印尼三寶壟的韌性城市發(fā)展策略與啟示

茍愛萍，王江波

（1.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)學(xué)院，上海 201418；2.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇 南京 211816；）

1 引言

三寶壟位于印尼爪哇島北海岸中部，是印尼的第三大港口和第四大城市，有150萬人，屬熱帶雨林氣候，年均氣溫29°C，年均降雨量2000mm。相傳，中國明代航海家鄭和下南洋時，曾在此登陸，城市由此得名。這里處處都有華人的印記，每年農(nóng)歷6月30日是鄭和抵達的“圣日”；這天，全國各地的華僑華裔都要到這里參加廟會[1-2]。

2019年，三寶壟迎來建市472周年，這個城市正面臨從工業(yè)經(jīng)濟到服務(wù)貿(mào)易的轉(zhuǎn)型。三寶壟是印尼第一個參與100韌性城市網(wǎng)絡(luò)的城市。100韌性城市是美國洛克菲勒基金會創(chuàng)立的項目，旨在幫助世界各地城市增強韌性，應(yīng)對21世紀日益頻發(fā)的自然、社會、經(jīng)濟挑戰(zhàn)[3-4]。目前，紐約、倫敦、巴黎、墨爾本等均是其成員城市，中國入選的城市包括有黃石、海鹽、義烏、德陽。三寶壟韌性城市戰(zhàn)略的出臺，對同處發(fā)展中國家的我國很多城市，都具有較強的借鑒意義。

2 挑戰(zhàn)與需求

2.1 安全

干凈的水：威脅來自兩個方面，一是受污染的水和垃圾進入河流，二是海水入侵，三寶壟沿岸地區(qū)的地下水氯化物含量高于飲用水中氯化物的最高含量[5-6]。

能源：經(jīng)常停電，如2013年發(fā)生1144次；同時，在減排目標下，能源轉(zhuǎn)型的壓力將持續(xù)增加。

經(jīng)濟與就業(yè)：三寶壟的失業(yè)率為7.76%，超過中爪哇省平均值2個點。

災(zāi)害：洪水泛濫比較突出，包括由海水水位上升和地面沉降等引起的搶灘洪水，以及突發(fā)的山洪。2030年，預(yù)計海水水位上升約15.5cm，2110年海水水位上升77.5cm。然而，地面沉降對社區(qū)的影響更大。2015年，每年達到13 cm，這意味著搶灘洪水將影響當(dāng)?shù)?0萬人的生活。

疾病爆發(fā)：熱帶氣候和氣候變化引起的溫度穩(wěn)步上升有助于不同類型病毒的繁榮。濕度過高也會促使蚊子滋生，這也是三寶壟登革熱病人數(shù)量較高的原因之一。

2.2 流動性

交通擁堵增加。三寶壟公交的質(zhì)量和數(shù)量不足，導(dǎo)致人們選擇私家車。私家車擁有量在過去五年顯著增長，特別是摩托車；2013～2014年，私家車擁有量增長了16%，而公交僅增長了0.09%。雖然該市建立了快速公交系統(tǒng)，但車輛數(shù)量不足，導(dǎo)致等待時間更長；分散的公交系統(tǒng)也導(dǎo)致運輸成本偏高，覆蓋范圍有限。

2.3 能力

三寶壟無法從各個層面調(diào)動資源，政府和社會各界都缺乏這種能力。目前的治理體系和領(lǐng)導(dǎo)層無法鼓勵利益相關(guān)方參與促進城市發(fā)展。該市的治理能力仍然不足，需要進一步改進，特別是在戰(zhàn)略環(huán)、區(qū)域金融、人力資源、知識發(fā)展，以及包容性方面。民眾的教育水平低，就業(yè)面臨困難。

3 韌性戰(zhàn)略與行動

2016年5月15日，三寶壟發(fā)布了《韌性三寶壟：一起邁向一個韌性的三寶壟》，目標是實現(xiàn)更高的安全性和高效的機動性。報告中制定了6個支柱戰(zhàn)略，18個策略和53個行動計劃[7]。

