制度環(huán)境、府際競爭與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散研究

吳金鵬 韓嘯

摘要：[目的/意義]作為國家治理方式之一的開放政府?dāng)?shù)據(jù)，正在全國城市中擴(kuò)散，本文旨在研究開放政府?dāng)?shù)據(jù)在我國城市層面的時空演進(jìn)規(guī)律和政策擴(kuò)散機(jī)制。[方法/過程]將城市內(nèi)部特征和外部因素整合成一個理論框架，對2012-2018年間40座城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行事件史分析。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散在時間維度上經(jīng)歷了緩慢擴(kuò)散期和迅速擴(kuò)散期;在空間維度具有鄰近效應(yīng)、梯度效應(yīng)和集聚效應(yīng);在擴(kuò)散路徑呈現(xiàn)縱向“吸納——輻射”和橫向“競爭——學(xué)習(xí)”兩種特征;在擴(kuò)散機(jī)理上，受多重因素影響，其中制度環(huán)境與競爭壓力的影響最大。[創(chuàng)新/價值]研究揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的影響因素與規(guī)律，豐富了現(xiàn)有研究，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)一步擴(kuò)散提供了經(jīng)驗證據(jù)。

關(guān)鍵詞：制度環(huán)境;府際競爭;開放政府?dāng)?shù)據(jù);政策擴(kuò)散;事件史分析

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.03.009

〔中圖分類號〕G63-39〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2019）03-0077-09

政府?dāng)?shù)據(jù)是政府職能部門在公共管理活動中所收集，對政府、企業(yè)和普通民眾有意義的數(shù)據(jù)資源。開放政府?dāng)?shù)據(jù)具有重要的公共價值，可以打破“信息壁壘”，推動多元主體的參與政策制定，提升政府透明程度和行政效率;公共數(shù)據(jù)再利用也可以產(chǎn)生社會增值，方便居民生活、促進(jìn)創(chuàng)新應(yīng)用。自2009年美國率先頒布開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，上線首個政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站后[1]，許多國家紛紛開始推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)。2012年上海市率先運行“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，成為我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動的起點，至今已有8個省級政府和38個地級市政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺。相比于美、英等國家，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作起步較晚，處于初步發(fā)展階段[2]。國內(nèi)學(xué)界對政府開放數(shù)據(jù)的研究主要為概念辨析與理論框架[3]、經(jīng)驗總結(jié)與比較[4]、現(xiàn)狀調(diào)查與評估[5]、評估方法與指標(biāo)[6]、協(xié)同監(jiān)管[7]等方面[8]，缺少對開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的現(xiàn)狀、動因與機(jī)理的討論。促進(jìn)全國各級政府積極開展開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院部署的一個重要改革任務(wù)，但存在區(qū)域之間政策執(zhí)行不均衡的問題，為什么地方政府對開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的態(tài)度如此不同？

現(xiàn)有研究指出，不同作用領(lǐng)域和屬性的政策擴(kuò)散情況存在明顯差異[9]，需要在具體研究中加以區(qū)分。開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策具有不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策的特征。首先，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策具有高風(fēng)險特征，地方政府部門將所掌握的數(shù)據(jù)面向公眾進(jìn)行開發(fā)，可能會導(dǎo)致潛在的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)泄密、系統(tǒng)不穩(wěn)定等風(fēng)險發(fā)生[10];其次，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策具有弱激勵特征，開放政府?dāng)?shù)據(jù)不會直接對地方官員仕途晉升產(chǎn)生重要影響，雖然會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有潛在作用，但也不是立竿見影。最后，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策具有低考核強(qiáng)度的特征，我國現(xiàn)有開放政府?dāng)?shù)據(jù)的制度安排，缺少完善的監(jiān)督、考核機(jī)制。最后，即使是同一屬性政策的擴(kuò)散機(jī)理也有不同，如“政府效能建設(shè)”[11]與“行政審批制度”[12]改革同為政府改革領(lǐng)域的政策，研究卻發(fā)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況只對行政審批制度政策擴(kuò)散有正向的影響。綜上，可見政策擴(kuò)散的機(jī)理具有復(fù)雜性，不能簡單移植現(xiàn)有理論，需要根據(jù)研究對象進(jìn)行細(xì)致的實證研究，才能準(zhǔn)備把握其擴(kuò)散背后的機(jī)理。

