安徽基層公務(wù)員考核創(chuàng)新研究

倪東輝，程淑琴

（1.中共安徽省委黨校（安徽行政學院）信息技術(shù)中心，安徽 合肥 230022；2.安徽經(jīng)濟管理學院 國際貿(mào)易系，安徽 合肥 230031）

一、引 言

經(jīng)過反腐肅紀、四風整治、巡視督查等一系列活動，目前基層公務(wù)員的黨風、作風有了重大轉(zhuǎn)變，但也要看到一些基層公務(wù)員中還存在一些不良的傾向，衍生出新的問題。比如，一些推諉扯皮的現(xiàn)象沒有根除，不敢不愿擔責的現(xiàn)象開始萌生，工作中形式主義官僚主義依然存在；部分單位組織學習領(lǐng)會中央、省委省政府精神止于表面文章，惟上不惟實；懶政怠政職業(yè)倦怠現(xiàn)象時有發(fā)生，作風飄浮不愿意擔責任挑重擔。對基層公務(wù)員的管理除了加強宗旨教育、理想信念教育和強化政治紀律以外，還需要結(jié)合人力資源管理等學科進行科學的管理，通過設(shè)計合理的績效考核是一種公務(wù)員管理的有效手段。如何評價、激勵基層公務(wù)員是相當復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在工作壓力加大，傳統(tǒng)的精神、物質(zhì)激勵效用遞減的背景下，基層公務(wù)員群體中部分人員認為其收入與付出不匹配、責任和權(quán)力不對等，因此，部分基層公務(wù)員消極怠工、規(guī)避責任和矛盾，出現(xiàn)迷茫和懈怠，這既不利于工作的開展，也對創(chuàng)新考核工作提出新要求。從現(xiàn)實看，中國正經(jīng)歷著歷史上最大規(guī)模的制度創(chuàng)新，同時，正通過改革實現(xiàn)百年未有之變革。改革政策、制度創(chuàng)新都需要基層公務(wù)員發(fā)揮主動性創(chuàng)造力，以實現(xiàn)規(guī)范順暢的公共治理過程，為穩(wěn)定良好的社會經(jīng)濟發(fā)展作保障。為了強化基層公務(wù)員管理，必須對傳統(tǒng)績效考核進行創(chuàng)新，破解干部考核評價機制的沉疴，改進基層公務(wù)員考核方式，實現(xiàn)對基層公務(wù)員的激勵鞭策。

二、安徽省基層公務(wù)員隊伍現(xiàn)狀與問題

安徽省委省政府高度重視基層公務(wù)員隊伍建設(shè)，但安徽地域文化、行政環(huán)境差異較大，雖然基層公務(wù)員中拼搏奉獻敢于擔當是主流，在基層公務(wù)員隊伍管理工作中也存在各類復(fù)雜的問題。為了深入了解基層公務(wù)員的工作和生活現(xiàn)狀，課題組通過對壽縣、繁昌、靈璧等縣區(qū)工作的公務(wù)員以及在安徽行政學院培訓(xùn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、初任公務(wù)員、選調(diào)生等在基層工作的公務(wù)員進行走訪座談，發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員隊伍建設(shè)中存在一些問題，現(xiàn)將相關(guān)問題梳理如下。

（一）基層公務(wù)員年齡老化

基層的客觀條件很難吸引年輕的同志長期堅持在基層工作，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍年齡結(jié)構(gòu)逐漸老化。老化的年齡結(jié)構(gòu)一方面無法滿足日益繁重的基層工作，也使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)知識更新迭代能力降低。近年來，隨著基層公務(wù)員招考、選調(diào)生等政策的實施，基層公務(wù)員的學歷層次有了改善，但是整體的知識素養(yǎng)仍然偏低，甚至很多公務(wù)員不能熟練掌握信息化辦公基本技能，工作方法和思維難以創(chuàng)新，常常沿用傳統(tǒng)僵化的工作手段，工作效率難以滿足基層工作需要，對需要深刻把握的“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等戰(zhàn)略理念難以學深學透。

