比較視野下我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度研究

孫雨霖，黃德林

(中國地質(zhì)大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

我國現(xiàn)已形成了以法律法規(guī)標準為核心的環(huán)境保護制度。黨的十八屆五中全會提出“實行最嚴格的環(huán)境保護制度”，將我國的環(huán)境保護制度推入一個新的發(fā)展階段。黨的十九大報告指出“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，體現(xiàn)了國家對最嚴格環(huán)境保護制度的高度重視。在最嚴格的環(huán)境保護制度中，對耕地的最嚴格保護是其重要的組成部分，其中對基本農(nóng)田的最嚴格保護更是重中之重。2018年2月23日，《國土資源部關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》發(fā)布，這是有關基本農(nóng)田保護的最新通知，與黨的十九大報告中的“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”相呼應，將基本農(nóng)田的最嚴格保護進一步向前推進。目前，有關水資源、大氣和基本農(nóng)田的最嚴格保護制度均已顯現(xiàn)，通過將三者進行比較進而對基本農(nóng)田的最嚴格保護制度進行深入研究，有利于完善基本農(nóng)田的最嚴格保護，為維護我國糧食安全和社會穩(wěn)定提供借鑒。

目前我國對于最嚴格環(huán)境保護制度的研究不多，主要集中于內(nèi)涵解讀、現(xiàn)狀和問題分析、對策建議等方面[1-2]。其中對耕地、水資源和大氣的最嚴格保護制度的研究相對來說稍多。對于耕地的最嚴格保護的相關研究，主要集中于耕地最嚴格保護制度的內(nèi)涵解讀、制度落實和完善工作等方面[3-4]，其中對于基本農(nóng)田的研究，集中于基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、劃定方法等的實證研究，以及針對基本農(nóng)田保護制度建立的必要性、發(fā)展狀況等的探討[5-7]；對于水資源最嚴格保護制度的相關研究，主要集中于地方實踐措施、不同類型水域的治理措施等具體落實以及該制度的完善研究等方面[8-10]；對于大氣最嚴格保護制度的相關研究，主要集中于對大氣污染防治制度剖析、大氣污染現(xiàn)狀及對策研究等方面，其中對《大氣污染防治法》的完善和解讀是其重點[11-14]。

通過對上述相關研究的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，我國對于水資源和大氣最嚴格保護制度的研究較為豐富，而對基本農(nóng)田的研究多是實證研究，缺乏對整個基本農(nóng)田最嚴格保護制度的深入探討。因此，在我國最嚴格環(huán)境保護制度框架下，將大氣和水資源的最嚴格保護制度作為參考，與基本農(nóng)田最嚴格保護制度進行比較，可以在已有研究基礎上豐富我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度的相關內(nèi)容，為完善基本農(nóng)田最嚴格保護制度提供新的思路，具有一定的創(chuàng)新性和應用價值。

1 我國基本農(nóng)田、水資源、大氣最嚴格保護制度的建立及其特點

最嚴格保護制度是一個相對意義上的概念，從當前的社會條件來看，它在某一時期是最嚴格的，但是從縱向發(fā)展的角度來看，以后任何一個時期的保護制度都應該而且必須比現(xiàn)在更為嚴格[15]。因此，我國的最嚴格保護制度一直處于不斷的改進和完善中。目前，有關基本農(nóng)田、水資源和大氣的保護，我國已經(jīng)出臺了許多法律規(guī)章，三者的最嚴格保護制度都在不斷完善。本文將分別對我國基本農(nóng)田、水資源、大氣最嚴格保護制度的建立過程進行梳理，從而了解其演變?yōu)椤白顕栏癖Ｗo制度”的具體路徑，并通過分析制度內(nèi)容來歸納其特點，加深對“最嚴格”的理解，以便進行比較研究。