3.1 支柱戰(zhàn)略1：可持續(xù)性的水和能源

3.1.1 提高水管理績效

加強對河流污染的監(jiān)測和制裁。改進社區(qū)廢物處理和監(jiān)測系統(tǒng)，改善水源質(zhì)量和公共健康，改善濱河地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和居住條件。

保護河流、水庫和水源。在西部洪水渠的河岸進行綠化，確保飲用水源的質(zhì)量，控制供水系統(tǒng)中的水分流失，上游地區(qū)的保護有助于增加地下水補給量。

與周邊地區(qū)開展合作?？刂乒I(yè)，貿(mào)易和服務(wù)過度使用水源，旨在確保原水源的充足性，開展宣傳活動。

3.1.2 促進供水創(chuàng)新

充分使用雨水。為安裝雨水收集系統(tǒng)的家庭提供獎勵和指導(dǎo)，可作為替代水源，減少地下水的使用，減少地表徑流，緩解地面沉降。

優(yōu)化使用地表水。建設(shè)新的儲水池來儲存地表水，并作為城市飲用水源，旨在減少地表水流失、緩解地面沉降和海水入侵。

提升灰水回收技術(shù)。通過簡單的過濾，灰水被用于非消費用途，能減少環(huán)境污染。制定灰水回用的建筑規(guī)范，為安裝灰水回用系統(tǒng)做好指導(dǎo)。

探索海水淡化的可能性。作為沿海城市，三寶壟有很大潛力進行海水淡化；但由于成本高昂，沒有開發(fā)海水淡化技術(shù)。探索海水淡化的可能性，評估其社會環(huán)境影響。

3.1.3 促進環(huán)境友好行為

開展節(jié)能節(jié)水運動。2014年，世界自然基金會將三寶壟命名為節(jié)能城市，旨在減少溫室氣體和能源的影響，推動節(jié)能和節(jié)水行為的社會化。一些青年社區(qū)開展節(jié)電運動，如“地球1小時”。推廣綠色建筑，目標不僅是減少溫室氣體排放，而且還降低建筑和維修施工的成本。

將廢棄物轉(zhuǎn)化為能源。固體廢棄物有可能成為替代能源，如將有機廢棄物用于生產(chǎn)沼氣，可減少對電力和其他燃料的需求，減少垃圾填埋量。

3.2 支柱戰(zhàn)略2：新的經(jīng)濟機遇

3.2.1 提高企業(yè)的貿(mào)易和服務(wù)競爭力

鼓勵中小企業(yè)和創(chuàng)意經(jīng)濟。如推廣蠟染手工藝、傳統(tǒng)食品、傳統(tǒng)草藥或其他新型創(chuàng)新產(chǎn)品。對中小企業(yè)和創(chuàng)意經(jīng)濟部門進行普查，開展營銷和管理技能培訓(xùn)，鼓勵改善包裝和營銷質(zhì)量來提高產(chǎn)品的吸引力。

建設(shè)產(chǎn)品和交易信息中心。三寶壟市的貿(mào)易和服務(wù)業(yè)增長迅速，2013年占GDP的28.72%，高于其他行業(yè)。

促進電子商務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的進步改變了經(jīng)營方式。培訓(xùn)數(shù)字營銷，開發(fā)基于互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)品和交易平臺。

擴大對中小企業(yè)工人的社會保障覆蓋面。制定激勵機制，擴大社會保障覆蓋范圍，使所有工人都有平等的權(quán)利，如健康保險、產(chǎn)假和退休。

鼓勵非正規(guī)部門。非正式部門的管理也需要通過確保穩(wěn)定性來改善工人的福利。對非正規(guī)部門的人口進行普查，提供培訓(xùn)以支持生產(chǎn)力和提高服務(wù)質(zhì)量。