（二）基層工作的現(xiàn)實困境

被調(diào)查對象認為基層尤其是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太苦太累，生活配套設(shè)施較差，對自己而言工作環(huán)境差、條件苦都無所謂，但是孩子就學、家人工作就醫(yī)等問題都難以解決。而且基層工作千頭萬緒，群眾信息閉塞觀念老舊，許多工作開展溝通處理難度大，有時還因不被群眾理解受累受氣，工作成績和付出有時不被上級肯定，還可能要承擔各種難以回避的責任。另外，基層待遇一般尤其是職務(wù)晉升難度較大。長期的困頓消磨了許多人積極工作的斗志，通過各種方法調(diào)動到市縣機關(guān)成為很多人的追求。

（三）感覺工作作風和服務(wù)意識仍需改進

無論國家政策還是地方社會經(jīng)濟的發(fā)展，都需要廣大基層公務(wù)員良好的工作作風和解決實際問題的能力［1］。任務(wù)重、條件差、人手少、壓力大是基層公務(wù)員工作的真實境遇，但工作不扎實缺乏服務(wù)意識，工作不思進取按部就班難有開拓創(chuàng)新的舉措也是較為普遍的現(xiàn)象，形式主義和官僚作風依舊存在。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員對于工作中的難題避重就輕，拖延推諉，缺乏依法行政盡職履責的意識。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，基層的利益問題日益突出，部分基層公務(wù)員在征地拆遷、公共資產(chǎn)處置等問題上簡單粗暴的處理方式引發(fā)沖突和群體性事件。

（四）崗位職責界限不清，考核標準差異大

基層政府混崗借用情況本來就較多，開展各項專項活動時，還會從各部門抽調(diào)人手，長此以往每個工作人員的崗位職責不清楚，管理權(quán)限不清，忙閑不均的情況嚴重，以上現(xiàn)象導(dǎo)致在開展考核時難以設(shè)置評價標準。基層公務(wù)員身份隸屬也存在差異，有縣管公務(wù)員，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的公務(wù)員，日常管理方式差距較大，平時考核難以進行，年終考核標準程序不統(tǒng)一?；鶎庸珓?wù)員對考核標準和程序設(shè)計反映較多，在工作壓力加大、外部苛責、考核不公平感上升和物質(zhì)激勵弱化的情況下，容易出現(xiàn)職業(yè)倦怠和負面情緒。

三、基層公務(wù)員績效考核的困境

基層公務(wù)員績效考核工作不能僅僅在理論上推導(dǎo)，也不能簡單借鑒企業(yè)績效考核方法，否則考核難以實現(xiàn)公共管理目標和改善行政績效。

（一）基層公務(wù)員績效考核需要理論創(chuàng)新

盡管學術(shù)界、各級政府和部門努力探索基層公務(wù)員績效考核的管理創(chuàng)新并取得較多的成果，但在基層公務(wù)員績效考核方面仍有很多困擾和誤區(qū)，比如說照搬國外績效評價和人力資源管理的理論體系，比如德爾菲法、勝任力模型、平衡計分卡，甚至將并不太適合績效考核的360法都應(yīng)用在公務(wù)員的考核理論中，忽略了我國基層公務(wù)員的法定職責、政治素質(zhì)、任務(wù)要求。因此，在實踐中出現(xiàn)公務(wù)員績效考核理論與實際效果不匹配、激勵功能失效、考核指標設(shè)計不合理等問題。

（二）考核技術(shù)路線缺乏針對性

績效考核需要有科學的技術(shù)路線為支撐，否則考核理論和政策難以落地，比如技術(shù)路線要解決考核信息收集處理以及考核程序管理等問題。需要從考核技術(shù)創(chuàng)新和可操作性的角度，實現(xiàn)對公務(wù)員的評價、管理、激勵和監(jiān)督，尤其在現(xiàn)階段激勵公務(wù)員工作積極性是需要重點突破的選項。由于當前基層公務(wù)員的績效考核技術(shù)路線陳舊和程序僵化，公務(wù)員的晉升、獎勵未能和績效考核有機結(jié)合，考核激勵公務(wù)員工作積極性和發(fā)揮主觀能動性的作用弱化，也就表現(xiàn)為考核的激勵功能失效。