因此，本研究以政策擴(kuò)散理論為基礎(chǔ)，將已運營開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的城市作為研究對象，采用事件史分析方法，通過研究開放政府?dāng)?shù)據(jù)的時空演進(jìn)規(guī)律和政策擴(kuò)散機(jī)制，打開影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的“黑箱”，發(fā)現(xiàn)驅(qū)動因素。不僅可以為推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)提供理論借鑒，還有助于總結(jié)政策擴(kuò)散理論的中國經(jīng)驗。

1我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的興起與擴(kuò)散

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)始于城市層面，2012年北京、上海、湛江首次在全國范圍內(nèi)運營開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺。2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》首次明確要求加快開放政府?dāng)?shù)據(jù)共享、推動資源整合，地方嘗試得到了中央認(rèn)可和大力推廣。國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等一系列政策，不斷推動數(shù)據(jù)開放的進(jìn)程?？梢娢覈_放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出“地方創(chuàng)新—中央吸納—中央輻射”的模式。

1.1開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的時間演進(jìn)

截至2018年6月，共有40個城市政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，其時間演進(jìn)過程如圖1所示。開放政府?dāng)?shù)據(jù)在城市層面擴(kuò)散的時間軌跡可以分為緩慢擴(kuò)散期（2012-2014）、迅速擴(kuò)散期（2015-2018）兩個階段。政策擴(kuò)散速度加快的關(guān)鍵節(jié)點為2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的出臺，顯示了中央戰(zhàn)略規(guī)劃對推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的強(qiáng)大影響力。

圖1城市開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散時間軌跡圖

1.2開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的空間演進(jìn)

從空間維度進(jìn)行分析，開放政府?dāng)?shù)據(jù)擴(kuò)散呈現(xiàn)出從東部向中部和西部擴(kuò)散的趨勢，目前以東部地區(qū)為主。其擴(kuò)散效應(yīng)，主要可以歸納為以下3點：1）鄰近效應(yīng)。創(chuàng)新信息的有效流動可以促進(jìn)創(chuàng)新采納者與創(chuàng)新先驅(qū)之間的學(xué)習(xí)和交流，而空間距離會影響信息傳播的有效性。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的先驅(qū)處于東部地區(qū)，同處于東部地區(qū)的城市更容易首先獲得有關(guān)制度創(chuàng)新的信息而采用創(chuàng)新，在東部地區(qū)的擴(kuò)散程度快于中西部地區(qū)。2）梯度效應(yīng)。根據(jù)梯度理論，創(chuàng)新只能在高位勢地區(qū)產(chǎn)生，向低位勢地區(qū)漸次轉(zhuǎn)移。政策擴(kuò)散受到政策采納地區(qū)存在的基礎(chǔ)設(shè)施、接受能力等“位勢差”的影響，表現(xiàn)出東部先行、中西部跟進(jìn)的“等級效應(yīng)”。3）集聚效應(yīng)。由于區(qū)域環(huán)境類似、空間距離較小和“示范效應(yīng)”的存在，對同一政策的創(chuàng)新采納者會出現(xiàn)空間集中、時間相近的情形。進(jìn)行開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)的城市主要集中在山東和廣東兩省，山東省的青島市為先行者，2018年迅速擴(kuò)散到了省級政府和省內(nèi)所有地級市政府;廣東省以湛江市為始，以每年新增兩個城市的速度平穩(wěn)擴(kuò)散。

