新西蘭基督城的韌性城市發(fā)展策略與啟示

王江波，茍愛(ài)萍

（1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇 南京 211816；2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)學(xué)院，上海 201418）

1 引言

基督城（Christchurch）是新西蘭第三大城市，僅次于奧克蘭和惠靈頓，也是新西蘭南島最大的城市，位于南島東海岸，又名“花園之城”，人口約38萬(wàn)，地勢(shì)平坦。2010～2011年間，基督城發(fā)生了一系列地震，對(duì)城市造成了嚴(yán)重創(chuàng)傷。2013年10月，基督城向美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)申請(qǐng)參加了100韌性城市網(wǎng)絡(luò)，從中可以與世界其他地區(qū)分享經(jīng)驗(yàn)[1]。100韌性城市網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的目的是幫助世界各地的城市能更加適應(yīng)21世紀(jì)不斷增長(zhǎng)的各種挑戰(zhàn)，包括社會(huì)震蕩、地震，火災(zāi)、洪水、高失業(yè)率、公共交通系統(tǒng)的無(wú)效、地方性暴力、食物和水的長(zhǎng)期短缺等[2-3]。

基督城韌性城市研究報(bào)告的編寫工作分為兩個(gè)階段。第一階段從2014年12月開(kāi)始，主要是涉及廣泛利益相關(guān)者組織的磋商范圍界定工作。會(huì)議探討了基督城面臨的沖擊和壓力，坎特伯雷地震的經(jīng)驗(yàn)以及改善社區(qū)未來(lái)恢復(fù)力的重點(diǎn)。2015年9月發(fā)布的《初步韌性評(píng)估》確定了八項(xiàng)應(yīng)對(duì)能力的挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)[4]。第二階段的工作是就《初步韌性評(píng)估》中確定的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，分別設(shè)立了一個(gè)項(xiàng)目組。每個(gè)小組報(bào)告都確定了與八項(xiàng)挑戰(zhàn)和機(jī)遇有關(guān)的關(guān)鍵問(wèn)題，回應(yīng)和確定的行動(dòng)，報(bào)告列出了150多項(xiàng)行動(dòng)。

2 面臨的挑戰(zhàn)

基督城面臨的急性沖擊包括地震、流行病、洪水、海岸侵蝕、風(fēng)暴潮、風(fēng)和海嘯。慢性壓力包括氣候變化，保障性住房質(zhì)量、心理健康和老齡化。

2010年9月4日開(kāi)始的坎特伯雷地震序列包含四次主要地震和數(shù)千次余震。地震有7.1級(jí)，震中位于基督城以西40km處的達(dá)爾菲爾德。2011年2月22日的第二次地震是6.3級(jí)，位于市中心東邊，是新西蘭最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，造成185人死亡，8000多戶家庭因土地?fù)p壞而永久性流離失所，90%的住宅物業(yè)遭到破壞，中央商務(wù)區(qū)的80%建筑物不得不被拆除，659km的污水管道和69km的給水管道被破壞。2月23日，新西蘭宣布了該國(guó)歷史上第一次國(guó)家緊急狀態(tài)，直到4月30日為止。更加不幸的是，根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，在未來(lái)50年內(nèi)，有30%～65%的幾率可能會(huì)發(fā)生8.0級(jí)的大地震。

坎特伯雷地震后，社會(huì)心理問(wèn)題已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷男睦斫】禈?gòu)成重大威脅。由于喪失家庭、住房被毀，搬家和更換學(xué)校，地震帶給民眾很大的心理創(chuàng)傷，尤其是兒童和青少年。另一方面，震后由于房屋損壞反而推高了租金價(jià)格，不少人選擇在車庫(kù)和汽車?yán)锼X(jué)。且普遍缺乏供暖設(shè)施。住房問(wèn)題對(duì)貧困家庭的影響更大，低收入家庭無(wú)法獲得較為體面的經(jīng)濟(jì)適用房，從而被迫接受質(zhì)量較差的住房；同時(shí)，也無(wú)力購(gòu)買健康的營(yíng)養(yǎng)食品，進(jìn)而不得不承受較差的健康狀況。