（三）考核指標設(shè)置不科學

公務(wù)員績效評價和考核需要建立在完備、科學評價體系基礎(chǔ)上，績效考核指標的設(shè)計是否科學合理關(guān)系到考核結(jié)果的準確性和有效性。一般而言，考核指標應(yīng)圍繞德能勤績廉這個一級指標設(shè)置二級指標、三級指標，甚至四級、五級指標，考核指標還應(yīng)該針對不同行業(yè)、不同崗位進行差異化指標設(shè)置，但是在實際操作過程中，考核部門難以細化、量化、差異化設(shè)置指標體系，雖然有的部門出臺了一些考核實施細則，更多是原則性的文件要求，由于工作崗位特點差異大，橫向縱向缺乏可比性，考核指標自由裁量權(quán)和彈性較大。公務(wù)員考核指標如果不能從多維度進行細化，必然導(dǎo)致考核結(jié)果的偏差。在一些部門考核中平均主義、好人主義嚴重，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”的口頭語廣為傳播，“寧愿不干工作也不能得罪人”的思想橫行，評優(yōu)資格輪流坐莊，民主評選的標準是靠關(guān)系而不是工作質(zhì)量，考核結(jié)果很難反映被考核者真實工作業(yè)績和品行。工作業(yè)績顯著的公務(wù)員得不到獎勵和晉升，嚴重挫傷了公務(wù)員的工作積極性，助長“重關(guān)系，輕實干”的不良風氣。

（四）考核數(shù)據(jù)采集技術(shù)和處理手段單一、陳舊

精準的考核需要廣域的數(shù)據(jù)為支撐，數(shù)據(jù)采集技術(shù)和處理手段決定了考核評價的準確性?；鶎庸珓?wù)員的工作環(huán)境、工作內(nèi)容、工作方法有其特殊性，鄉(xiāng)村治理、精準扶貧等一系列工作也要求他們采取靈活性和原則性結(jié)合的工作方法，雖然現(xiàn)代化的辦公手段、通訊等提高了基層的工作效率，但具體問題的解決絕非理論上的單純。而傳統(tǒng)的考核方式難以體現(xiàn)具體工作的過程，工作的流程難以數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)。精準考核所依賴的信息難以收集和有效處理。在基層政府部門考核中，考核部門與被考核的公務(wù)員常常在信息溝通不充分的情形下進行，以至于考核結(jié)果被質(zhì)疑。由于缺乏有效的信息溝通和交換，也容易導(dǎo)致考核出現(xiàn)不公正和腐敗。

（五）安徽基層公務(wù)員考核的制約因素

就目前而言，安徽針對基層公務(wù)員考核的制度設(shè)計還不夠科學，無法準確衡量基層公務(wù)員的工作實際情況。基層部門往往肩負著社會經(jīng)濟發(fā)展的多重目標多重角色，扶貧、污染防控、文化教育、招商、治安、司法調(diào)解、社會保障等都是基層公務(wù)員的工作目標，多重目標導(dǎo)致工作中容易失衡，因此在考核指標設(shè)計時就不能以單一維度去考核。在任何一個行政體系內(nèi)都存在著其行政文化環(huán)境，這種文化環(huán)境構(gòu)建起其特有的秩序和內(nèi)容。在基層政府中常常存在集權(quán)、人治、宗族、地緣、幫派等思想脈絡(luò)延伸到工作的方方面面等，這些思想傾向在績效評價中又滲透到考核操作層面和角落，常常深度影響考核操作偏離它應(yīng)有的軌道，現(xiàn)實基層公務(wù)員工作價值復(fù)雜化也導(dǎo)致了績效考核標準定量分析的難度。

四、安徽基層公務(wù)員績效考核的創(chuàng)新原則

基層公務(wù)員績效評價定位的核心體現(xiàn)黨和政府行政目標的判斷和利益選擇，如果考核定位不清，對基層公務(wù)員績效考核就會出現(xiàn)工作框架構(gòu)建不清，為考核而考核的局面。基層公務(wù)員疲于應(yīng)付各種檢查和考核，也會為了應(yīng)付考核做表面文章，拼湊考核材料，掩蓋或回避問題。