1.1 基本農(nóng)田最嚴格保護制度及其特點

1.1.1 基本農(nóng)田最嚴格保護制度的歷史演進

有關基本農(nóng)田的保護最初涵蓋在對耕地的保護中，面對我國耕地面積逐漸減少、耕地質(zhì)量逐年下降、糧食安全受到嚴重威脅的境況，基本農(nóng)田的保護問題愈發(fā)凸顯，受到國家的高度重視。1994年7月，國務院審議并通過了《基本農(nóng)田保護條例》，標志著我國基本農(nóng)田保護步入法制軌道，基本農(nóng)田保護制度正式確立[3]，這為我國基本農(nóng)田的建立和保護提供了具體的制度依據(jù)。1999年1月起實施的新修訂的《土地管理法》標志著我國最嚴格的耕地保護制度真正得以確立[4]，其中明確指出“國家實行基本農(nóng)田保護制度”；同時修訂的《基本農(nóng)田保護條例》使基本農(nóng)田保護制度更加完善?；巨r(nóng)田的最嚴格保護隨著耕地最嚴格保護制度的確立和基本農(nóng)田保護制度的精細化、規(guī)范化而逐漸顯現(xiàn)。除此之外，我國《基本農(nóng)田保護區(qū)調(diào)整劃定工作驗收辦法》《關于嚴禁非農(nóng)業(yè)建設違法占用基本農(nóng)田的通知》等具體的規(guī)章制度也相繼推出，使有關基本農(nóng)田的規(guī)定不斷完善。國家不斷強調(diào)最嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，黨的十七屆三中全會提出了“永久基本農(nóng)田”的概念，黨的十八大和十八屆三中全會強調(diào)要毫不動搖地堅守耕地保護紅線，這些都加深了對基本農(nóng)田進行最嚴格保護的認識。2018年2月，《國土資源部關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》的發(fā)布，是基本農(nóng)田最嚴格保護制度的最新推進和再次強調(diào)。隨著我國對基本農(nóng)田保護制度的不斷調(diào)整和細化，基本農(nóng)田的最嚴格保護制度逐漸形成和完善。

1.1.2 基本農(nóng)田最嚴格保護制度的特點

我國基本農(nóng)田保護制度包括基本農(nóng)田保護規(guī)劃制度、基本農(nóng)田保護區(qū)制度、占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田占補平衡制度、禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度、基本農(nóng)田保護責任制度、基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度、基本農(nóng)田地力建設和環(huán)境保護制度等[5]，這些制度基本涵蓋了基本農(nóng)田保護制度的所有方面。據(jù)此，本文將我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度的內(nèi)容大致分為以下三個部分。

(1) 最嚴格劃定制度。最嚴格劃定制度主要包括基本農(nóng)田保護規(guī)劃制度和基本農(nóng)田保護區(qū)制度。我國《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》均規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積80%以上”，并對應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地類型明確列舉，確保了基本農(nóng)田的數(shù)量充足和質(zhì)量過關，同時要求劃定好的基本農(nóng)田保護區(qū)要設立專有的標志牌，作為邊界的標明和禁止破壞的強調(diào)。我國《國土資源部關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》中提到“量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補劃”，并對于基本農(nóng)田補劃的標準、程序、論證等做了詳細說明；《劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術規(guī)程(試行)》中對基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的準備工作、規(guī)劃編制與報批、劃區(qū)定界、檢查驗收等做了詳細的制度安排，提出要堅持“一要吃飯、二要建設”的土地利用方針。如今，全國永久基本農(nóng)田劃定工作已總體完成，全國落實保護面積15.50億畝，超過15.46億畝的保護任務目標。但在基本農(nóng)田保護區(qū)的實際劃定過程中，仍然存在著落實問題，如“劃遠不劃近，劃優(yōu)不劃劣”現(xiàn)象嚴重、城市周邊保護區(qū)分散且缺乏落實、劃定標準隨意且不統(tǒng)一等，因此還應加強基本農(nóng)田最嚴格保護制度的落實工作，嚴厲處罰規(guī)劃過程中的違規(guī)現(xiàn)象。