重塑傳統(tǒng)市場。三寶壟市場辦公室正在振興傳統(tǒng)市場，一些市場也是建筑遺產(chǎn)，在更新時需要周密的規(guī)劃。傳統(tǒng)市場的垃圾很多，需要解決廢棄物管理問題。另一方面，交易商品的質(zhì)量需要提高，可滿足當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)的需求。

3.2.2 發(fā)展以環(huán)境友好為導(dǎo)向的創(chuàng)新業(yè)務(wù)

促進城市農(nóng)業(yè)。鼓勵把一些空地變?yōu)槎际修r(nóng)業(yè)區(qū)，給社區(qū)提供培訓(xùn)服務(wù)，以便居民可以生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的有機產(chǎn)品，并與當(dāng)?shù)亓闶凵痰旰褪袌龊献?，銷售這些產(chǎn)品。

促進生態(tài)旅游和教育活動。當(dāng)?shù)刭Y源條件較好，有河流、紅樹林和大壩。讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與開發(fā)生態(tài)旅游，以提高公共教育水平，增加收入。

提高廢棄物回收利用的績效。甘榜的許多社區(qū)已經(jīng)形成了收集和循環(huán)垃圾的廢棄物銀行，除了減少垃圾產(chǎn)生量和改善環(huán)境外，還可以改善社區(qū)的經(jīng)濟。為確保業(yè)務(wù)的連續(xù)性，需要提供培訓(xùn)。

3.2.3 創(chuàng)造工作機會

加強各界合作。經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)促進論壇是三寶壟經(jīng)濟活動的一個重要論壇。鼓勵論壇確定新的戰(zhàn)略經(jīng)濟部門，為中小企業(yè)提供一些技能培訓(xùn)，收集新鮮畢業(yè)生的需求和數(shù)據(jù)，幫助減少失業(yè)率。

3.3 支柱戰(zhàn)略3：準備應(yīng)對災(zāi)難和疾病爆發(fā)

3.3.1 開發(fā)災(zāi)難和疾病管理技術(shù)

提高災(zāi)害易發(fā)區(qū)的公眾意識。防災(zāi)機構(gòu)已經(jīng)開發(fā)了公眾可以獲得的有關(guān)災(zāi)難定位的信息系統(tǒng)，這些信息包括滑坡、山洪、潮汐洪水、海岸侵蝕、地面沉降、登革熱爆發(fā)和火災(zāi)的位置。提供災(zāi)害信息有望提高公眾的知識水平，采取預(yù)防措施來盡量減少災(zāi)難風(fēng)險，并在公共區(qū)域提供撤離路線和應(yīng)急避難所的標志。

探索登革熱預(yù)防方法。2015年，三寶壟在中爪哇登革熱事件中，病人數(shù)量排名全國第三。衛(wèi)生部、多個社區(qū)和非政府組織之間的合作促成了一個控制疫情的計劃。進一步實施預(yù)警系統(tǒng)，確定控制登革熱疫情的措施，如驅(qū)蚊服和蚊帳。

探討應(yīng)對災(zāi)害的新技術(shù)。目前，三寶壟面臨自然災(zāi)害和人為災(zāi)害風(fēng)險的增加。山區(qū)面臨山體滑坡和山洪，沿海地區(qū)面臨潮水泛濫、海岸侵蝕和地面沉降。因此，需要在易發(fā)洪水地區(qū)開發(fā)漂浮和高架房屋，建造圩區(qū)系統(tǒng)、堤壩、池塘和泵房。

3.3.2 提高利益相關(guān)方在災(zāi)害和疾病管理方面的能力

在斜坡地區(qū)建立災(zāi)害預(yù)防小組。三寶壟在災(zāi)害易發(fā)生區(qū)，設(shè)立了22個防災(zāi)小組，提供專業(yè)的培訓(xùn)。目標是讓人們意識到他們所在地區(qū)的風(fēng)險，提高他們減少災(zāi)難風(fēng)險的能力。小組成員是社區(qū)代表，他們對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和社會狀況有更全面的了解。

