào)頻頻”，但制度化水平還有待進(jìn)一步提高。一是一攬子配套制度措施尚未跟進(jìn)。廈門自貿(mào)片區(qū)的《總體方案》僅是提供了制度創(chuàng)新的基本框架、總體方向與主要任務(wù)，具體實(shí)踐還需細(xì)則和配套措施。由于客觀條件的限制，創(chuàng)新政策落地較慢。有些前置條件放寬政策已實(shí)施，解決了準(zhǔn)入的問題，但準(zhǔn)入后的規(guī)范與出口如何解決卻沒有給出答案。配套的事中事后監(jiān)管措施遲遲未跟進(jìn)，一些新問題、新情況、新困難就會(huì)出現(xiàn)，一定程度上影響了改革成效。以“單一窗口”建設(shè)為例，其主要是由口岸辦牽頭，而隨著單一窗口建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，功能的拓展，其涉及的部門日益增多，這就必然要求成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌管理，構(gòu)建協(xié)同管理的體制機(jī)制。二是法治化程度不高。目前廈門自貿(mào)片區(qū)建設(shè)與治理的依據(jù)是《總體方案》、《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》，這三類文件由于都是政策性文件、地方規(guī)章和地方法規(guī)，效力位階層級較低，法治理念尚待提升。這將影響管理模式和創(chuàng)新舉措的合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與莊重性水平。三是激勵(lì)、保障、評價(jià)和推廣創(chuàng)新的制度建設(shè)亟需加強(qiáng)。首先，廈門自貿(mào)片區(qū)推廣創(chuàng)新成果落地的制度建設(shè)不完善。如有些創(chuàng)新舉措的操作化細(xì)則建設(shè)速度較慢，導(dǎo)致推廣應(yīng)用不及時(shí)。其次，創(chuàng)新的激勵(lì)、保護(hù)、推進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制仍有待完善。如部分改革現(xiàn)實(shí)操作與設(shè)想有差距，企業(yè)獲得感不強(qiáng)。再次，創(chuàng)新力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。廈門自貿(mào)片區(qū)的制度創(chuàng)新力度相較于上海自貿(mào)區(qū)仍然較小，管理創(chuàng)新本土首創(chuàng)、主動(dòng)首創(chuàng)、長遠(yuǎn)謀劃方面還有待突破、超越。最后，復(fù)制推廣溢出和輻射效應(yīng)不太明顯。廈門自貿(mào)片區(qū)建設(shè)形成的制度創(chuàng)新成果僅局限在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果的輻射、產(chǎn)業(yè)輻射、功能輻射還未形成；缺乏真正建立可在全市范圍內(nèi)自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣并且更加開放、更加緊密的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）自貿(mào)區(qū)管理和運(yùn)行仍需改進(jìn)

廈門自貿(mào)片區(qū)的管理和運(yùn)行也存在改進(jìn)空間。一是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便利化水平尚待提升。例如，網(wǎng)上審批、服務(wù)事項(xiàng)的占比率、可全程網(wǎng)上辦理率還不高，總體上還難以滿足社會(huì)需求。審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化程度不足，自由裁量過多，服務(wù)不夠規(guī)范。二是多頭管理的弊端未能根除。從縱向上看，廈門自貿(mào)片區(qū)要接受市直部門、省級政府乃至中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各職能部門往往政出多門、規(guī)章不一，容易引發(fā)管理摩擦。從橫向上看，廈門自貿(mào)片區(qū)還易受到不同職能部門、單位、地方利益等多重因素的影響。條塊分割、多頭管理的體制性弊端仍有顯現(xiàn)。三是事中事后監(jiān)管體系還需健全和完善。相比審批事項(xiàng)的簡化進(jìn)度，廈門自貿(mào)片區(qū)在改革監(jiān)管體制、創(chuàng)新監(jiān)管模式和強(qiáng)化監(jiān)管手段等方面相對滯后，監(jiān)管的集約性和有效性受到制約。

除了上述問題之外，廈門自貿(mào)片區(qū)還存在著其他若干制約深化改革開放的地方。如，社會(huì)組織參與治理不足；信息化平臺(tái)建設(shè)相對滯后；滿足自貿(mào)片區(qū)建設(shè)和發(fā)展需求的人才數(shù)量相對缺乏；兩岸跨域治理進(jìn)展緩慢，等等。這些問題都需要在深化改革開放的過程中加以重視和改進(jìn)。

