我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)法律規(guī)制的現(xiàn)狀及其完善

張艷芳

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074)

頁(yè)巖氣是一種非常規(guī)天然氣資源，也是一種新型的清潔能源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球的頁(yè)巖氣資源量為457萬(wàn)億m3，其中利用頁(yè)巖氣技術(shù)可采的資源量為187萬(wàn)億m3，而中國(guó)的頁(yè)巖氣可采資源量約為36萬(wàn)億m3[1]，在全球頁(yè)巖氣可采儲(chǔ)量最多的11個(gè)國(guó)家中位列第一。因此，開(kāi)發(fā)我國(guó)的頁(yè)巖氣資源具有良好的前景和價(jià)值。首先，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)具有能源價(jià)值。我國(guó)的傳統(tǒng)油氣資源相當(dāng)匱乏，能源消耗巨大，石油供給比較短缺，對(duì)外的依賴程度較高，開(kāi)發(fā)利用頁(yè)巖氣既可以在一定程度上緩解天然氣供應(yīng)的壓力、減輕能源負(fù)擔(dān)，也可以有效地改變我國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。其次，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)具有環(huán)境價(jià)值。頁(yè)巖氣是一種低碳、清潔的新型能源，開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣可以滿足能源消費(fèi)需求、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，消費(fèi)頁(yè)巖氣可以減少碳的排放量、緩解氣候變暖。完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)方面的法律規(guī)制有利于頁(yè)巖氣行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，也有利于防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有利于落實(shí)國(guó)家關(guān)于頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)方面的政策。目前，雖然我國(guó)針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)在礦產(chǎn)資源、水資源保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及財(cái)稅政策等方面都出臺(tái)了相關(guān)的法律規(guī)制，但是還存在著一些問(wèn)題，只有完善我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)的法律規(guī)制，才能滿足頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

1 我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)法律規(guī)制的意義

對(duì)于頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)和利用來(lái)說(shuō)，完善的法律規(guī)制具有十分重要的意義。首先，頁(yè)巖氣法律規(guī)制有利于推動(dòng)整個(gè)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。比如完善礦業(yè)權(quán)和財(cái)稅政策，有利于提高企業(yè)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣的積極性，進(jìn)而促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；完善信息公開(kāi)制度，可以減少企業(yè)在頁(yè)巖氣開(kāi)采過(guò)程中的采易棄難、采富棄貧現(xiàn)象。其次，頁(yè)巖氣法律規(guī)制有利于防治環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。頁(yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)會(huì)造成相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，完善相關(guān)的環(huán)境法律規(guī)制，可以規(guī)范頁(yè)巖氣的開(kāi)采活動(dòng)，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞。再次，頁(yè)巖氣法律規(guī)制有利于落實(shí)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策。我國(guó)政府出臺(tái)了很多促進(jìn)頁(yè)巖氣發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，比如《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃》和《頁(yè)巖氣勘探開(kāi)采和監(jiān)督管理通知》中的相關(guān)規(guī)定，完善頁(yè)巖氣立法可以更好地落實(shí)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)政策。

2 我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中相關(guān)法律規(guī)制的現(xiàn)狀

2.1 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中礦產(chǎn)資源相關(guān)的立法

我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中礦產(chǎn)資源方面的主要法律規(guī)制有：①《礦產(chǎn)資源法》；②《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》；③《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》；④《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和⑤《礦業(yè)權(quán)出讓管理暫定規(guī)定》，這五個(gè)法律規(guī)制同時(shí)也是規(guī)范我國(guó)天然氣開(kāi)采的法律體系，其中有關(guān)頁(yè)巖氣立法的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一方面是關(guān)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)的規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定了礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有；另一方面是探礦權(quán)和采礦權(quán)的規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，第十二條規(guī)定了實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度，第十六條規(guī)定了開(kāi)采天然氣需要國(guó)務(wù)院授權(quán)頒發(fā)采礦許可證，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登機(jī)管理辦法》第四條規(guī)定了勘查石油和天然氣礦產(chǎn)需要由相關(guān)部門(mén)頒發(fā)勘查許可證，《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第三條規(guī)定了開(kāi)采石油、天然氣礦產(chǎn)需要由相關(guān)部門(mén)頒發(fā)采礦許可證，《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定了探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程序以及相關(guān)的法律責(zé)任[2]。