(2) 最嚴格保護措施。最嚴格保護措施主要包括占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田占補平衡制度、禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度、基本農(nóng)田地力建設和環(huán)境保護制度。前兩項針對的是占用基本農(nóng)田的情況，主要側(cè)重于基本農(nóng)田的數(shù)量。其中占用基本農(nóng)田審批制度禁止占用基本農(nóng)田，若不得已必須占用，則需要報國務院進行審批，如此高規(guī)格的審批表明占用情況是極其特殊的；基本農(nóng)田占補平衡制度則是針對占用后的情況，我國《基本農(nóng)田保護條例》第十六條指出：經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾a充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。這保證了基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量不會降低。后兩項制度針對的是利用基本農(nóng)田的情況，主要側(cè)重于基本農(nóng)田的質(zhì)量。其中禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度，列舉了破壞基本農(nóng)田的各類活動，規(guī)定對不同的閑置情況進行重新開墾，從而保證基本農(nóng)田地力不被破壞且充分利用；基本農(nóng)田地力建設和環(huán)境保護制度，規(guī)定要對基本農(nóng)田地力分等定級和鼓勵利用有機肥料來增強地力，并對環(huán)境污染情況進行監(jiān)測和管控。但是隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設項目本身對自然條件、區(qū)位等的要求較高，建設用地占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象仍然存在[16]。因此，最嚴格保護措施還需進一步落實。

(3) 最嚴格監(jiān)督機制。最嚴格監(jiān)督機制主要包括基本農(nóng)田保護責任制度、基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度。基本農(nóng)田保護責任制度構(gòu)建了違規(guī)違法占有或破壞基本農(nóng)田的追責機制，對于不同程度和類型的違法行為給予相應的處罰措施。我國《基本農(nóng)田保護條例》第二十七條規(guī)定：“在建立基本農(nóng)田保護區(qū)的地方，縣級以上地方人民政府應當與下一級人民政府簽訂基本農(nóng)田保護責任書……”，這對基本農(nóng)田的保護責任做出了書面的確定，并將基本農(nóng)田的保護與土地利用等工作的考核相掛鉤，定期進行檢查和上報，對相關人員形成嚴格的約束和足夠的激勵。基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度主要是政府定期對基本農(nóng)田保護情況進行監(jiān)督，從而保證基本農(nóng)田不被濫用和破壞。我國《國土資源部關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》中提出的強化永久基本農(nóng)田保護考核機制和構(gòu)建永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管機制，是針對基本農(nóng)田保護所做出的有效監(jiān)督機制。

1.2 水資源最嚴格保護制度及其特點

1.2.1 水資源最嚴格保護制度的歷史演進

水資源的保護制度發(fā)展迅速，已形成較為完善的法律規(guī)定。自20世紀80年代后，我國政府開始了依法治水、依法管水的努力，開始了水資源立法的嘗試[17]。我國《憲法》和《環(huán)境保護法》中均有關于水資源保護的條文規(guī)定。在專門的水資源保護法律上，1984年公布且歷經(jīng)三次修訂的《水污染防治法》，專門從水污染防治的標準、監(jiān)督、措施、處理等方面做了詳細的規(guī)定；1988年公布且歷經(jīng)三次修訂的《水法》，從水資源規(guī)劃、水資源開發(fā)利用、水資源保護、水資源節(jié)約使用等方面對水資源做了宏觀、合理的安排；1991年公布且歷經(jīng)一次修訂的《水土保持法》，在水土流失的規(guī)劃、預防、治理、監(jiān)測等方面做了詳細的說明；1997年公布且經(jīng)歷了三次修改的《防洪法》，從規(guī)劃、治理、防護、設施管理等方面對防治洪水的問題做了總體的安排；除此之外，還有《取水許可制度實施辦法》《河道管理條列》《水權轉(zhuǎn)讓的若干意見》《防汛條例》等一系列的法規(guī)條例?？梢?，我國專門針對水污染、水土保持、防治洪水等問題制定了專門的法律法規(guī)，從而形成了較為完善的水資源保護制度體系。面對著愈加嚴峻的水污染及水資源短缺狀況，2012年1月國務院出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確提出“最嚴格制度”，對實行最嚴格水資源管理制度做出了全面部署和具體安排，標志著實行最嚴格水資源管理制度已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略[8]。其中設立的“三條紅線”和“四項制度”成為之后最嚴格水資源保護的指導和依據(jù)。此后，我國不斷推進水資源最嚴格保護制度和行動，水資源的最嚴格保護逐漸成為常態(tài)。