2理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

2.1政策擴(kuò)散理論

政策擴(kuò)散是指某個被系統(tǒng)內(nèi)成員或主體采納執(zhí)行的政策通過一段時間和特定渠道在系統(tǒng)內(nèi)之間傳播，又被其他成員所采納的過程[13]。學(xué)者們對于公共政策擴(kuò)散機(jī)制分類看法各異，但主要從內(nèi)部決定視角和外部決定視角兩個方面去研究政策創(chuàng)新擴(kuò)散影響因素，內(nèi)部決定視角強(qiáng)調(diào)地方政府所轄范圍的政治、經(jīng)濟(jì)、社會方面的因素對政策創(chuàng)新和采納的影響;外部決定視角關(guān)注上級政府強(qiáng)制性壓力所產(chǎn)生的自上而下擴(kuò)散、下級政府自主創(chuàng)新所引起的自下而上的擴(kuò)散、以及同級政府之間互動或競爭產(chǎn)生的水平擴(kuò)散[14]。政策的演進(jìn)并不是完全內(nèi)生的，隨著地區(qū)之間的合作與競爭日益深化，采納其他地區(qū)的優(yōu)勢政策成為政策供給的重要途徑[15]。我國的政治體系中擁有許多不同于西方國家的制度安排[16]，政策擴(kuò)散不能簡單通過“理論”移植來解釋，需要更多的經(jīng)驗研究才能準(zhǔn)確把握我國政策擴(kuò)散的機(jī)制與路徑。

新制度學(xué)派認(rèn)為制度可以約束或者強(qiáng)制行為主體的行為，體現(xiàn)了社會的博弈規(guī)則[17]，各種靜態(tài)或演變的制度構(gòu)成了制度環(huán)境[18]。在不同制度環(huán)境下，政府行為會有差異，從而造成了不同地方政府能力與創(chuàng)新意愿的差異。目前學(xué)界鮮有檢驗制度環(huán)境對政策擴(kuò)散的影響，因此本文引入制度環(huán)境這一變量，豐富現(xiàn)有研究模型。

2.2研究假設(shè)

本文借鑒系統(tǒng)觀和演化觀的理論，從內(nèi)部因素和外部因素兩個方面探究地方政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的動力。在自變量的選擇上，既選擇了經(jīng)典政策擴(kuò)散研究中的主要因素，又選擇了與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的特殊政策屬性相關(guān)的因素，并將城市行政層級和區(qū)域位置作為控制變量，構(gòu)建一個整合性的研究框架對政策采納影響因素進(jìn)行解釋。

2.2.1內(nèi)部因素

1）人口規(guī)模。人口規(guī)模在許多政策擴(kuò)散研究里與政策采納呈正相關(guān)關(guān)系[19-20]。筆者認(rèn)為，治理需求是影響政府參與開放數(shù)據(jù)的重要因素，人口越多，治理壓力越大，越需要通過管理改革和創(chuàng)新采納來回應(yīng)公眾訴求。提出假設(shè)1：城市人口規(guī)模與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。創(chuàng)新采納往往需要投入巨大的人力、物力資源，已有研究表明經(jīng)濟(jì)狀況越好的政府越容易進(jìn)行創(chuàng)新采納[21]。政府開放數(shù)據(jù)需要系統(tǒng)維護(hù)、人員招聘或培訓(xùn)、軟硬件升級等成本，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，越有能力進(jìn)行政策創(chuàng)新和采納[22]。提出假設(shè)2：人均GDP與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

3）居民受教育水平。開放政府?dāng)?shù)據(jù)需要公眾參與才能發(fā)揮最大價值，數(shù)據(jù)利用者檢索能力和理解能力會影響數(shù)據(jù)開放進(jìn)程[23]。公眾是數(shù)據(jù)開放的推動者、參與者和受益者，高學(xué)歷的公眾更容易形成對開放數(shù)據(jù)的社會認(rèn)同并促使政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，同時具有更大的參與度。將人均教育支出作為居民受教育水平的代理變量，提出假設(shè)3：人均教育支出與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

4）信息化發(fā)展水平。門戶網(wǎng)站是開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的主要載體形式，政府平臺建設(shè)和民眾參與都需要信息化發(fā)展為支撐。信息化水平越高，政府信息系統(tǒng)管理越成熟，政府工作人員信息技能水平越高，數(shù)據(jù)開放的組織準(zhǔn)備度越好[10];公眾對數(shù)據(jù)開放的訴求越高，對政府造成的環(huán)境外部壓力越大，政府就越有可能建設(shè)數(shù)據(jù)開放平臺。將轄區(qū)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶數(shù)作為當(dāng)?shù)匦畔⒒l(fā)展水平的代理變量，提出假設(shè)4：信息化發(fā)展水平與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