三、推進(jìn)廈門自貿(mào)片區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是黨的十八大以來中國全面深化改革開放的重大戰(zhàn)略舉措。五年來，自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新試驗(yàn)不僅在擴(kuò)大開放領(lǐng)域成果顯著，而且為推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化增益頗多。當(dāng)前，我國正邁向建設(shè)中國特色社會(huì)主義政府治理體系的新時(shí)代，廈門自貿(mào)片區(qū)可從以下幾個(gè)方面率先探索，構(gòu)建“五個(gè)體系”，打造“五型政府”，深化提升政府治理能力的先行區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新。一是優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，搭建現(xiàn)代化政府治理的組織體系；二是深化簡政放權(quán)，構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理的服務(wù)體系；三是強(qiáng)化政府監(jiān)管，完善現(xiàn)代化政府治理的保障體系；四是著眼創(chuàng)新管理，健全現(xiàn)代化政府治理的制度體系；五是推動(dòng)跨界合作，形成現(xiàn)代化政府治理的協(xié)同體系。以此不斷放大改革紅利的集成效應(yīng)，塑造整體型政府、服務(wù)型政府、監(jiān)管型政府、創(chuàng)新型政府、協(xié)作型政府的現(xiàn)代化政府治理形態(tài)。

（一）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，搭建現(xiàn)代化政府治理的組織體系

21世紀(jì)以來，西方國家掀起了“后新公共管理”改革運(yùn)動(dòng)，整體型政府治理模式成為該階段的創(chuàng)新成果，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，促使政府管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，為公民提供無縫隙、非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式［5］。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，廈門自貿(mào)片區(qū)可借助信息技術(shù)的優(yōu)勢和作用，構(gòu)建跨部門整體型治理體系。一是以頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)流程再造。在調(diào)研、梳理、分析市場反映的問題基礎(chǔ)上，做好頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)政務(wù)流程再造。首批可考慮改革創(chuàng)新商事登記與后置事項(xiàng)的協(xié)同整合、國際貿(mào)易的信息與業(yè)務(wù)交互、不動(dòng)產(chǎn)及相關(guān)賬戶的登記協(xié)同等事項(xiàng)，按照可操作、可持續(xù)原則，進(jìn)行整體構(gòu)建和分步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同、流程順暢。二是對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組。按照實(shí)際情況對權(quán)力和資源進(jìn)行重新分配，實(shí)現(xiàn)從“以職能為中心”到“以公眾為中心”的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，增進(jìn)各個(gè)部門間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。探索應(yīng)用加密的政務(wù)資源交換共享平臺(tái)連接特殊部門、垂管部門和同級政府（如公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)等），構(gòu)建“開放服務(wù)平臺(tái)+協(xié)同共享平臺(tái)”的聯(lián)動(dòng)一體化體系，權(quán)力運(yùn)行從單向度到多向度，政務(wù)管理從分散化到集約式，最終實(shí)現(xiàn)增量改革到整體改革的躍變。三是探索實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并。職能相近、聯(lián)系緊密的部門和機(jī)構(gòu)可探索實(shí)行合設(shè)或合署辦公，以此整合力量和優(yōu)化資源，從而發(fā)揮綜合效益。廈門自貿(mào)片區(qū)管委會(huì)可以按照這個(gè)思路，研究黨政合署辦公的可行性。同時(shí)，對于內(nèi)部職能相近的機(jī)構(gòu)，實(shí)行局部合并，推動(dòng)辦事流程優(yōu)化。

搭建現(xiàn)代化政府治理體系，需要優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。習(xí)近平同志曾指出，今后政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會(huì)提供“公共服務(wù)”［6］。我國行政過程中政府權(quán)力越位與缺位是并存的，越位的領(lǐng)域需要進(jìn)一步簡政放權(quán)，如政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的理性收縮；而缺位的領(lǐng)域需要強(qiáng)化政府作用，如保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，建立有效的市場監(jiān)管體系等。為進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，廈門自貿(mào)片區(qū)可探索進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，圍繞政府職能的退、進(jìn)、轉(zhuǎn)，通過立法授權(quán)，以市場化和企業(yè)化的運(yùn)作方式，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府一些職能?？梢栽趶B門自貿(mào)片區(qū)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財(cái)政金融局為試點(diǎn)，經(jīng)過授權(quán)，將其轉(zhuǎn)制成法律授權(quán)、機(jī)構(gòu)自主、承擔(dān)原先政府公共服務(wù)和管理職能的法定機(jī)構(gòu)，而人員薪酬、運(yùn)作方式都貼近企業(yè)。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)約束較多的情況下，廈門自貿(mào)片區(qū)可以參照新加坡的做法，選擇相關(guān)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)和崗位，如經(jīng)濟(jì)管理部門，以及需要專業(yè)人員的政策研究崗位，增加授權(quán)權(quán)限、增加相機(jī)處置權(quán)、增加市場聘用制人員權(quán)重，增加市場主體評估在績效評估中的比重等。