此外，全年氣溫升高將延長(zhǎng)農(nóng)作物的生長(zhǎng)季節(jié)，但也帶來(lái)更頻繁的干旱和火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，降雨量較少將會(huì)增加洪水風(fēng)險(xiǎn)，河流中較低的水流量將減少下游和海岸帶沉積物的量，海平面持續(xù)上升，風(fēng)暴潮侵蝕也更加頻繁。

3 韌性目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃

2016年9月13日，基督城發(fā)布了《韌性的大基督城》，提出了4個(gè)目標(biāo)和11個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，目標(biāo)是連接、參與、繁榮和理解。在每個(gè)行動(dòng)計(jì)劃中，都介紹了為解決某項(xiàng)挑戰(zhàn)而提出的項(xiàng)目建議[5]。

3.1 目標(biāo)1：連接

3.1.1 計(jì)劃1：連接人

行動(dòng)1A：組織各種活動(dòng)和開(kāi)發(fā)本地信息資源，幫助新居民與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的人們建立聯(lián)系。基督城將繼續(xù)提供社區(qū)活動(dòng)以幫助新居民融入社區(qū)，提高社區(qū)活動(dòng)的參與度。文化活動(dòng)和針對(duì)特定社區(qū)的活動(dòng)將得到支持。通過(guò)這些活動(dòng)可以提高就業(yè)和促進(jìn)旅游，幫助個(gè)人和社區(qū)建立自己的韌性。當(dāng)前成功的活動(dòng)范例包括：塞爾溫新移民戰(zhàn)略、向新移民提供關(guān)于服務(wù)和社區(qū)團(tuán)體的免費(fèi)咨詢、認(rèn)識(shí)你的街道、國(guó)際文化節(jié)、元宵節(jié)和燈會(huì)等。

行動(dòng)1B：制定、改進(jìn)和維持對(duì)弱勢(shì)群體的支持計(jì)劃，作為持久的恢復(fù)能力建設(shè)活動(dòng)?？蔡夭椎卣鹦蛄兄?，包括地區(qū)衛(wèi)生局在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展了“社區(qū)心理戰(zhàn)略”。這促進(jìn)了社區(qū)活動(dòng)、創(chuàng)新服務(wù)和更多的合作，為弱勢(shì)群體獲得持久和不斷變化的復(fù)原力。

3.1.2 計(jì)劃2：創(chuàng)造適應(yīng)性強(qiáng)的場(chǎng)所

行動(dòng)2A：鞏固和加強(qiáng)地方中心網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)提供無(wú)障礙的協(xié)調(diào)中心。由地方議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，將制定計(jì)劃，鼓勵(lì)投資和交付項(xiàng)目，使中心區(qū)成為人們喜歡的地方，并可以通過(guò)自行車、公共汽車等方式到達(dá)。具體項(xiàng)目包括：基督城中心區(qū)恢復(fù)計(jì)劃、郊區(qū)中心總體規(guī)劃、鎮(zhèn)中心計(jì)劃、社區(qū)中心、林肯和羅爾斯頓市中心計(jì)劃等。

行動(dòng)2B：改進(jìn)日常交通方式，減少汽車依賴。在地方議會(huì)的指引下，擴(kuò)大公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)的質(zhì)量。在鄰里層面，乘坐公共交通工具的人數(shù)將會(huì)增加，讓步行和騎自行車成為短距離出行的主要選擇，也是更健康生活方式的體現(xiàn)。

行動(dòng)2C：與社區(qū)合作，創(chuàng)造健康、安全和熱情的場(chǎng)所。投資震后重建項(xiàng)目，社區(qū)和用戶的投入對(duì)未來(lái)的成功至關(guān)重要。公共設(shè)施和儲(chǔ)備的實(shí)物資產(chǎn)可以租賃給社區(qū)組織，開(kāi)展聚會(huì)和其他活動(dòng)，減少社區(qū)內(nèi)犯罪活動(dòng)的發(fā)生。