5）財政依賴度。1994年分稅制改革后，中央政府獲得了更多的稅收資源，并通過財政轉(zhuǎn)移支付，來平衡地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異。我國實行五級財政制度，許多中央財政轉(zhuǎn)移支付必須通過省級，才能到達(dá)市級。如果市政府更多地依賴財政轉(zhuǎn)移支付，那么市政府就會更愿意響應(yīng)上級政府的號召，采納政策創(chuàng)新，增加與上級部門溝通的機(jī)會，以獲得潛在的財政轉(zhuǎn)移回報[24]，比如上級政策如果認(rèn)可、采納了市級政府的創(chuàng)新政策并推廣，市級政府就可以獲得財政補(bǔ)貼。提出假設(shè)5：財政依賴度與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

6）科技水平。開放政府?dāng)?shù)據(jù)涉及數(shù)據(jù)的采集、儲存、整合、共享、分析等流程，數(shù)據(jù)開放的實現(xiàn)以信息技術(shù)的發(fā)展為前提和基礎(chǔ)。地方政府科技發(fā)展水平越高，越有可能采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，將轄區(qū)年度科技支出作為當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展水平的代理變量，提出假設(shè)6：科技支出水平與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

7）制度環(huán)境。制度環(huán)境是指對政府行為構(gòu)成約束和激勵的一系列相關(guān)制度安排，是影響地方政府創(chuàng)新采納的重要宏觀環(huán)境因素。制度環(huán)境越成熟，當(dāng)?shù)卣恼?wù)和立法越透明[25]，數(shù)據(jù)開放的組織基礎(chǔ)和思想阻礙越小。樊綱用市場化程度指數(shù)作為制度環(huán)境的代理變量，被廣為接受，本研究也采用市場化指數(shù)來測量城市所處的省份的制度環(huán)境。提出假設(shè)7：地方政府所處的制度環(huán)境成熟度與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

2.2.2外部影響因素

1）府際學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)是政策擴(kuò)散的重要機(jī)制之一，轄區(qū)之間的信息溝通可以使政府看到其他轄區(qū)采納政策后的政策實效，進(jìn)而有意識的效仿或采用[26]。地方政府信息越暢通，學(xué)習(xí)意識越強(qiáng)，越容易采納創(chuàng)新政策，因此提出假設(shè)8：府際學(xué)習(xí)水平與開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策采納呈正相關(guān)。

2）上級壓力。自上而下的政策推廣是政策擴(kuò)散到地方政府的重要方式[27]，我國作為“壓力型體制”國家，上級政府對下級政府的影響力更為強(qiáng)大。立法和政策因素是影響開放數(shù)據(jù)最主要的因素[28]，當(dāng)上級政府出臺了數(shù)據(jù)開放相關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)或者上線了數(shù)據(jù)開放平臺時，就會對下級政府造成制度壓力，同時也為下級政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策提供了基礎(chǔ)和保障，從而推動下級政府采納該項創(chuàng)新政策。提出假設(shè)9：中央信號會增加地方政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的可能性。

省級政府作為中央和城市政府之間的行政層級，當(dāng)省政府更為積極的響應(yīng)中央政策時，地方政府處于中央和地方雙重壓力下，采納創(chuàng)新政策的可能性會提高。省級政府會采取出臺政策和執(zhí)行政策（建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺）兩種方式回應(yīng)中央政府的行政命令，本研究分別考察省政府出臺政策和執(zhí)行政策對下級政府的影響，并探求兩者對下級政府影響程度的差異。提出假設(shè)10：省級政府出臺相關(guān)政策會增加其轄區(qū)內(nèi)城市政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的可能性;假設(shè)11：省級政府上線數(shù)據(jù)開放平臺會增加其轄區(qū)內(nèi)城市政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的可能性。假設(shè)12：省級政府執(zhí)行政策比出臺政策對下級政府的影響力大。

3）競爭壓力。新制度主義指出，結(jié)構(gòu)對等的政府之間存在的競爭壓力會影響創(chuàng)新的擴(kuò)散過程，地方政府在“政治晉升錦標(biāo)賽”的環(huán)境下，往往會關(guān)注同級政府的政策動態(tài)，模仿“最佳實踐”來縮小競爭差距。因此，全國范圍的城市政府上線數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)量越多，本地政府面臨的競爭壓力越大，就越傾向于采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，因此提出假設(shè)13：全國范圍內(nèi)已經(jīng)采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的城市政府越多，其他城市就越有可能采納政策創(chuàng)新。