1.2.2 水資源最嚴格保護制度的特點

我國《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(以下稱《意見》)中明確了“水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線”三條紅線目標和“用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度”四項制度，為水資源的最嚴格保護做出了全面規(guī)定，相關法律和條例也可大致歸到其框架之下。據(jù)此，本文將最嚴格水資源保護制度分為以下四個方面。

(1) 嚴格用水總量控制制度。用水總量控制制度就是以用水總量控制指標為依據(jù),以水資源論證與取水許可制度為手段,以水資源管理責任與考核制度為目標進行區(qū)域用水總量控制,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用[18]?？刂朴盟偭啃枰獓朗厮Y源開發(fā)利用控制紅線?！兑庖姟分型ㄟ^“嚴格規(guī)劃管理和水資源論證、嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量、嚴格實施取水許可、嚴格水資源有償使用、嚴格地下水管理和保護、強化水資源統(tǒng)一調(diào)度”六條規(guī)定對該項制度做了詳細說明。我國《水法》中對水資源規(guī)劃和水資源配置做出了具體規(guī)定，指出“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。可見，全方位的用水總量考慮與審核體現(xiàn)了最嚴格保護的特點。

(2) 最嚴格用水效率控制制度。用水總量控制是取用水量的總量控制,而用水效率控制是用水環(huán)節(jié)及用水過程控制[18]?？刂朴盟室獓朗赜盟士刂萍t線，通過對水資源的有效利用來達到節(jié)約用水的目的?！兑庖姟分袕摹叭婕訌姽?jié)約用水管理、強化用水定額管理、加快節(jié)水技術改造”方面對該項制度做出了詳細規(guī)定，在生產(chǎn)生活用水上通過定價、定額、提高技術等提出全面的限制措施，通過“需用兩控、軟硬并舉、常規(guī)和非常規(guī)水源齊抓”[19]確保高效利用水資源，實現(xiàn)真正有效地節(jié)水。我國《水法》對水資源節(jié)約使用做了詳細規(guī)定，其中第四十九條到第五十五條對設置水費和運用節(jié)水技術做了詳細說明?？梢?，多種節(jié)水技術和措施以及嚴密的控制規(guī)定均體現(xiàn)了最嚴格的特點。

(3) 最嚴格保護水質(zhì)制度。除了對水量進行控制，在水質(zhì)的保護方面，《意見》中設立了水功能區(qū)限制納污紅線和制度，從“嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理、加強飲用水水源保護、推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復”三個方面、控制污染和加強修復兩個角度入手對水質(zhì)進行保護。這體現(xiàn)出最嚴格保護水質(zhì)不僅是對水質(zhì)本身的控制，更是關系到人民飲水安全和生態(tài)環(huán)境改善的重要措施。我國《水污染防治法》對水污染的監(jiān)督管理、防治措施、各類型污染的防治等做了嚴密的規(guī)定，《水法》提出“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度”等防污規(guī)定。而最嚴格保護水質(zhì)的相關制度提出了從全方位多角度對水質(zhì)進行保護和修復的規(guī)定，而其中提及的“從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量”等都體現(xiàn)了最嚴格保護的特點。