2.2 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面相關(guān)的立法

我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面的立法主要有《水法》《水污染防治法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》以及《環(huán)境保護(hù)法》，其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一方面是水資源利用方面的立法，如《水法》第七條規(guī)定了用水實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，第十二條規(guī)定了實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，第四十七條規(guī)定了用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合，第四十八條規(guī)定細(xì)化了取水用水相關(guān)的流程，第五十一條規(guī)定了工業(yè)用水的處理方式，第五十三條規(guī)定了節(jié)水的措施；另一方面是水污染防治方面的立法，如《水污染防治法》第二十條規(guī)定了水污染物的排放要實(shí)行總量控制制度，第二十一條規(guī)定了污水排放實(shí)行排污許可證制度，第三十四條規(guī)定了含有放射性物質(zhì)的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，第三十九條規(guī)定了禁止利用某些非正常方式排放水污染物來(lái)逃避監(jiān)管，第四十二條規(guī)定了勘探開(kāi)采活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取防護(hù)措施，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第三十六條規(guī)定了排放有毒、有害的廢水要采取防護(hù)措施，《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害[3]。

2.3 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面相關(guān)的立法

我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)采目前主要使用水力壓裂法，它在一定程度上會(huì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。目前，國(guó)家還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)制定相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，只是參考天然氣的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面相關(guān)的立法主要有《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，其內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)類型方面的立法，《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第二十九條規(guī)定了頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)和利用要開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)或者是規(guī)劃影響評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)的對(duì)象和評(píng)價(jià)的方法也做出了一些規(guī)定；二是環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容方面的立法，目前我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)頁(yè)巖氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的規(guī)定，主要也是參考《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》來(lái)實(shí)施；三是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程方面的立法，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的流程做出了規(guī)定，即首先確定評(píng)價(jià)的對(duì)象和評(píng)價(jià)的范圍，其次編寫(xiě)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，然后向環(huán)保部門(mén)提出申請(qǐng)，最后由環(huán)保部門(mén)對(duì)符合規(guī)定的給予批復(fù)[4]。

2.4 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中財(cái)稅政策方面相關(guān)的立法

為了激發(fā)企業(yè)開(kāi)采頁(yè)巖氣的積極性，促進(jìn)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府出臺(tái)了一系列的相關(guān)財(cái)稅政策?！俄?yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015 年)》中提出了頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，并針對(duì)目標(biāo)提出了一些財(cái)稅優(yōu)惠政策，比如減免頁(yè)巖氣探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)以及設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅等；《關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開(kāi)采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》中進(jìn)一步明確了發(fā)展的目標(biāo)以及重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，并提出了減免頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；《關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》中規(guī)定對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)進(jìn)行0.4 元/m3的財(cái)政補(bǔ)貼；《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)范了產(chǎn)業(yè)政策，提出了頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的財(cái)政補(bǔ)貼支持政策；《天然氣利用政策》中規(guī)范了天然氣市場(chǎng)的運(yùn)行，提出允許頁(yè)巖氣就近利用和接入管網(wǎng)[5]。

3 我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中相關(guān)法律規(guī)制存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中相關(guān)法律規(guī)制主要存在如下問(wèn)題：

3.1 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中礦業(yè)權(quán)與其他權(quán)利之間存在沖突