3研究設(shè)計

3.1研究對象

本文以截止到2018年6月，上線了開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的40個城市政府為研究對象，研究開放政府?dāng)?shù)據(jù)在城市政府的采納情況、時空演進(jìn)特征及其內(nèi)部因素和外部擴(kuò)散因素對政策采納的影響。本文將數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)作為因變量，確定一個城市政府是否可以作為本文的研究對象的步驟主要有3個：首先通過關(guān)鍵詞“政府+數(shù)據(jù)”、“地名+開放數(shù)據(jù)”檢索公開報道;其次以域名是否出現(xiàn)gov.cn作為依據(jù)確定出政府官方認(rèn)可的數(shù)據(jù)開放平臺;再次確定平臺是否是將數(shù)據(jù)匯聚在一個專門的平臺或欄目。

3.2變量與數(shù)據(jù)

本研究因變量為二分虛擬變量，即某城市政府i在年份t上線了開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，變量取值為“1”，在年份t之前的所有年份，都取值為“0”。自上線了開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的年份起，該城市政府將被剔除，不再作為被觀察對象。自變量和控制變量取值主要來源于政府網(wǎng)站、統(tǒng)計年鑒等可公開獲取的資料。所有變量的操作化和測量方法見表1。

3.3研究方法

對地方政府而言，一項政策的采納在一個時間段內(nèi)，可能發(fā)生或可能不發(fā)生，那什么因素決定了事件發(fā)生的可能性呢？事件史分析（Event History Analysis，EHA）可以回答這個問題。事件史分析是基于t-1時間的自變量預(yù)測t時間的因變量是否發(fā)生，能夠識別影響政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素，在政策擴(kuò)散研究領(lǐng)域已經(jīng)得到了廣泛運用。本研究采用事件史分析方法的離散時間模型來進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，模型構(gòu)建如下：

Log（pi，t）=logpi，t1-pi，t=β0+β1Sizei，t-1+β2GDP_Pci，t-1+β3Edu-expi，t-1+β4Broadband Interneti，t-1+β5Financei，t-1+β6Tech-expi，t-1+β7Institutional Environmentsi，t-1+β8Learningi，t-1+β9Center-Singali，t+β10Province-Singali，t+β11Province-executei，t+β12Pressurei，t-1

4數(shù)據(jù)分析結(jié)果

表2是各變量的描述性統(tǒng)計分析。為了判斷各變量間是否存在共線性，進(jìn)行了共線性檢驗，結(jié)果顯示方差膨脹因子（VIF）均小于5，說明不存在共線性問題。

使用二元Logit回歸構(gòu)建的3個模型進(jìn)行分析（見表3），模型1和2是將城市內(nèi)生特征和外部影響因素兩類解釋變量分別進(jìn)行Logit回歸的分析結(jié)果，模型3是把這兩類解釋變量進(jìn)行組合分析的結(jié)果。通過觀察具體數(shù)據(jù)可知，3個模型都在0.01水平上顯著;在基線模型依次加入新的變量之后，模型的R方和卡方值都有增加，模型的解釋力是在逐步提高;總模型的解釋度達(dá)到了0.697，表明3個模型可以很好地擬合數(shù)據(jù)，對因變量的方差變化具有較強(qiáng)的解釋度。

模型1中，人口規(guī)模和人均GDP沒有通過顯著性檢驗，假設(shè)1、假設(shè)2不通過;人均教育支出與因變量呈顯著正相關(guān)，假設(shè)3通過，人均教育支出每增加一百元，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的采納優(yōu)勢將提高216.7%;互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)通過顯著性檢驗，假設(shè)4通過，寬帶接入用戶數(shù)每增加1萬人，采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)的優(yōu)勢會增加477.5%;財政依賴度與因變量呈顯著正相關(guān)，假設(shè)5通過，財政依賴水平提高1個百分點，采納的優(yōu)勢會增加180.1%;科技支出與因變量呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，與之前假設(shè)方向相反，假設(shè)6沒有通過，可能的原因是由于當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展水平低，更渴望借助“互聯(lián)網(wǎng)+”國家戰(zhàn)略，提升服務(wù)效能，促進(jìn)地方發(fā)展。制度環(huán)境在模型1中沒有通過顯著性檢驗，但在模型3里與因變量關(guān)系達(dá)到了顯著性水平，因此，假設(shè)7通過。