3.1.3 計(jì)劃3：改善住房的質(zhì)量、可選擇性和可承擔(dān)性

行動(dòng)3A：提高新住房質(zhì)量的舉措。將制定詳細(xì)的項(xiàng)目，幫助人們?cè)O(shè)計(jì)更好質(zhì)量的住房，采用新的施工技術(shù)和資源節(jié)約型材料，并與政府合作，改造現(xiàn)有住房，提高出租房屋的標(biāo)準(zhǔn)，這將大大改善社會(huì)住房的狀況。

行動(dòng)3B：積極為未來(lái)住房需求的規(guī)劃提供信息。2013年，政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行住房市場(chǎng)評(píng)估，量化當(dāng)時(shí)房屋市場(chǎng)的趨勢(shì)和壓力，從而推動(dòng)政策變化。重點(diǎn)將是定期更新這種類型的信息，并根據(jù)趨勢(shì)，制定住房市場(chǎng)干預(yù)政策。改善住房類型的供需匹配，特別強(qiáng)調(diào)中等收入和低于平均水平的住房產(chǎn)品。

3.2 目標(biāo)2：參與

3.2.1 計(jì)劃4：在決策時(shí)建立參與和信任

行動(dòng)4A：通過(guò)多種形式的公眾參與實(shí)驗(yàn)來(lái)提升對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。議會(huì)將分享最佳實(shí)踐，理事會(huì)和政府機(jī)構(gòu)將尋求其他形式的公眾參與來(lái)提高溝通質(zhì)量。人們將更加理解社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人做出的決定，“沉默人群”的參與程度更大。

行動(dòng)4B：開(kāi)發(fā)工具、機(jī)制和流程，促使個(gè)人更加活躍。政府機(jī)構(gòu)將制定、試驗(yàn)和推出倡議，使人們能夠推動(dòng)變革。例如，定期發(fā)布更廣泛的開(kāi)源代碼數(shù)據(jù)，可用于商業(yè)或社會(huì)企業(yè)，制定更加包容性的計(jì)劃，探索更多使用移動(dòng)技術(shù)的機(jī)會(huì)。

3.2.2 計(jì)劃5：支持社區(qū)組織和領(lǐng)導(dǎo)者

行動(dòng)5A：提供支持服務(wù)，社區(qū)團(tuán)體和領(lǐng)導(dǎo)人共同優(yōu)化行政和監(jiān)管流程。將共同開(kāi)發(fā)支持框架，簡(jiǎn)化管理流程，提供適當(dāng)?shù)募夹g(shù)專長(zhǎng)，群體能夠獲得易于識(shí)別的支持，社區(qū)團(tuán)體專注于交付成果，社區(qū)領(lǐng)袖更自信、更有能力。

行動(dòng)5B：促進(jìn)社區(qū)組織之間的聯(lián)網(wǎng)，以提高資源利用效率。開(kāi)發(fā)和維護(hù)社區(qū)組織的開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)，鼓勵(lì)圍繞戰(zhàn)略問(wèn)題舉辦論壇，鼓勵(lì)交叉板塊合作解決社區(qū)問(wèn)題，并更好地共享資源。

行動(dòng)5C：加強(qiáng)資金安排，建立信心，推動(dòng)社會(huì)和志愿部門投資。議會(huì)、政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織將通過(guò)長(zhǎng)期服務(wù)合同和融資圓桌會(huì)議開(kāi)發(fā)新模型，簽署資助協(xié)議并安排資金。這些方法將以合作為核心，著眼于發(fā)展社區(qū)和志愿部門，支持建立社會(huì)企業(yè)。

3.3 目標(biāo)3：繁榮

3.3.1 計(jì)劃6：國(guó)際連接

行動(dòng)6A：建立強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)和國(guó)際聯(lián)系，并作為吸引人、發(fā)展市場(chǎng)和促進(jìn)合作的基礎(chǔ)。基督城需要向全球展示自己，努力成為研究和創(chuàng)新高地，以及風(fēng)景優(yōu)美的地方。制定向海外投資者和游客推介基督城的計(jì)劃，并為海外投資者提供支持，項(xiàng)目包括南極支持計(jì)劃、姐妹城市、吸引力戰(zhàn)略等。