礦業(yè)權(quán)制度由兩部分的內(nèi)容構(gòu)成，一是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)制度，二是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用制度，由于兩者的主體不同，就會(huì)造成礦業(yè)權(quán)與其他權(quán)利之間的沖突。首先是礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的沖突，我國(guó)法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)需要通過(guò)行政許可獲取，并且法律禁止礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，如《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定禁止倒賣(mài)探礦權(quán)和采礦權(quán)，并提出了違法的處罰規(guī)定；其次是礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)的沖突，我國(guó)法律規(guī)定土地資源歸國(guó)家和集體所有，也就是說(shuō)取得了礦業(yè)權(quán)并不代表同時(shí)獲得土地的使用權(quán)，而開(kāi)采頁(yè)巖氣是需要占有并使用土地資源的；再次是礦業(yè)權(quán)相互之間的沖突，頁(yè)巖氣具有流通性，會(huì)在相鄰礦區(qū)之間流通，就會(huì)造成相鄰礦區(qū)之間的礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生沖突，并且同一個(gè)礦區(qū)還有可能會(huì)產(chǎn)生多種礦產(chǎn)資源，比如煤、鐵、石油等，由此造成同一個(gè)礦區(qū)的頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)與其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)之間產(chǎn)生沖突[6]。

3.2 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面的法律規(guī)制不夠健全

我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面的法律法規(guī)主要有《水法》《水污染防治法》以及《環(huán)境保護(hù)法》。其中，《水法》中關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面法律規(guī)制存在的問(wèn)題主要是地下水與飲用水沒(méi)有明確的界定、水資源分配制度比較單一、流域管理不完善等；《水污染防治法》中關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面法律規(guī)制存在的問(wèn)題主要是關(guān)于水資源規(guī)劃方面的制度和水污染物排放總量控制制度不夠完善，缺乏排污權(quán)交易制度等；《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面法律規(guī)制存在的問(wèn)題主要是只有違法處罰方式而沒(méi)有具體的獎(jiǎng)勵(lì)方式，頁(yè)巖氣開(kāi)采的相關(guān)信息不透明，開(kāi)采過(guò)程中的化學(xué)物質(zhì)指標(biāo)規(guī)定不明確等。

3.3 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不夠健全

目前，我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)和利用中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是缺少具體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則。目前我國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣區(qū)塊的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要還是參考常規(guī)天然氣的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，但是頁(yè)巖氣是非常規(guī)的天然氣，在其開(kāi)采過(guò)程中會(huì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，采用傳統(tǒng)的環(huán)境環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則是不科學(xué)的，比如沒(méi)有對(duì)壓裂液中的化學(xué)成分做出規(guī)定，而壓裂液中含有很多化學(xué)制劑(見(jiàn)表1)，對(duì)甲烷排放濃度也沒(méi)有劃分標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)輸管道鋪設(shè)造成的生態(tài)破壞程度也沒(méi)有規(guī)定。二是評(píng)價(jià)主體的專業(yè)性不強(qiáng)。我國(guó)頁(yè)巖氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體為建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位、環(huán)評(píng)審批單位、當(dāng)?shù)厥苡绊懝娨约捌渌麍F(tuán)體等，由于頁(yè)巖氣田集中地的地形大都較復(fù)雜，造成數(shù)據(jù)采集相當(dāng)困難，并且需要長(zhǎng)時(shí)間的追蹤監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)采集，但事實(shí)上，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公司大都缺少長(zhǎng)期的監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)采集，做出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的科學(xué)性存疑。三是評(píng)價(jià)的范圍不全面。目前我國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)和利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》所涵蓋的范圍以內(nèi)，政策多為礦業(yè)權(quán)與技術(shù)研發(fā)方面的，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面的防范政策還較欠缺。四是評(píng)價(jià)實(shí)施的局限性。目前我國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣區(qū)塊的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是參考常規(guī)天然氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則。五是公眾參與評(píng)價(jià)的程度不高。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是公眾參與制度，雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)該制度都做出了相關(guān)的規(guī)定，但是頁(yè)巖氣作為一種新型能源，其開(kāi)發(fā)和利用所帶來(lái)的收益以及可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公眾均了解甚少，這直接影響了公眾參與的積極性。