（一）理論架構(gòu)和可操作性均衡的原則

績效考核工作的目標是客觀真實全面評價工作人員的德能勤績廉，規(guī)范公務(wù)員行為，充分激發(fā)公務(wù)員工作熱情和創(chuàng)造力實現(xiàn)優(yōu)化工作績效。公務(wù)員績效考核便是人力資源開發(fā)手段適應(yīng)刺激反映的一種有效模式，即通過提高個人的績效達到實現(xiàn)組織目標和改善績效。公務(wù)員績效考核必須在《公務(wù)員法》《公務(wù)員考核管理規(guī)定》等法律框架下進行，但在實施層面，不同的地方工作環(huán)境和評價訴求存在差異，崗位職責和階段性重點工作有差異，因此，基層公務(wù)員績效評價的實施就應(yīng)體現(xiàn)個性差異。公務(wù)員績效評價必須在法律框架和黨中央政策指引下開展，而且需要可信的評價理論支撐，考核評價方案設(shè)計必須具有可操作性?？己思夹g(shù)路徑可操作也是重要考慮依據(jù)，一個在技術(shù)愿景上美好的評估技術(shù)框架，沒有足量的數(shù)據(jù)來源、相應(yīng)數(shù)量和技術(shù)能力的專業(yè)機構(gòu)和人員去實現(xiàn)都是空中樓閣，并且從技術(shù)角度要保證評價結(jié)果真實準確。

（二）目標適度和有效激勵均衡原則

在理論層面，組織者期望中公務(wù)員績效評價的理論構(gòu)想都是想達到盡善盡美，但是，不存在任何瑕疵的公務(wù)員績效評價難以實現(xiàn)，或者在一次考核中難以實現(xiàn)，需要多次評價校驗，而且需要通過多次考核年度的結(jié)果比較來反映、解決的問題，任何一種技術(shù)路徑都可能在某一層面的觀察測量存在不足?？己顺杀拘枰煽?，否則龐大的人力、物力、財力的投入增加了行政成本，使基層公務(wù)員績效評價本身合理性就存疑。績效考核的目的不僅僅是準確刻畫工作狀態(tài)，更應(yīng)該以此為激勵的契機。所以，在操作層面追求的實現(xiàn)目標必須理性定位為有限目標框架下的優(yōu)化結(jié)果。比如對公共服務(wù)職能履行狀況、政府政策執(zhí)行、敢于擔當、行政效率的優(yōu)先目標的設(shè)定。評價目標還要隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和整體政府工作定位進行漸進調(diào)整，包括在指標框架和分值上也需要適度調(diào)整。明確政府公共管理和服務(wù)的價值定位取向，基層公務(wù)員績效評價還要堅持價值理性的工作原則，從為政府和民眾利益實現(xiàn)的角度來推導(dǎo)基層公務(wù)員績效評價的方向，這種反向推導(dǎo)可以避免在評估過程中被繁復(fù)的技術(shù)和雜亂的數(shù)據(jù)困擾而偏離基層公務(wù)員績效評價的方向。

（三）技術(shù)標準化與差異化原則

績效評價需要可衡量的尺度，考核的結(jié)果需要可橫向比較和公允的評價尺度。評價技術(shù)對相同職級、相同崗位屬性的公務(wù)員應(yīng)按統(tǒng)一技術(shù)規(guī)則進行評價，才能形成結(jié)果的可比性，因此強調(diào)考核技術(shù)的標準化。評價技術(shù)標準要按照全面、綜合、可比較的原則進行設(shè)計。對于涉密人員、執(zhí)行特殊任務(wù)的人員等特殊類型需要進行評價技術(shù)的特殊設(shè)定或技術(shù)替代，不同職級、崗位的評價技術(shù)和指標應(yīng)該進行可衡量的差異化比較。為了保證評價技術(shù)的普遍適用性和前瞻性，要考慮今后評價技術(shù)數(shù)據(jù)接口的擴展和兼容。在增量、存量和結(jié)構(gòu)性指標的處理上建立評價因子間的關(guān)聯(lián)和交叉驗證機制，如責任追究、容錯機制、變量指標分析、重點指標比對。所有被評估對象可置于轉(zhuǎn)換后的統(tǒng)一評價結(jié)果中進行甄別比較，體現(xiàn)考核統(tǒng)一標準和個體職能差異性導(dǎo)致的績效評價結(jié)果差異。如招商局工作人員與教育局工作人員在經(jīng)濟發(fā)展績效上的評價標準存在差異，技術(shù)指標的設(shè)定要有替代性設(shè)計。

五、完善安徽基層公務(wù)員績效評價

創(chuàng)新安徽基層公務(wù)員考核工作要在現(xiàn)有的公務(wù)員績效評價法律與制度下，探索構(gòu)筑基層公務(wù)員績效考核的適用路徑。