(4) 最嚴格管理制度。除對水資源本身水量和水質(zhì)的最嚴格保護之外，對于水資源管理活動的制度規(guī)定也是最嚴格的?！兑庖姟分兴Y源管理責任和考核制度主要涉及責任及考核機制、監(jiān)控措施、監(jiān)督機制等方面。我國《水法》中第六章“水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查”和第七章“法律責任”對水資源利用管理事宜進行了規(guī)定。在責任及考核機制上，將水資源的評價指標納入了地方綜合評價體系，并將其作為考核相關負責人的重要依據(jù)，通過考核對地方和人員形成了激勵和監(jiān)督；在監(jiān)控措施上，完善了相關的標準體系，并設立了專門的管理機構(gòu)及時對水資源狀況進行監(jiān)測；在監(jiān)督機制上，強調(diào)社會參與，在輿論和法律上均加強監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督。除此之外，還有經(jīng)費投入管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度分配等的規(guī)定，都具備足夠的管理力度，體現(xiàn)著最嚴格的特色。

1.3 大氣最嚴格保護制度及其特點

1.3.1 大氣最嚴格保護制度的歷史演進

自20世紀80年代起，我國大氣環(huán)境質(zhì)量管理標準實現(xiàn)了全國統(tǒng)一，大氣環(huán)境保護進入法制管理的新階段[12],大氣保護制度逐漸形成。1982年發(fā)布，歷經(jīng)三次修訂的《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》中規(guī)定了大氣污染物質(zhì)最高允許含量，為大氣污染防治提供了基本依據(jù)；1987年公布且歷經(jīng)三次修訂的《大氣污染防治法》中對大氣污染的防治標準、達標規(guī)劃、監(jiān)督管理、防治措施、法律責任等都做出了詳細的說明。此外，我國《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《鍋爐煙塵排放標準》等管理辦法從更加具體的污染源防治上進行了說明。2013年《大氣污染防治行動計劃》發(fā)布，被譽為“我國有史以來最為嚴格的大氣治理行動計劃”，它在加大綜合治理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快技術改造等十條防治大氣污染方面列出了具體規(guī)定，因而也簡稱“大氣十條”，它成為接下來五年內(nèi)大氣污染防治的準則。在“大氣十條”目標全面實現(xiàn)的2017年，我國一系列配套的法規(guī)條例也相繼出臺，比如《火電廠污染防治技術政策》《高污染燃料目錄》等，這些政策和條例專門針對大氣污染物控制、污染防治技術等做了細致說明，對《大氣污染防治法》做出了有益補充，是隨著經(jīng)濟發(fā)展而做出的新調(diào)整，其防治標準和措施愈加嚴格。

1.3.2 大氣最嚴格保護制度的特點

大氣的最嚴格保護，主要針對的是大氣質(zhì)量的保護，具體來說就是對大氣污染進行防治，從污染源的總量、類型以及排污權等進行管控。本文通過對大氣污染防治法律制度的總結(jié)，從源頭控制、事中控制、事后救濟來探討大氣的最嚴格保護制度。

(1) 最嚴格源頭控制制度。源頭控制制度是指對大氣污染源的排放和許可進行控制，其中包括環(huán)境標準制度、排污申報許可制度等。《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》等對大氣的質(zhì)量和污染物制定了總體的防治標準，還針對特殊燃料產(chǎn)品制定了專門的標準。除此之外，還制定了大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃，這些標準通過專家論證、聽取相關人員意見而得以規(guī)范，具有足夠的科學性和說服力，并向全社會公開，接受社會的監(jiān)督。我國《大氣污染防治法》中第十九條指出“排放工業(yè)廢氣……單位，應當取得排污許可證”，《控制污染物排放許可制實施方案》中提到“制定排污許可管理名錄、規(guī)范排污許可證核發(fā)、合理確定許可內(nèi)容”等，這些制度規(guī)定使排污活動變得更加規(guī)范和有序，也與大氣環(huán)境狀況更加適應。