表1 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中壓裂液化學(xué)制劑成分

3.4 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中財(cái)稅政策不夠完善

目前，我國(guó)針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中已制定了一些相關(guān)的財(cái)稅政策，比如對(duì)探、采礦權(quán)使用費(fèi)實(shí)行減免政策，增值稅稅率為10%，資源稅(按6%的規(guī)定稅率)減征30%，所得稅針對(duì)西部地區(qū)2014—2020年稅率為15%、2020年以后稅率為25%，財(cái)政補(bǔ)貼為0.4元/m3，運(yùn)輸關(guān)稅免征等[7]。這些財(cái)稅政策在很大程度上促進(jìn)了我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是仍然存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是財(cái)稅體系不完善。我國(guó)從2009 年就開(kāi)始了頁(yè)巖氣的商業(yè)化開(kāi)發(fā)，但是相關(guān)的財(cái)稅支持政策是從2012年才開(kāi)始逐步形成，與美國(guó)頁(yè)巖氣的財(cái)稅政策相比還有很大的改進(jìn)空間，不利于頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是頁(yè)巖氣勘探階段的財(cái)稅支持不足。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)分為三個(gè)階段，第一階段是勘探階段，包括地質(zhì)評(píng)價(jià)(包括地震/數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理/解釋、初探井/試采)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)(油藏評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)工程設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià))，第二階段是開(kāi)發(fā)階段，包括鉆井和開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，第三階段是生產(chǎn)采氣階段[8]，而對(duì)于勘探階段僅僅只有減免探礦使用費(fèi)的政策，不利于企業(yè)邁出頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)的第一步。三是財(cái)稅政策對(duì)中小企業(yè)和外企的支持力度不大。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)需要投入大量的資金，短時(shí)間是無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利的，而我國(guó)的財(cái)稅政策中專門(mén)針對(duì)中小企業(yè)的支持力度偏低，同時(shí)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)需要引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和管理理念，但是我國(guó)沒(méi)有制定與此相關(guān)的對(duì)外合作的政策，也沒(méi)有放寬對(duì)外企的招標(biāo)限制。

4 完善我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中相關(guān)法律規(guī)制的措施

針對(duì)我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中相關(guān)法律規(guī)制存在的問(wèn)題，本文提出了完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中法律規(guī)制的具體措施如下：

4.1 完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的礦業(yè)權(quán)制度

根據(jù)我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中礦業(yè)權(quán)與其他權(quán)利之間存在的沖突，需要從以下五個(gè)方面來(lái)完善礦業(yè)權(quán)制度：第一，要參考天然氣勘查的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)的審批管理。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)可以實(shí)行許可證制度，向國(guó)土資源部申請(qǐng)采礦許可證和勘查許可證，其中勘查許可證的有效期可以規(guī)定最長(zhǎng)期限為7 a，采礦許可證的有效期大型礦區(qū)最長(zhǎng)期限為30 a、中型礦區(qū)最長(zhǎng)期限為20 a、小型礦區(qū)最長(zhǎng)期限為10 a，到期辦理延續(xù)登記手續(xù)。第二，要減免礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，加大對(duì)頁(yè)巖氣資源的扶持力度。比如對(duì)于探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)可以實(shí)行第一年免繳，第二、三年減繳50%、第四至第七年減繳25%，礦產(chǎn)閉坑的當(dāng)年可以減繳采礦權(quán)使用費(fèi)。第三，要完善礦業(yè)權(quán)主體，推動(dòng)頁(yè)巖氣行業(yè)的良性發(fā)展[9]。將國(guó)有礦山企業(yè)與其他礦山企業(yè)平等地作為市場(chǎng)主體，保證競(jìng)爭(zhēng)的合理性和公平性,而對(duì)于國(guó)外企業(yè)來(lái)華開(kāi)采，不僅要符合相關(guān)法律規(guī)制的要求，還要經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部的審查和國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。第四，要合理規(guī)劃礦業(yè)權(quán)設(shè)定，為頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)的順利開(kāi)展提供法律保障。如果頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)與其他礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)重疊，可以遵循先采氣的原則，也可以合作開(kāi)發(fā)，還可以通過(guò)協(xié)商進(jìn)行探礦權(quán)的變更[10]。第五，要健全礦業(yè)權(quán)的取得方式。對(duì)頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)的取得，可以采取非競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)授予的方式和競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)、拍賣(mài)及掛牌方式相結(jié)合，如果是以禁止競(jìng)爭(zhēng)性方式取得的礦業(yè)權(quán)，則一律采用非競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)授予的方式。