改善社區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)。由于衛(wèi)生條件差，出現(xiàn)了水的清潔問題，在貧民窟中尤為突出。災(zāi)后，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施變得更加重要。需要改善當(dāng)?shù)氐睦芾恚瑢彝ミM行專門的教育和培訓(xùn)，并參與建設(shè)公廁和供應(yīng)清潔水。

提升應(yīng)災(zāi)能力。在災(zāi)前知道該怎么做，災(zāi)后可以將損失降到最低。同樣，對于登革熱，預(yù)防、治療和康復(fù)的知識也至關(guān)重要。

3.3.3 改進減災(zāi)計劃的協(xié)調(diào)性

參與式應(yīng)急計劃。應(yīng)急計劃是發(fā)生災(zāi)難時的標準程序，需要廣泛傳播，易于獲取。應(yīng)急計劃有兩個級別，即城市級和社區(qū)級。幾個城市機構(gòu)和部門已經(jīng)有災(zāi)害管理計劃，但沒有綜合性的災(zāi)難管理。制定一個參與式應(yīng)急計劃，需要對不同部門的應(yīng)急方案進行整合，對各部門的責(zé)任進行協(xié)調(diào)。

3.4 支柱戰(zhàn)略4：機動性

3.4.1 鼓勵從私人車輛轉(zhuǎn)向公共交通

優(yōu)化集成管理。過境交通的選擇較少，雖然距離不遠，但關(guān)稅還沒有整合，使過境旅行變得更加昂貴。整合公共交通模式，探索更有效的公共交通設(shè)施布局。

擴大BRT走廊的服務(wù)范圍。運輸、信息和通信部已計劃將現(xiàn)有的BRT線路擴展到六條，并配套建設(shè)支線，預(yù)計將在兩年內(nèi)全面實施，提升城市的連通性。

探討地鐵及替代方案的需求。除了繼續(xù)改進BRT系統(tǒng)外，還探討了地鐵系統(tǒng)的需求。

引入校車服務(wù)，并融入BRT。學(xué)生的年齡還不足以使用私人機動車輛，應(yīng)劃定從居民點到學(xué)校的路線，為學(xué)生分配一些快速公交車作為新校車。

改善公交設(shè)施的環(huán)境友好性。BRT庇護所的狀況不佳，維護不善，尚未適應(yīng)殘疾人的需求。地方政府制定了提高公交設(shè)施質(zhì)量的方案，但仍需要優(yōu)化。評估公交設(shè)施狀況，建設(shè)新的無障礙設(shè)施，建設(shè)燃氣運輸。

改善人行道和自行車道。人行道和自行車道沒有得到最佳利用，是因為質(zhì)量較差，路徑不連續(xù)和滑溜，常被街頭小販占用，甚至被用于停車。該倡議旨在通過評估和改進質(zhì)量來恢復(fù)這些路徑的功能，步行和騎自行車運動的興起有助于提高人們使用這些設(shè)施的興趣。

3.4.2 改進公交管理

加強公交的機構(gòu)管理。應(yīng)明確政府與私營部門之間的協(xié)調(diào)機制，以確保BRT管理的專業(yè)化，從而提高服務(wù)質(zhì)量。

建立公交聯(lián)盟。成立公交財團，監(jiān)督傳統(tǒng)公交的運營，允許政府通過補貼支持公交用戶，提高準點率、安全性和舒適性，降低運營成本。

建立國際協(xié)調(diào)論壇。建立一個區(qū)域交通論壇，作為討論和協(xié)調(diào)區(qū)域交通的媒介。

3.4.3 整合交通規(guī)劃

加強增長中心的發(fā)展。為防止未來的城市蔓延，應(yīng)根據(jù)三寶壟的空間規(guī)劃，將新開發(fā)項目引導(dǎo)至規(guī)劃的增長中心；暫停非增長中心的發(fā)展，減少土地使用量，減少交通擁堵。

改進區(qū)域交通總體規(guī)劃。大多數(shù)市民居住在城市腹地，并在三寶壟市中心工作，但區(qū)域交通系統(tǒng)未得到很好的規(guī)劃；因此，改進區(qū)域交通總體規(guī)劃是必要的。