模型2中，府際學(xué)習(xí)通過顯著性檢驗，假設(shè)8通過，每增加1個國際友好城市，采納的優(yōu)勢會增加9.4%;中央信號通過顯著性檢驗，假設(shè)9通過;省級信號與因變量關(guān)系不顯著，假設(shè)10沒有通過檢驗;省級政府建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺會正向影響轄區(qū)內(nèi)地方政府對政策的采納，假設(shè)11通過;可見，省級政府執(zhí)行政策比出臺政策對下級政府的采納影響力更大，故假設(shè)12通過;水平政府間的競爭會促使地方政府采納該政策，假設(shè)13通過。

模型3里，城市內(nèi)生特征變量只有制度環(huán)境通過檢驗;外部擴(kuò)散效應(yīng)變量中的省級執(zhí)行、競爭壓力通過檢驗，可見這兩個變量具有較好的穩(wěn)健性?？刂谱兞浚姓墑e與因變量的關(guān)系檢驗沒有達(dá)到顯著性水平，但區(qū)域位置達(dá)到了顯著性水平，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，相較其他區(qū)域，東部地區(qū)的地方政府采納意愿更強(qiáng)。

5結(jié)論

本文整合開放政府?dāng)?shù)據(jù)和創(chuàng)新擴(kuò)散的理論，在對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策在城市層面的擴(kuò)散情況進(jìn)行回顧和分析的基礎(chǔ)上，使用事件史分析方法，通過對2012-2018年40座城市共225個樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，討論我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的動因和機(jī)理。研究結(jié)果顯示：1）在時間維度上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在城市層面的擴(kuò)散過程可以分為緩慢擴(kuò)散期、迅速擴(kuò)散期兩個階段，中央《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的發(fā)布使開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入迅速擴(kuò)散期，擴(kuò)散曲線呈現(xiàn)急劇上升的趨勢。2）在空間維度上，鄰近效應(yīng)、梯度效應(yīng)和集聚效應(yīng)顯著。東部地區(qū)是開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)的先行者與開拓者，對周邊地區(qū)形成了良好的示范作用，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在東部地區(qū)擴(kuò)散較快;中西部地區(qū)政策擴(kuò)散相對緩慢。3）在擴(kuò)散機(jī)理上，居民受教育水平、信息化發(fā)展水平、財政依賴度、制度環(huán)境四個城市內(nèi)部因素和中央政策、省級政策執(zhí)行、府際學(xué)習(xí)、競爭壓力4個外部環(huán)境因素都對開放政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新擴(kuò)散有正向推動作用，但外部環(huán)境因素的解釋力要更強(qiáng)，制度環(huán)境和競爭壓力是影響最大的兩個變量。4）在擴(kuò)散路徑上，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的擴(kuò)散主要呈現(xiàn)縱向間的“吸納——輻射”和橫向間的競爭與學(xué)習(xí)兩種路徑，其中垂直壓力比橫向壓力影響大。在垂直壓力上，省政府在“中央—省—城市”的多層級政府間，對政策擴(kuò)散有中介作用，即積極響應(yīng)中央規(guī)劃的省份，轄區(qū)內(nèi)的城市政策采納更積極;省政府有效的執(zhí)行政策比僅僅出臺政策的推動作用更強(qiáng)。在橫向壓力上，競爭壓力的影響強(qiáng)于學(xué)習(xí)壓力，符合“晉升錦標(biāo)賽”的解釋。

本研究對“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”在中國城市政府間的擴(kuò)散進(jìn)行實證分析，研究揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的擴(kuò)散規(guī)律和影響因素，豐富了現(xiàn)有研究，對進(jìn)一步認(rèn)識和理解中國地方政府政策擴(kuò)散的模式具有重要的現(xiàn)實意義，也為我國推廣開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供了理論依據(jù)，具體研究貢獻(xiàn)有以下兩點：

第一，發(fā)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策擴(kuò)散機(jī)制由拉力機(jī)制和壓力機(jī)制組成。