(2) 最嚴格事中控制制度。事中控制制度是指在大氣污染物排放的過程中進行管理和監(jiān)督，實時控制大氣污染的制度，其中包括總量控制制度、排污權交易制度等。我國《大氣污染防治法》中第二十一條指出“國家對重點大氣污染物排放實行總量控制”?？偭靠刂瓢ǜ鲄^(qū)域和各類型污染物的排放量限制。各地政府在國家的指導下對本地就進行污染總量控制制定了一系列的方針和條例并付諸實施，在污染總量控制和減排等方面都取得了一定的成效[20]。排污權交易制度近年來逐漸完善，較好地兼顧了排污者的利益和大氣治理兩方面的需求。此外，通過建立信息公開制度、環(huán)境監(jiān)管體制、環(huán)保執(zhí)法程序等形成對有關單位的有效監(jiān)管?？傊?，事中控制制度涉及的問題十分全面，能推動大氣污染的有效治理。

(3) 最嚴格事后救濟制度。事后救濟制度主要是針對排污后產(chǎn)生問題的責任追究制度。我國《大氣污染防治法》中第七章專門針對法律責任進行了詳盡的規(guī)定，明確了相關主體的責任、對違反規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營部門的處罰措施，明確列舉出了違反規(guī)定的所有行為，大部分措施以罰款和責令停業(yè)整改為主，構(gòu)成犯罪的追究刑事責任，同時還明確了政府、企業(yè)和社會各自的責任，希望通過共同努力來改善空氣質(zhì)量，體現(xiàn)了多主體參與的特點。

2 比較視野下我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度的特點及不足

結(jié)合以上對我國基本農(nóng)田、水資源和大氣最嚴格保護制度的梳理和分析并進行比較，可以發(fā)現(xiàn)我國基本農(nóng)田的最嚴格保護制度與水資源和大氣最嚴格保護制度之間存在一些差異，這些差異體現(xiàn)了基本農(nóng)田最嚴格保護制度自身的特點，也反映出目前制度建設的一些不足之處。

2.1 比較視野下我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度的特點

我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度與水資源和大氣最嚴格保護制度相比，其具有如下特點：

(1) 強調(diào)“特殊保護”，更具嚴格限制作用?；巨r(nóng)田是從耕地中劃分出來用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而且不得被占用的耕地，它與國家的糧食安全相關聯(lián)，對于基本農(nóng)田的保護也就更加嚴格。有關環(huán)境的最嚴格保護制度，主要涉及耕地、水資源和大氣三個方面，如今將基本農(nóng)田從耕地中單獨提出，也體現(xiàn)了其保護的特殊性，說明這是耕地最嚴格保護中的重中之重。其中,占用基本農(nóng)田需要經(jīng)最高政府機關——國務院進行審批，這體現(xiàn)出基本農(nóng)田的特殊地位和不可隨意占用的特點；禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度體現(xiàn)出對于基本農(nóng)田的閑置情況也是不允許的。而相對來說，用水總量控制制度中并沒有如此嚴格和特殊的禁止條件，大氣的排放總量控制也是如此，同時排污權交易制度的建立也說明排放總量的控制是可以在一定的限制范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的，而基本農(nóng)田的占用卻不可能隨意交易。因此，相較于大氣和水資源而言，基本農(nóng)田的最嚴格保護更加特殊嚴格。

(2) 強調(diào)“量”的最嚴格保護。基本農(nóng)田的最嚴格保護制度中最基本的條件是其數(shù)量不可減少，并對普通的占用情況嚴厲禁止，這說明對于基本農(nóng)田面積數(shù)量的劃定和保護最為嚴格，其中占補平衡制度更是這個特點的集中體現(xiàn)。相比之下，水資源的最嚴格保護制度雖然也設立了用水總量標準，但更多的是一種約束，而非禁止；保護大氣注重的是污染防治，更重視大氣的質(zhì)量，而非大氣本身數(shù)量的多少。這是由于基本農(nóng)田自身具有生產(chǎn)作用，保障其數(shù)量不減少是保證糧食總量的基礎，因此對于基本農(nóng)田的數(shù)量保護最為嚴格。