4.2 完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面的法律制度

針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水資源保護(hù)方面法律法規(guī)不夠健全的問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面加以改善：第一，要完善水資源規(guī)劃制度，豐富水資源分配制度、采用多樣化的取水制度，協(xié)調(diào)各區(qū)域間的水資源分配，同時(shí)還要完善取水總量控制制度、嚴(yán)格落實(shí)年度用水計(jì)劃；第二，要完善水權(quán)交易制度、解決水資源短缺問(wèn)題，實(shí)施排污許可證制度、解決污水排放問(wèn)題；第三，要完善流域管理和行政區(qū)域管理并行制度，改革水資源監(jiān)管體制，加強(qiáng)頁(yè)巖氣開(kāi)采的事前、事中和事后監(jiān)管工作。

4.3 完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

面對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以及現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問(wèn)題，需要從以下五個(gè)方面加以完善：第一，要擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，增加水力壓裂和水平鉆井技術(shù)的環(huán)境評(píng)估，還可以考慮把國(guó)家的相關(guān)政策作為環(huán)評(píng)的評(píng)估范圍；第二，要健全環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則體系，制定出適合我國(guó)的《頁(yè)巖氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，對(duì)壓裂液化學(xué)成分、溫室氣體排放量及濃度等內(nèi)容做出具體的規(guī)定；第三，要實(shí)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要對(duì)開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測(cè)以及評(píng)估，盡可能地減少環(huán)境破壞；第四，要加強(qiáng)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，要對(duì)公眾普及頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，要明確參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主題范圍，把公眾的建議與專家的建議相結(jié)合；第五，要提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員的專業(yè)水平，我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的主要手段是與美國(guó)的技術(shù)合作，因而環(huán)保部門(mén)和環(huán)評(píng)企業(yè)可以咨詢參考國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(如美國(guó)針對(duì)頁(yè)巖氣的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和措施有鉆井前、鉆井中和鉆井后的環(huán)境監(jiān)管法律措施[11])，同時(shí)還需要定期派送國(guó)內(nèi)的環(huán)評(píng)師到美國(guó)參加相關(guān)的培訓(xùn)。

4.4 完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的財(cái)稅政策制度

雖然近年來(lái)我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)的財(cái)稅政策已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是仍然跟不上頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的步伐，需要從以下四個(gè)方面加以完善[12]:第一，要完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立靈活、持續(xù)、有效的財(cái)政補(bǔ)貼政策，尤其是對(duì)那些生產(chǎn)壓力大的頁(yè)巖氣區(qū)，更要加大生產(chǎn)補(bǔ)貼數(shù)額，并延長(zhǎng)補(bǔ)貼期限，而針對(duì)頁(yè)巖氣勘探階段，前幾年要給予一定的勘探補(bǔ)貼和技術(shù)支持；第二，要加強(qiáng)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的專業(yè)技術(shù)研發(fā)工作，形成我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的核心技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還要實(shí)施設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的發(fā)展路線；第三，要打造良好的頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資環(huán)境，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)需要耗費(fèi)大量的資金，需要建立直接融資與間接融資相結(jié)合的渠道，構(gòu)建良好的融資平臺(tái)[13]，比如發(fā)行頁(yè)巖氣概念股票、頁(yè)巖氣能源開(kāi)發(fā)債券、票據(jù)等，積聚民間的閑散資金，在利率、貸款方面給予頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策支持等；第四，要進(jìn)一步完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)稅費(fèi)政策，降低企業(yè)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣的成本，使企業(yè)有更多的資金投入到設(shè)備更新、技術(shù)研發(fā)以及專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)等方面[14]。

5 結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)作為全世界頁(yè)巖氣儲(chǔ)藏量最大的國(guó)家，在全球能源高度緊張的今天，頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)和利用可以極大地滿足我國(guó)對(duì)能源的需求，也有利于調(diào)整我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源消費(fèi)額轉(zhuǎn)型[15]。但是，頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)和利用需要制定并完善相關(guān)的法律規(guī)制，尤其要完善礦業(yè)權(quán)制度、水資源保護(hù)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及財(cái)稅政策制度等方面的內(nèi)容，才能有效地推進(jìn)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。