增加公交可進入的旅游景點數(shù)量。三寶壟擁有吸引國內(nèi)外游客的旅游目的地，如老荷蘭區(qū)，瓦圖宮等。探索公交的整合機會，提供旅游標志，增加游客數(shù)量和城市收入。

改善新區(qū)的可達性。由于市中心的成本較高，市民喜歡住在周邊地區(qū)。但是，新的定居點的公交可達性較差，需要開辟新的路線和交通樞紐。

3.5 支柱戰(zhàn)略5：透明的公共信息和治理

3.5.1 優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃論壇的過程

改進論壇的參與機制。公民傾向于在論壇期間提出愿望清單，如鄰里的基礎(chǔ)設(shè)施和人行道等。公民需要了解城市的愿景和戰(zhàn)略，以便他們能夠提供質(zhì)量更好的提案。因此，發(fā)展規(guī)劃局需要制定改進論壇流程的指導(dǎo)方針，并為協(xié)調(diào)員提供技術(shù)援助。這也將提升當(dāng)?shù)毓竦哪哿?，改善政府與公眾之間的溝通，減少社會沖突。

增加對網(wǎng)站的訪問。需要互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的支持，以提高提案優(yōu)先次序的有效性，提高信息的透明度，使公眾能夠監(jiān)督城市發(fā)展進程和預(yù)算的有效使用。

3.5.2 改進規(guī)劃和城市預(yù)算的整合

提高城市規(guī)劃和預(yù)算人員的能力。預(yù)算在城市規(guī)劃質(zhì)量中發(fā)揮著重要作用，計劃執(zhí)行的有效性和質(zhì)量取決于計劃和城市預(yù)算的質(zhì)量。需要為政府官員提供定期培訓(xùn)和技術(shù)援助。

整合規(guī)劃和城市預(yù)算。所有城市機構(gòu)之間的內(nèi)部溝通需要改進，協(xié)調(diào)城市預(yù)算。城市預(yù)算規(guī)劃需要來自所有城市機構(gòu)的代表，也應(yīng)考慮公民的意見。

公開城市計劃。公民需要充分了解他們的稅收如何分配給公共需求。透明度和問責(zé)制將提高政府績效。政府的年度計劃應(yīng)定期通知公民，公民可以參與監(jiān)督，以建立更完整的監(jiān)督機制，減少社會沖突。

完善預(yù)算管理。需要改進監(jiān)督系統(tǒng)，以確保更有效地使用預(yù)算，對于運行狀況不佳或表現(xiàn)良好的城市機構(gòu)給予制裁或獎勵。

3.5.3 優(yōu)化政府對公共信息的協(xié)調(diào)機制

提高城市信息系統(tǒng)的質(zhì)量和容量。定期舉辦信息管理論壇，改進城市管理的報告程序。會議需要更詳細地闡述如何整合公共信息，并將提高信息傳遞的有效性。信息透明度將提高公民對城市的所有權(quán)意識，改善政府與公眾之間的溝通。

提高基于互聯(lián)網(wǎng)的參與式報告的績效。當(dāng)?shù)卣验_發(fā)了一個數(shù)字信息系統(tǒng)，為每個機構(gòu)和部門提供一個網(wǎng)站，使公民能夠輕松獲取有關(guān)城市發(fā)展的所有信息。三寶壟也熱衷于走向智能和網(wǎng)絡(luò)城市。但有些網(wǎng)站經(jīng)常被黑客攻擊，向數(shù)字系統(tǒng)過渡需要增加網(wǎng)站和服務(wù)器的容量，提高安全性。

擴大提供城市許可證流程的公共信息。投資局已委托一個服務(wù)中心提供有關(guān)城市許可證過程的信息，有關(guān)城市許可過程的信息需要通過網(wǎng)站、社交媒體和傳統(tǒng)媒體進行更廣泛的傳播。目前，不可能在線申請所有許可證，只有有限的類型已經(jīng)在線。在線系統(tǒng)的開發(fā)將允許人們從任何地點和時間進行申請，從而縮短處理時間。這種許可過程的便利性將吸引來更多的投資者。