（二）深化簡政放權(quán)，構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理的服務(wù)體系

黨的十九大報(bào)告要求，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！睆B門自貿(mào)片區(qū)應(yīng)持續(xù)推進(jìn)放管服改革，完善清單管理制度，“放權(quán)、減權(quán)”與服務(wù)相結(jié)合。要清楚把握現(xiàn)行監(jiān)管環(huán)境，由于負(fù)面清單涵蓋不同的行業(yè)，負(fù)責(zé)部門可能難以把握一些具體行業(yè)的法規(guī)。最好采用邀請其他部門共同參與的方式，群策群力，對現(xiàn)行監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行摸底調(diào)研。三是整理、評估現(xiàn)行法規(guī)。在摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，刪除重復(fù)的規(guī)定，同時(shí)列出互相沖突的規(guī)定。在對現(xiàn)行法規(guī)整理完成之后，不能全盤照抄到負(fù)面清單，而是要在對現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行綜合評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況決定現(xiàn)有限制應(yīng)持續(xù)與否。在對負(fù)面清單中的措施進(jìn)行評估以決定去留時(shí)，應(yīng)該既考慮該措施對相關(guān)市場造成的可能影響，也考慮該措施所涉及的公共政策等非經(jīng)濟(jì)因素。

現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，深刻改變了政府的行為和運(yùn)轉(zhuǎn)模式。建議廈門自貿(mào)片區(qū)緊跟“互聯(lián)網(wǎng)+”的“技術(shù)紅利”，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，做智慧政府改革創(chuàng)新典范。一是建設(shè)跨部門、多事項(xiàng)協(xié)作的全流程、綜合性業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)。爭取在該平臺(tái)上集合提供企業(yè)從注冊到生產(chǎn)經(jīng)營直至終止各個(gè)過程所涉及的所有政府事務(wù)辦理入口。二是加強(qiáng)政務(wù)平臺(tái)服務(wù)功能。為相關(guān)主體提供不間斷、多渠道、全方位的功能和服務(wù)。建立審批業(yè)務(wù)跟蹤管理機(jī)制，確保電子政務(wù)可持續(xù)有質(zhì)量地提速提效。三是完善相關(guān)制度機(jī)制設(shè)計(jì)。針對有審批權(quán)限的公務(wù)員行使自由裁量權(quán)的新變化，應(yīng)按照激勵(lì)約束相容的原則，建立標(biāo)準(zhǔn)化體系，制定規(guī)范化程序，實(shí)行權(quán)責(zé)清單管理，并對行政過程進(jìn)行全方位監(jiān)控，從制度層面遏制自由裁量的“脫嵌行為”。信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)用的過程必須受到監(jiān)督審查，推動(dòng)電子政務(wù)創(chuàng)新與專家咨詢論證相結(jié)合，組織專家對各政務(wù)模塊進(jìn)行論證和評審，杜絕因設(shè)計(jì)缺陷而造成的不良影響。

（三）著眼創(chuàng)新管理，健全現(xiàn)代化政府治理的制度體系

現(xiàn)代化政府治理模式要求政府不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，鑒于當(dāng)前存在的創(chuàng)新碎片化、零散性、無序性、不連貫和重復(fù)性等問題，亟需構(gòu)建一套科學(xué)規(guī)范的創(chuàng)新管理模式，系統(tǒng)解決政府改革創(chuàng)新過程中可能遇到的阻礙，以期促進(jìn)政府創(chuàng)新的可持續(xù)性和創(chuàng)新舉措的可復(fù)制、可推廣。一是強(qiáng)化對創(chuàng)新主體的政策傾斜和資源供給，增強(qiáng)政府創(chuàng)新激勵(lì)。二是設(shè)計(jì)政府創(chuàng)新應(yīng)用機(jī)制。推動(dòng)以社會(huì)需求為本位的政府的創(chuàng)新，以保證創(chuàng)新成果為社會(huì)所歡迎和支持，從而強(qiáng)化政府創(chuàng)新的持續(xù)性和穩(wěn)定性。四是完善創(chuàng)新考核評價(jià)機(jī)制。把社會(huì)和市場主體的評價(jià)地位予以制度化，賦予優(yōu)先權(quán)重。在指標(biāo)的確定上，廈門自貿(mào)片區(qū)可以從創(chuàng)新成果是否有效解決了現(xiàn)存問題；是否及時(shí)進(jìn)行制度化總結(jié)提煉以實(shí)現(xiàn)持續(xù)應(yīng)用；是否能夠有效擴(kuò)散這三個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)。