（一）基層公務(wù)員績效考核都應(yīng)在法律和制度的框架下實施

在法律的授權(quán)下開展基層公務(wù)員績效評價，才有其合法合規(guī)的地位。從中央層面來說，我國還沒有制定針對性的基層公務(wù)員績效評價的專門法律，可以參考的法律如《公務(wù)員法》《立法法》等，黨中央和國務(wù)院出臺的文件更多的是指明考核評價工作的方向。在地方政府的考核實踐中，各地政府推出的基層公務(wù)員績效評價標準、內(nèi)容、工作流程都存在差異，評估也容易聚焦在一定時點和特定的工作項目上，缺乏公允的戰(zhàn)略維度考量，還很容易受到人事變動、重點工作調(diào)整而發(fā)生改變，其穩(wěn)定性、連續(xù)性和科學性都難以保證。因此，建立和完善公務(wù)員績效評價的法律機制和制度機制保障基層公務(wù)員績效評價的合法合規(guī)都顯得非常重要。在法律的保障下，基層公務(wù)員績效評價的主體、形式、方法和程序減少隨意變更，確保基層公務(wù)員績效評價的嚴肅性和科學性。

（二）組建科學的基層公務(wù)員績效考核組織體系

地方公務(wù)員績效考核工作是一個系統(tǒng)工程，如果沒有組織有效的管理和技術(shù)支撐就會陷入無序和混亂。目前，各地基層公務(wù)員績效評價組織體系有著較大差別，有些地方委托一些第三方進行部分考核，有些地方是政府部門內(nèi)部組成考核領(lǐng)導(dǎo)組，因此，可以劃分出多種多樣的組織形式。無論是內(nèi)部評價還是外部評價，無論是分散性考核還是集中統(tǒng)一考核，都有其合理性。基層公務(wù)員績效考核的數(shù)據(jù)來源既可以是單位工作中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)，也可以由專門的大數(shù)據(jù)管理部門負責提供，紀檢監(jiān)察、公安、金融、電信等部門進行業(yè)務(wù)配合。

（三）績效考核成為基層公務(wù)員的約束和激勵基石

新的績效考核通過技術(shù)突破掌握真實情況，確保數(shù)據(jù)釆集的準確性，可以采取交叉驗證等數(shù)據(jù)處理手段，力求結(jié)果真實全面。對受評對象務(wù)必嚴肅紀律必要時進行問責和紀律處分，對于考核結(jié)果優(yōu)秀的單位和個人也務(wù)必給予獎勵。

（四）考核成為增強基層公務(wù)員新時代發(fā)展本領(lǐng)的指揮棒

通過績效考核切實解決基層部門存在的干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，甄別工作的優(yōu)劣，體現(xiàn)績效的差異化，合理設(shè)置干部考核指標，改進考核方式方法，全面引領(lǐng)基層公務(wù)員績效評價。加強考核結(jié)果的反饋和應(yīng)用，引導(dǎo)基層公務(wù)員學習榜樣、發(fā)揚成績、改進不足，更好忠于職守、履職盡責、擔當奉獻［3］。

六、結(jié) 語

適應(yīng)新時代新任務(wù)新要求，建立一套符合地方公務(wù)員績效評價的技術(shù)路徑是完善干部考核評價機制的重要環(huán)節(jié)。融合大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)解決在考核過程中會產(chǎn)生各種問題，使考核成為干事的“指揮棒”，也是成事的“助推器”，讓考核創(chuàng)新成為安徽落實中央精神的重要抓手。安徽省具有大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等科技優(yōu)勢，并且在績效考核、綜合考核領(lǐng)域進行大量的制度創(chuàng)新，為實施“智慧考核”奠定良好的制度和技術(shù)支撐。安徽可以先行設(shè)計“智慧考核”規(guī)范流程，選取部分地區(qū)和行業(yè)試點，取得經(jīng)驗和優(yōu)化技術(shù)框架后推廣應(yīng)用。由數(shù)據(jù)支撐的考核創(chuàng)新有利于安徽制定完善的激勵政策，必然對在當前環(huán)境下激發(fā)干部工作熱情、積極性和創(chuàng)造性產(chǎn)生良好的效果。