環(huán)保領(lǐng)域采用PPP模式的政策背景及應用淺析

鐘 聲 雷 艷 袁 婷 馬士光

（1江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心 江蘇南京 210000 2達華工程管理（集團）有限公司 北京 100000）

引言

政府和社會資本合作，即PPP（Public-Private Partnership）模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施及公眾服務領(lǐng)域中的一種項目融資模式。在該模式下，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由優(yōu)選的社會資本承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施及公眾服務設(shè)施建設(shè)與運營的主要責任，政府從傳統(tǒng)模式的主導者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。該模式不僅有利于緩解政府短期財政壓力，也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，是體制機制創(chuàng)新的有效途徑之一[1]。

目前，政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”）自2014年實施以來，已在多個領(lǐng)域成功運用。而在PPP模式推廣之前，環(huán)保領(lǐng)域（如污水處理、垃圾焚燒、環(huán)境監(jiān)測等行業(yè)）已有了諸如BOT、BOO等建設(shè)與運營模式，也即PPP模式[2-3]。本文將針對環(huán)保領(lǐng)域PPP的政策背景及應用作簡單分析。

1 政策背景

1.1 PPP提出的政策背景

2012年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用.....深化體制改革”。隨后在2013年底財政部年底工作會議上提出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式是一種改變公共產(chǎn)品供給機制的新模式。2015年5月13日，國務院常務會議部署推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，會議提出：“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作模式......是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措”。隨后，國務院相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)文（國發(fā)[2014]60號、國辦發(fā)[2015]42號、財金[2014]76號、財金[2014]113號、發(fā)改投資[2014]2724號），明確提出在能源、水利、環(huán)境保護等領(lǐng)域推廣PPP模式。其中，能源、水利、環(huán)境保護等特定領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營[3]。

2015年6月，六部委聯(lián)合制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式實施，進一步保障PPP項目的順利實施。隨后財政部發(fā)布財庫[2014]215號、財金[2015]167號、財金[2015]21號、財金[2016]92號、財辦金[2017]92號等對實施的具體流程及實際操作提出了指導意見。

1.2 環(huán)保領(lǐng)域應用PPP模式的政策支持

PPP模式推行之初，環(huán)保領(lǐng)域就是重點支持的十三大領(lǐng)域之一，財政部和原環(huán)境保護部曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），針對PPP模式在水污染防治中的應用提出了具體的實施意見。

隨后，又有《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）等政策性文件發(fā)布，文中提出，“在垃圾處理、污水處理等公共服務領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助”。“兩個強制”的提出，使PPP模式的在環(huán)保領(lǐng)域的應用稱為必然。

2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在京召開，習近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，他強調(diào)“要提高環(huán)境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。再次明確了在環(huán)保領(lǐng)域采用PPP模式的必要性。2018年11月22日在上海舉辦的第四屆中國PPP融資論壇上，財政部PPP中心主任焦小平透露，將在環(huán)境領(lǐng)域選一批PPP示范項目，中央財政通過專項資金來支持地方關(guān)于PPP項目資本金注冊不足的問題。

2 PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應用分析

2.1 環(huán)保領(lǐng)域常見的PPP交易模式

環(huán)保領(lǐng)域常用的PPP交易模式主要有BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、O&M（委托運營），其中O&M模式不包括污水廠及附屬設(shè)施的建設(shè)，對固定資產(chǎn)也不具有所有權(quán)，僅對已有資產(chǎn)進行合理運營，通過運營收入與運營成本之間的差額實現(xiàn)項目運營方的合理收益及利潤。BOT與BOOT兩種方式通過對項目投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營過程的參與，項目公司發(fā)揮更大的自主權(quán)和主觀能動性，能夠更好地實現(xiàn)PPP項目“增質(zhì)提效”的目的；二者的區(qū)別主要在于資產(chǎn)的的權(quán)屬問題，BOOT模式下，項目公司擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，而BOT模式下，項目公司不具有資產(chǎn)的所有權(quán)。三種模式的特點如表1所示：