行動(dòng)6B：通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)維持經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)和海外貿(mào)易關(guān)系，通過(guò)港口恢復(fù)計(jì)劃持續(xù)投資利特爾頓港，通過(guò)提高基督城國(guó)際機(jī)場(chǎng)的乘客規(guī)模來(lái)擴(kuò)大與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系。分區(qū)域推出光纖寬帶，評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)維護(hù)韌性而言，顯得十分重要。

行動(dòng)6C：吸引和留住海外工人，補(bǔ)充勞動(dòng)力。保留來(lái)到基督城進(jìn)行重建工作的25000名工人，吸引海外人士移民到基督城；同時(shí)，通過(guò)與本地企業(yè)有緊密聯(lián)系的大學(xué)來(lái)留住更多的年輕人，用高水平的工作簽證可申請(qǐng)更換為永久居民簽證來(lái)減少年輕人的流出。

3.3.2 計(jì)劃7：培育創(chuàng)新文化

行動(dòng)7A：支持創(chuàng)新的環(huán)境，促使經(jīng)濟(jì)多樣化。進(jìn)一步開(kāi)發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)意網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造商業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，支持可提高生產(chǎn)力或開(kāi)拓新視野的研究活動(dòng)。展示活動(dòng)將人們與特定活動(dòng)結(jié)合在一起，提供分享想法和開(kāi)展合作的機(jī)會(huì)。智慧城市通過(guò)嵌入技術(shù)為商業(yè)和公共部門組織提供協(xié)作，將進(jìn)一步激發(fā)當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新活動(dòng)。

行動(dòng)7B：研究全球技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，以保持快速變化的意識(shí)。政府機(jī)構(gòu)、理事會(huì)和私營(yíng)部門將共同努力，了解變革將如何影響工作、旅行、交流、訪問(wèn)服務(wù)和管理環(huán)境，以鼓勵(lì)聰明的選擇，避免資源浪費(fèi)和低效使用。

行動(dòng)7C：支持社會(huì)企業(yè)部門的出現(xiàn)，將其作為推動(dòng)社區(qū)變革的合作伙伴。支持社會(huì)企業(yè)部門的發(fā)展，并于2017年主辦社會(huì)企業(yè)世界論壇，促進(jìn)合作，建立全球關(guān)系。

3.3.3 計(jì)劃8：保持自然環(huán)境的活力

行動(dòng)8A：建立從本地環(huán)境中獲取食物的能力，幫助市民重新發(fā)現(xiàn)與自然的關(guān)系。重新評(píng)估自然環(huán)境、特別是河流的維護(hù)計(jì)劃，以恢復(fù)其生態(tài)功能。開(kāi)發(fā)公共和社區(qū)土地，臨時(shí)租賃私人土地來(lái)開(kāi)發(fā)社區(qū)花園、食用森林或藥園等項(xiàng)目。建設(shè)更多的社區(qū)花園，將其作為社會(huì)中心，人們?cè)诖丝梢越⒘己玫泥徖镪P(guān)系和更健康的生活方式。

行動(dòng)8B：支持恢復(fù)生物多樣性的項(xiàng)目和舉措。建立一個(gè)伙伴關(guān)系，以推動(dòng)基督城的眾多環(huán)境利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)行動(dòng)，包括恢復(fù)生物多樣性、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生物多樣性走廊、開(kāi)展短期活動(dòng)，幫助生態(tài)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的倡導(dǎo)者。

3.4 目標(biāo)4：理解

3.4.1 計(jì)劃9：提高社區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解和可接受程度

行動(dòng)9A：以通俗性語(yǔ)言來(lái)界定風(fēng)險(xiǎn)，以便居民理解社區(qū)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。理事會(huì)和政府機(jī)構(gòu)將繼續(xù)共同努力，開(kāi)發(fā)、收集和共享關(guān)于所面臨風(fēng)險(xiǎn)的客觀數(shù)據(jù)資料。在此過(guò)程中，需要接受同行評(píng)議和不同觀點(diǎn)的挑戰(zhàn)。