3.6 支柱戰(zhàn)略6：有競爭力的人力資源

3.6.1 為市場準備工作

設(shè)立職業(yè)中心。開發(fā)一個基于在線平臺的工作數(shù)據(jù)庫，包括工作機會和求職者數(shù)據(jù)。與商業(yè)部門密切合作，定期更新數(shù)據(jù)。綜合職業(yè)中心將有助于減少失業(yè)人數(shù)，還可以幫助減少犯罪和其他負面社會影響。

調(diào)整教育培訓(xùn)。教育部門應(yīng)該制定一份路線圖，考慮未來的就業(yè)機會。培訓(xùn)機構(gòu)可以提供培訓(xùn)，特別是符合行業(yè)資質(zhì)的特定技能。可以向高中學(xué)生提供一些課程或研討會，根據(jù)市場需求進行能力培訓(xùn)，告知他們未來可選擇的職業(yè)。為了給予更清晰的畫面，需要邀請商界和學(xué)術(shù)界的代表參加。

為中小學(xué)學(xué)歷者提供職業(yè)培訓(xùn)。貿(mào)易和服務(wù)部門的轉(zhuǎn)變趨勢是要求勞動力擁有更高的資質(zhì)。雖然具有小學(xué)和初中學(xué)歷的人的失業(yè)率趨于下降；但仍然很高，2013年超過30%。這些人中的大多數(shù)由于技能有限而在非正規(guī)部門工作。根據(jù)市場需求提供培訓(xùn)和技術(shù)援助，這可以給他們更多的就業(yè)機會。

3.6.2 提高獲得高等教育資格的機會

增加獲得獎學(xué)金的機會。教育部門試圖幫助低收入人群實現(xiàn)9年義務(wù)教育。同時，盡管政府、私營部門和基金會提供了許多獎學(xué)金計劃，但大學(xué)畢業(yè)生的比例相對較低且停滯不前。因此，需要建立一個獎學(xué)金數(shù)據(jù)庫，廣泛傳播的獎學(xué)金信息將為不同背景的學(xué)生提供更多的選擇和機會，從而提高他們的能力。良好的教育機會將使廣泛的利益相關(guān)者能夠建立一個有韌性的城市。

3.6.3 改善非正規(guī)教育服務(wù)

促進所有年齡段的持續(xù)教育?！爸悄茏≌笔青徖锏膶W(xué)習(xí)中心，人們可以通過書籍進行學(xué)習(xí)?！爸悄茏≌焙蛨D書館建設(shè)可以在政府、私營部門和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間進行協(xié)作，以實現(xiàn)圖書的輪換制度。為所有年齡段的人提供良好的教育服務(wù)，鼓勵他們始終提高自己的能力，且更愿意面對挑戰(zhàn)。

4 啟示

第一，瞄準重大問題，不用面面俱到。三寶壟在城市化進程中，面臨著諸多矛盾，在編制韌性城市規(guī)劃時，將目標聚焦在了三個重大問題上，即公共安全、公共交通、治理能力提升。安全主要包括飲用水安全、能源安全、災(zāi)害安全、經(jīng)濟安全等。在韌性支柱戰(zhàn)略的制定上，也是圍繞著這些重大問題而展開的。帶來的啟示是，國內(nèi)在編制城市綜合防災(zāi)規(guī)劃或者韌性規(guī)劃時，必須要有所取舍，抓大放小。

第二，注重行動計劃的可操作性。三寶壟在明確了韌性戰(zhàn)略之后，還制定了一系列的行動計劃，明確了各項目的目標、工作內(nèi)容、實施單位和時間安排，以保障這些項目能夠順利實施。啟示是規(guī)劃編制不能只強調(diào)新理念、新概念和新技術(shù)，必須要有實際項目作為支撐體系，不然就無法落地。