(3) 社會屬性較強，生態(tài)屬性較弱?；巨r(nóng)田設立的目的是為了保證國家的糧食安全，因此主要關注基本農(nóng)田的生產(chǎn)效力和面積大小，也就是說，關注如何對基本農(nóng)田進行高效利用以實現(xiàn)糧食生產(chǎn)目標。生態(tài)屬性關注退耕還林、退耕還湖等內(nèi)容，基本農(nóng)田的保護與之正好相反，雖然基本農(nóng)田環(huán)境保護制度也規(guī)定保護土壤不受污染和破壞，但其目的是保證生產(chǎn)耕作，而非生態(tài)平衡。水資源最嚴格保護制度中，既有用水總量和用水效率的控制，也有保證水質(zhì)的措施，兼具生態(tài)和社會屬性；大氣最嚴格保護制度則強調(diào)污染防治，主要是生態(tài)屬性。這說明基本農(nóng)田的最嚴格保護更側(cè)重于在利用上的保護，而非生態(tài)上的保護。

2.2 比較視野下我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度存在的不足

我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度與水資源和大氣最嚴格保護制度相比，其存在以下不足：

(1) 未形成專門法律，法律體系不完善?；巨r(nóng)田的最嚴格保護主要依靠《基本農(nóng)田保護條例》等專門性規(guī)章制度和《土地管理法》這樣概括性的法律，并沒有形成專門法律，其法律效力明顯不夠；同時，在基本農(nóng)田劃分上沒有形成統(tǒng)一的標準和方法，許多具體的制度并沒有專門的和全國性的條例方法，法律體系并沒有完整建立。水資源保護已經(jīng)形成了《水法》《水污染防治法》等一系列專門的法律，大氣的保護也有《大氣污染防治法》作為保障，相比之下，基本農(nóng)田保護的制度體系和法律規(guī)定過于單薄，無法進行法制管理，難以追究法律責任，這也必然會影響基本農(nóng)田最嚴格保護制度的實施。

(2) “質(zhì)”的提高有待強化?！痘巨r(nóng)田保護條例》中對于嚴守基本農(nóng)田面積、嚴禁非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田的規(guī)定有大篇幅說明，而防止破壞基本農(nóng)田和提高地力的規(guī)定卻只有幾句話，說明基本農(nóng)田保護區(qū)制度、占用審批制度、占補平衡制度一直是重點，而地力建設和環(huán)境保護制度明顯不足。水資源最嚴格保護中專門設立了水功能區(qū)納污紅線，對于水質(zhì)更是從限制排放和污水處理兩個角度做了詳細說明，“質(zhì)”“量”并重；對于大氣的保護而言，“質(zhì)”的管控是重中之重，《大氣污染防治法》以及一系列法規(guī)條例更是對污染防治做了詳細規(guī)定。因此，相較于水資源和大氣的最嚴格保護，基本農(nóng)田對于土壤質(zhì)量保護和提升的相關制度規(guī)定還不夠完善。

(3) 缺乏對利益主體的管理和規(guī)范。基本農(nóng)田的利益主體直接對應的是農(nóng)民群體，而現(xiàn)有制度中更多是對非法占用主體的管控，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和地方政府的管理規(guī)定并不詳盡。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為直接從事農(nóng)業(yè)活動的人，對于基本農(nóng)田的利用對基本農(nóng)田的保護起著重要的作用。而地方政府因為缺乏足夠的政治激勵，很難在耕地保護方面發(fā)揮更加積極的作用[21]。因而只有對地方政府和農(nóng)民形成合理的管理和激勵，才能真正使基本農(nóng)田的最嚴格保護制度發(fā)揮實際作用。在水資源和大氣的最嚴格保護制度中，對相關生產(chǎn)經(jīng)營部門有專門明確的規(guī)定，對其準入標準、生產(chǎn)活動等都有詳細安排，對相關政府部門的管理也是如此。相比之下，基本農(nóng)田對利益主體的管理很少且補償機制缺乏，阻礙著其最嚴格保護制度的實施。

3 完善我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度的對策與建議

通過將我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度與水資源和大氣最嚴格保護制度進行比較，借鑒大氣和水資源最嚴格保護制度的已有經(jīng)驗，本文針對如何完善我國基本農(nóng)田最嚴格保護制度提出了如下有針對性的建議：