行動(dòng)9B：鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)組織的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)情景的對(duì)話。讓人們能夠理解他們的脆弱性，向人們展示特定的危害如何影響他們的生活。幫助他們加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為的認(rèn)知，以及做出備災(zāi)方面的決策。

3.4.2 計(jì)劃10：管理風(fēng)險(xiǎn)

行動(dòng)10A：制定降低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目和計(jì)劃。與受影響的社區(qū)進(jìn)行對(duì)話，突出強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性。從100韌性城市網(wǎng)絡(luò)中借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)脆弱地區(qū)的土地利用進(jìn)行管控，通過(guò)提高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加強(qiáng)建筑結(jié)構(gòu)的安全性。舉措包括：建立區(qū)域規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、洪泛區(qū)新建筑物的最低樓層高度、增加建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)德利溪和弗洛克斯頓流域洪水緩解計(jì)劃等。

行動(dòng)10B：審查保險(xiǎn)的作用。隨著中央政府和理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)緩解和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，將保險(xiǎn)費(fèi)保持在可承受的范圍內(nèi)。對(duì)社區(qū)居民和中小企業(yè)加強(qiáng)保險(xiǎn)價(jià)值的宣傳教育，保護(hù)他們自身的利益。

行動(dòng)10C：支持社區(qū)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)社區(qū)積極參與韌性規(guī)劃以應(yīng)對(duì)破壞性事件。民防部門將提供咨詢意見(jiàn)；同時(shí)，繼續(xù)發(fā)布關(guān)于應(yīng)急用品建議的更新信息，以使社區(qū)和企業(yè)更具韌性和適應(yīng)性。

3.4.3 計(jì)劃11：確保未來(lái)安全

在2016-2017年期間，基督城再生基金會(huì)制定出實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目清單，包括項(xiàng)目名稱、任務(wù)目的、合作伙伴、時(shí)間安排等，并列出了優(yōu)先事項(xiàng)。

4 啟示

最近幾年，我國(guó)很多城市都迎來(lái)了新一輪的總規(guī)修編，其中多少會(huì)涉及到韌性城市專題，但從內(nèi)容上看，國(guó)內(nèi)走的仍然是傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的路子，與國(guó)外的韌性城市規(guī)劃相比，在理念和內(nèi)容架構(gòu)上還存在著明顯的區(qū)別。新西蘭基督城是一個(gè)很好的案例，由于地震引發(fā)的韌性城市發(fā)展策略體系的制定，其成功經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)震后的災(zāi)后重建工作和韌性城市建設(shè)帶來(lái)以下兩點(diǎn)啟示。

第一，重視人，把人的需求、溝通、參與和理解放在第一位。韌性城市建設(shè)，首先是人的韌性能力的提升。這也體現(xiàn)了規(guī)劃的社會(huì)性，跟我國(guó)有很大區(qū)別，國(guó)內(nèi)的規(guī)劃還是以物質(zhì)空間和設(shè)施為主要對(duì)象；基督城在韌性規(guī)劃中，幾乎所有行動(dòng)計(jì)劃都是圍繞著“人”來(lái)展開(kāi)的，諸如增強(qiáng)人與人之間的連接關(guān)系、建立充分的信任關(guān)系、支持社區(qū)組織、提高對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的理解、提高國(guó)際連接度等等。

第二，重視社區(qū)，充分發(fā)揮基層社區(qū)的組織功能。例如，社區(qū)各種活動(dòng)的組織、震后的社區(qū)心理服務(wù)活動(dòng)、社區(qū)文化節(jié)、新居民融入社區(qū)的活動(dòng)、社區(qū)非盈利機(jī)構(gòu)的成立、各種社區(qū)花園和社區(qū)中心的建設(shè)活動(dòng)、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與安全的管理等。