1）拉力機(jī)制是指當(dāng)?shù)卣苤卫硇枨蟆?chuàng)新意愿等內(nèi)生因素的影響下產(chǎn)生的采納意愿。具體而言，人均受教育水平、信息化水平越高，公眾的治理需求也就越高，這會形成一種自下而上的壓力，倒逼政府進(jìn)行創(chuàng)新;另一方面，制度環(huán)境與府際學(xué)習(xí)為政府采納創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)性條件，研究發(fā)現(xiàn)良好的制度環(huán)境是影響地方政府創(chuàng)新的關(guān)鍵變量，制度環(huán)境越成熟，地方政府采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)的阻礙越小，動力越強(qiáng);府際學(xué)習(xí)代表著地方政府的創(chuàng)新意愿，對外交流的友好城市越多，地方政府信息越暢通，學(xué)習(xí)意識越強(qiáng)，越容易采納創(chuàng)新政策。

2）壓力機(jī)制由上級強(qiáng)制壓力與水平競爭壓力構(gòu)成。上級強(qiáng)制壓力是指上級政府自上而下的通過行政命令推動政策在下級政府間擴(kuò)散的實現(xiàn);本文發(fā)現(xiàn)中央信號、省級政府的政策執(zhí)行會對市級政府的政策采納產(chǎn)生顯著正向影響;上級政府除了通過政策文件來影響下級政府對政策的采納外，還通過財政壓力來實現(xiàn)上級命令的貫徹，例如，研究發(fā)現(xiàn)對上級財政撥款依賴度越高的城市，其采納上級政策的意愿越強(qiáng)。水平競爭壓力是指同一層級的政府在“政治晉升錦標(biāo)賽”邏輯下，進(jìn)行趕超競賽。因此，全國范圍內(nèi)城市政府上線數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)量越多，還未開通平臺的政府面臨的競爭壓力越大，就越傾向于采納開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策。

第二，在未來實踐中，可優(yōu)化制度環(huán)境，開啟競優(yōu)激勵模式。

1）通過上述分析可知，制度環(huán)境是影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素之一，在未來實踐中，要實現(xiàn)政策的進(jìn)一步擴(kuò)散，需要中央政府通過頂層設(shè)計優(yōu)化制度環(huán)境，這一方面表明了中央不斷推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)的決心;另一方面，隨著配套政策的增加，下級政府在開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)中面臨的風(fēng)險與成本呈現(xiàn)遞減趨勢，有利于政策持續(xù)擴(kuò)散。開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策具有高技術(shù)、高風(fēng)險、弱激勵等特點，對潛在采納者而言具有較大的執(zhí)行風(fēng)險、且產(chǎn)出效益存在不確定性，因此需要上級政府通過政策供給，減少地方政府采納政策的成本與風(fēng)險，優(yōu)化開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度環(huán)境，實現(xiàn)政策持續(xù)擴(kuò)散。

2）本文研究發(fā)現(xiàn)，地方政府間的競爭是實現(xiàn)政策擴(kuò)散的另一個關(guān)鍵因素。中國改革開放取得成功最大的原因之一就是發(fā)揮了地方政府的積極性，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，也是實現(xiàn)政府治理目標(biāo)的關(guān)鍵舉措之一，能否發(fā)揮地方政府的積極性，決定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的建設(shè)效果。鑒于此，筆者建議，建立考核評價指標(biāo)體系，對不同層級政府的建設(shè)成果進(jìn)行“最佳實踐”評選，將開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)的考核評估結(jié)果納入政府年度績效考核評價范圍，通過競優(yōu)激勵，實現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)在擴(kuò)散規(guī)模和建設(shè)效果上的提高。

當(dāng)然本研究還存在一些局限，需要在未來研究進(jìn)一步完善。例如，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在我國處于初步發(fā)展階段，研究對象的數(shù)量受到限制，未來研究可擴(kuò)大觀測樣本，檢驗整合模型的穩(wěn)健性;其次，未來可以結(jié)合政策執(zhí)行的程度來研究政策擴(kuò)散。

參考文獻(xiàn)

[1]沈晶，胡廣偉.利益相關(guān)者視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值生成機(jī)制研究[J].情報雜志，2016，35（12）：92-97.

[2]李緒蓉，徐煥良.政府信息資源管理與開發(fā)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：56.