(1) 建立專門法律，形成完善的制度體系。應設立專門的基本農(nóng)田立法委員會，對有關基本農(nóng)田的立法問題進行研究，并根據(jù)實踐過程中出現(xiàn)的新矛盾以及現(xiàn)有規(guī)定不適用的情況，對有關法律和規(guī)定進行調(diào)整，將目前法律上缺失的條文進行補充，在此基礎上形成專門的法律，同時在基本農(nóng)田保護區(qū)劃定、基本農(nóng)田補償機制、基本農(nóng)田占用的處置措施等各方面形成專項的規(guī)定，從而形成以專門的基本農(nóng)田保護法為核心的、系統(tǒng)的、完整的法律制度體系。

(2) 加強對基本農(nóng)田質(zhì)量的保護，完善地力建設和環(huán)境保護制度。建立專門的基本農(nóng)田地力建設和環(huán)境保護辦法，制定詳細規(guī)定，比如加強對土壤質(zhì)量的保護和培育，提高培育技術方法等；在防止污染和破壞方面，可以限制破壞性農(nóng)藥的購買，提前對周圍的污水或廢棄物進行正確處理等；在基本農(nóng)田遭到破壞后及時采取補救措施，對污染和破壞基本農(nóng)田的行為明確列舉，并形成更加嚴格的處罰，從而完善對基本農(nóng)田質(zhì)量的最嚴格保護。

(3) 完善對利益主體的管理，形成基本農(nóng)田補償制度。一方面，基本農(nóng)田的設立會讓地方政府和農(nóng)民群體的利益受到損失，因此應給予相應的補償。建議形成專門的基本農(nóng)田補償制度，對補償金的設立及使用、補償主體的確定、補償標準的設立等都做出明確的規(guī)定。另一方面，利益主體的行為會直接影響基本農(nóng)田的使用。農(nóng)民作為基本農(nóng)田的保護主體，當他們對自己的生活環(huán)境、周邊的農(nóng)村風景等因素較為重視時，一般都會有較強的農(nóng)地保護意向[22]。因此，可以通過對周圍農(nóng)村的建設和管理，來提高農(nóng)民群體的保護意識。除此之外，對農(nóng)民群體的耕作行為和地方政府的管理行為也要做出合理安排，從而加強對基本農(nóng)田的最嚴格保護。

4 結(jié) 論

基本農(nóng)田的最嚴格保護，具有從國家經(jīng)濟社會全局考慮的戰(zhàn)略意義，是保證我國國家糧食安全的必要舉措。相較于大氣、水資源的最嚴格保護制度而言，基本農(nóng)田的最嚴格保護制度有其特殊價值，體現(xiàn)出一種絕對的限制性，更加凸顯出“最嚴格”的涵義。比較發(fā)現(xiàn)，基本農(nóng)田的最嚴格保護兼具社會屬性和生態(tài)屬性，需要“質(zhì)”“量”并重，但已有的基本農(nóng)田保護制度缺乏對“質(zhì)”的保護和對生態(tài)屬性的重視，未形成專門的法律和完整的制度體系；同時，在實際操作過程中，對已有制度的執(zhí)行并不到位，仍然存在一些違規(guī)現(xiàn)象，這要求需要加快形成基本農(nóng)田最嚴格的監(jiān)督管理制度。在未來的制度設計中，基本農(nóng)田的最嚴格保護制度應依照最嚴格環(huán)境保護制度的設計思路，加快形成地力建設、環(huán)境保護、占用處置等各類專項制度規(guī)定，制定全國統(tǒng)一的判定和處理標準，注重相關各主體間的利益協(xié)調(diào)和相互合作，增強法律效力并建立完善的制度體系，并應隨著現(xiàn)實情況的發(fā)展變化，不斷修訂完善該制度，確保其與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配、與環(huán)境保護相適應，從而真正將“最嚴格”的理念貫徹落實。