表1 不同PPP模式的特點分析

2.2 環(huán)保類PPP項目的應用實例

（1）某水環(huán)境治理PPP項目

項目具體內(nèi)容包括：控源截污、內(nèi)源污染治理（對水系進行清淤疏浚、淤泥干化處理）、生態(tài)修復（改造生態(tài)護坡、恢復水生系統(tǒng)等）、生態(tài)補水、生態(tài)景觀（設(shè)置游步道和景觀）以及應急處理等。項目的實施目標是消除黑臭現(xiàn)象、運營期內(nèi)水質(zhì)達到地表水V類標準，并將水質(zhì)標準作為績效考核關(guān)鍵指標。

項目總投資額約5億元，合作期15年（包括建設(shè)期與運營期）。項目資本金為項目總投資的30%。其中政府方出資占比15%，中標社會資本方出資占比85%，項目允許聯(lián)合體投標。經(jīng)公開招標、確認談判，中標社會資本方與實施機構(gòu)簽訂PPP項目合同并成立項目公司，項目公司承擔項目的設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，目前項目已進入執(zhí)行階段。

（2）某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目

項目占地面積約200畝，設(shè)計處理規(guī)模約3000噸/天，估算總投資約為15億元。項目采取PPP模式中的BOT（建設(shè)-運營-移交）運作方式。實施機構(gòu)為當?shù)爻枪芫?，?jīng)人民政府授權(quán)與中標社會資本簽訂PPP項目合同，項目公司注冊資本為估算投資額的20%，其中政府方出資比例為30%，社會資本出資比例為70%，由項目公司負責項目范圍內(nèi)的投融資、建設(shè)、運營、移交。項目績效考核指標圍繞垃圾焚燒電廠日常運營情況、環(huán)保監(jiān)測指標達標情況等展開，采用月度與年度考核相結(jié)合、定期與不定期考核結(jié)合的方式進行綜合考核，確保項目的正常穩(wěn)定運營。

（3）某市地表水自動監(jiān)測站點運維PPP項目

該項目涉及在全市96個點位開展氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)以及常規(guī)五參數(shù)（水溫、pH、電導率、溶解氧、濁度）的自動監(jiān)測，項目合作期為7年，總投資約1.05億元。項目采取PPP模式中的O&M運作方式。實施機構(gòu)為當?shù)丨h(huán)境監(jiān)測站，由實施機構(gòu)作為采購人確定了中選社會資本，項目的運維由中選社會資本負責，未成立項目公司。實施機構(gòu)根據(jù)運維績效考核指標對運維情況進行考核并按效付費。目前該項目已開始正式運營，項目的實施實現(xiàn)了對全市河道水質(zhì)的實時監(jiān)控預警，對水環(huán)境的綜合治理、達標考核等工作的開展有著重要意義。

3 前景展望及問題建議

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2018年9月30日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫一共有8287個PPP項目，入庫項目金額約12.3萬億元。其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類PPP項目一共796個[5]。中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南在第四屆中國PPP融資論壇上表示，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域是推進PPP模式的重點和優(yōu)先領(lǐng)域，因為生態(tài)環(huán)境保護最符合PPP的基本要求，最能體現(xiàn)PPP價值，也是最為急需發(fā)展的領(lǐng)域?？梢灶A測，未來環(huán)保類PPP項目的數(shù)量及投資規(guī)模都將穩(wěn)步上升，并將成為今后PPP市場的中流砥柱。

結(jié)語

目前，由于針對PPP模式尚未出臺相關(guān)的法律法規(guī)，頂層設(shè)計的不完善也使PPP項目出現(xiàn)“無法可依”的窘境。根據(jù)國務院2018年立法計劃，年內(nèi)有望出臺《政府和社會資本合作（PPP）條例》，給予PPP項目的執(zhí)行提供支撐，該條例的出臺也將為環(huán)保類PPP項目的推進提供保障。