[3]鄭磊.開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動關(guān)系[J].中國行政管理，2015，（11）：13-18.

[4]湯志偉，龔澤鵬，郭雨暉.基于二維分析框架的中美開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策比較研究[J].中國行政管理，2017，（7）：41-48.

[5]東方.國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺調(diào)查與分析[J].現(xiàn)代情報，2017，37（10）：93-98.

[6]武琳，伍詩瑜.城市開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺服務(wù)績效評估體系構(gòu)建及應(yīng)用[J].圖書館論壇，2018，38（2）：59-65.

[7]徐天雪，馬海群.政府開放數(shù)據(jù)的協(xié)同監(jiān)管研究[J].現(xiàn)代情報，2018，38（9）：19-23.

[8]趙玉攀.國內(nèi)開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究的系統(tǒng)評述[J].現(xiàn)代情報，2018，38（2）：164-170.

[9]趙慧.中國社會政策創(chuàng)新及擴(kuò)散：以養(yǎng)老保險政策為例[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2013，（6）：44-48.

[10]譚軍.基于TOE理論架構(gòu)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)阻礙因素分析[J].情報雜志，2016，35（8）：175-178，150.

[11]吳建南，張攀，劉張立.“效能建設(shè)”十年擴(kuò)散：面向中國省份的事件史分析[J].中國行政管理.2014，（1）：76-84.

[12]朱旭峰，張友浪.創(chuàng)新與擴(kuò)散：新型行政審批制度在中國城市的興起[J].管理世界.2015，（10）：91-107.

[13]劉偉.國際公共政策的擴(kuò)散機(jī)制與路徑研究[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2012，（4）：40-58，156-157.

[14]Shipan C R，Volden C.The Mechanisms of Policy Diffusion[J].American Journal of Political Science，2010，52（4）：840-857.

[15]向玉瓊，黃健榮.論當(dāng)代地方政策移植：內(nèi)涵、必要性與可行性分析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，50（2）：121-127.

[16]朱旭峰，張友浪.創(chuàng)新與擴(kuò)散：新型行政審批制度在中國城市的興起[J].管理世界，2015，（10）：91-105，116.

[17]North D C.Institutions，Institutional Change and Economic Performance[M].Cambridge University Press，1990.

[18]趙晶，郭海.公司實際控制權(quán)、社會資本控制鏈與制度環(huán)境[J].管理世界，2014，（9）：160-171.

[19]Walker R M.An Empirical Evaluation of Innovation Types and Organizational and Environmental Characteristics：Towards a Configuration Framework[J].Journal of Public Administration Research & Theory，2008，18（4）：591-615.

[20]Kearney R C，F(xiàn)eldman B M，Scavo C P F.Reinventing Government：City Manager Attitudes and Actions[J].Public Administration Review，2000，60（6）：535-548.

[21]Berry F S.Innovation in Public Management：The Adoption of Strategic Planning[J].Public Administration Review，1994，54（4）：322-330.

[22]Mohr L B.Determinants of Innovation in Organizations[J].American Political Science Review，1969，63（1）：111-126.

[23]Zuiderwijk A，Janssen M，Choenni S，et al.Socio-technical Impediments of Open Data[J].Electronic Journal of e-Government，2012，10（2）：156-172.

[24]Zhu X，Zhao H.Recognition of Innovation and Diffusion of Welfare Policy：Alleviating Urban Poverty in Chinese Cities During Fiscal Recentralization[J].Governance，2018（Forthcoming）.

[25]陳志勇，陳思霞.制度環(huán)境、地方政府投資沖動與財政預(yù)算軟約束[J].經(jīng)濟(jì)研究，2014，49（3）：76-87.

[26]Balla S J.Interstate Professional Associations and the Diffusion of Policy Innovations[J].American Politics Research，2001，29（3）：221-245.

[27]朱旭峰，趙慧.政府間關(guān)系視角下的社會政策擴(kuò)散：以城市低保制度為例（1993-1999）[J].中國社會科學(xué).2016，（8）：95-117.

[28]Yang T M，Wu Y J.Examining the Socio-technical Determinants Influencing Government Agencies Open Data Publication：A Study in Taiwan[J].Government Information Quarterly，2016，33（3）：378-392.

（責(zé)任編輯：陳媛）