此外，可利用特區(qū)立法優(yōu)勢，夯實(shí)改革創(chuàng)新之法律保障。廈門自貿(mào)片區(qū)設(shè)立以來的許多創(chuàng)新舉措和制度安排仍停留在政策方面，沒有上升至法律法規(guī)層面。因此廈門要發(fā)揮特區(qū)立法優(yōu)勢，對自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐情況展開調(diào)研，整理、評估現(xiàn)行法規(guī)，制定有針對性的地方法規(guī)、條例，用法律制度保障鞏固改革成果，為廈門自貿(mào)片區(qū)的建設(shè)與發(fā)展提供一流的法治環(huán)境。如針對自貿(mào)區(qū)的權(quán)限和運(yùn)行模式進(jìn)行深度的立法探索；把一些創(chuàng)新制度法制化，對權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單等做出規(guī)范解釋。法制先行，有法可依，才能保障自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)改革工作順利進(jìn)行。此外，要注重特區(qū)立法的國際對接，持續(xù)構(gòu)建與國際接軌的法治制度（如遵守WTO規(guī)則知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)），立法先行，打造特區(qū)特色法治體系，推動(dòng)兩岸關(guān)系的法律制度建設(shè)。

（四）推動(dòng)跨界合作，形成現(xiàn)代化政府治理的協(xié)作體系

當(dāng)前公共事務(wù)問題日趨多樣化、復(fù)雜化，尤其是大量跨區(qū)域、跨部門議題的出現(xiàn)，公共管理者面臨著極大挑戰(zhàn)。理清政府各部門跨越各領(lǐng)域、各部門的界限，相互協(xié)調(diào)與溝通，構(gòu)建一個(gè)互信、共享的治理體系?？缃缬騾f(xié)作，成為現(xiàn)代化政府治理的必由之路。廈門自貿(mào)片區(qū)可與省市政府、其他自貿(mào)區(qū)、社會(huì)組織等不同治理主體共同推進(jìn)差異化協(xié)同聯(lián)動(dòng)的先行先試，促進(jìn)深度融合發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告提出：“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！弊再Q(mào)港的建設(shè)不僅是“政策紅利”的賦予，而且是以現(xiàn)代化政府治理加快推動(dòng)形成全面開放新格局的變革歷程。廈門自貿(mào)片區(qū)應(yīng)當(dāng)先行一步、先試一步，堅(jiān)持國際最高標(biāo)準(zhǔn)，著力加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度供給，通過改革創(chuàng)新實(shí)踐的過程建立起開放度最高的自貿(mào)港制度體系，以積極態(tài)度和嶄新面貌為迎接全面擴(kuò)大開放重任做好功課。需要從廣度和深度兩個(gè)層面來建設(shè)自由貿(mào)易港，以加快形成全面開放新格局?！皬V度”層面，簡而言之，即“范圍廣、輻射廣、主體廣、協(xié)作廣”。以自由貿(mào)易港為起點(diǎn)，打造縱深的輻射帶，自貿(mào)港的設(shè)立，帶動(dòng)的不僅是廈門地區(qū)或福建，還有江西等省份，涉及的開放議題需報(bào)請商務(wù)部的相關(guān)單位，因此構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制極為必要，形成部委、省、市、自貿(mào)區(qū)多主體協(xié)作的共同體，以便把握契機(jī)，建設(shè)“貿(mào)易長廊”、“協(xié)作聯(lián)盟”，推動(dòng)大海西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！吧疃取睂用妫偟膩碚f，要“深化改革、深化開放、深化功能、深化影響”。為實(shí)現(xiàn)暢通的轉(zhuǎn)口貿(mào)易和離岸貿(mào)易功能，自貿(mào)港的運(yùn)營需要一整套完備的便捷通關(guān)體系、集中監(jiān)管體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、法律支撐體系、信息服務(wù)體系，跨部門協(xié)作必不可少，政府治理體系重塑尤為關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)加大政府對于片區(qū)機(jī)構(gòu)改革的力度，不斷提升相應(yīng)職能部門的效率，建設(shè)一個(gè)服務(wù)高效的政府治理體系。此外，廈門作為海峽兩岸經(jīng)貿(mào)交流合作的“橋頭堡”，通過自貿(mào)港的設(shè)立與運(yùn)行，深化對臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響，探索推動(dòng)兩岸跨界治理。