中國(guó)旅游40年治理體系的演變與再認(rèn)識(shí)

張輝 范夢(mèng)余 王佳瑩

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.003

改革開放之初，鄧小平同志關(guān)于旅游的5次講話，吹響了中國(guó)旅游業(yè)崛起的號(hào)角。歷經(jīng)40年，中國(guó)國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)、出境旅游市場(chǎng)從無到有、從小到大，規(guī)模已經(jīng)穩(wěn)居世界第一位;入境旅游市場(chǎng)從1978年接待外國(guó)游客22.9萬人次，到2017年接待外國(guó)游客2917萬人次，規(guī)模擴(kuò)大了127倍，穩(wěn)居世界第四位。中國(guó)旅游業(yè)高速發(fā)展是眾多驅(qū)動(dòng)因素的集成，中國(guó)旅游治理體系的完善與發(fā)展是其中一條極為重要的主線。在全域旅游廣泛發(fā)展、旅游治理理念從“小旅游”逐漸轉(zhuǎn)向“大旅游”的新形勢(shì)下，在文化和旅游部成立、文化和旅游日益深度融合的新背景下，梳理和重新認(rèn)識(shí)中國(guó)旅游治理體系演變的邏輯與思路，對(duì)于旅游治理體系的持續(xù)優(yōu)化、旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。中央機(jī)構(gòu)與國(guó)家旅游主管部門、國(guó)家旅游主管部門與地方旅游主管部門、旅游主管部門與旅游協(xié)會(huì)3對(duì)主體的關(guān)系變動(dòng)刻畫了中國(guó)旅游治理體系演變的主要過程。本文從中國(guó)旅游治理體系構(gòu)成主體的視角切入，對(duì)中國(guó)旅游治理體系的歷史經(jīng)驗(yàn)和演變進(jìn)程進(jìn)行梳理，對(duì)新形勢(shì)、新背景下旅游治理的工作導(dǎo)向進(jìn)行有益探索。

一、 中國(guó)旅游治理主體的演變與邏輯

1. 中央機(jī)構(gòu)旅游領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，加之中國(guó)旅游業(yè)起步低、難度大，僅依靠旅游主管部門難以有效推進(jìn)，因此需要中央機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從中國(guó)旅游治理的實(shí)踐來看，中央機(jī)構(gòu)從改革開放進(jìn)程和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)出發(fā)，理性判斷和明確旅游業(yè)在不同發(fā)展階段的定位，先后5次適時(shí)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)方式由正式機(jī)構(gòu)向會(huì)議機(jī)制演變，工作重心由“領(lǐng)導(dǎo)”向“協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變，以順應(yīng)和推動(dòng)旅游發(fā)展形勢(shì)。1978年，中央成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推進(jìn)解決旅游起步的相關(guān)事宜;1986年，國(guó)務(wù)院成立旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于解決重點(diǎn)旅游區(qū)域發(fā)展、重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)等一系列重要事務(wù);1988年，國(guó)務(wù)院成立旅游事業(yè)委員會(huì)，加速解決一些阻礙旅游業(yè)發(fā)展的急難問題;2000年，國(guó)務(wù)院又設(shè)立全國(guó)假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議，以應(yīng)對(duì)全國(guó)休假制度調(diào)整后假日旅游需求迅猛增長(zhǎng)的問題;2014年，國(guó)務(wù)院適時(shí)設(shè)立旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，以應(yīng)對(duì)大眾旅游和國(guó)民休閑時(shí)代對(duì)部門協(xié)調(diào)提出的新要求。

2. 國(guó)家旅游主管部門管理機(jī)制

國(guó)家旅游主管部門管理機(jī)制的演變更為復(fù)雜。從管理機(jī)構(gòu)來看，受頂層機(jī)構(gòu)調(diào)整影響，國(guó)家旅游主管部門經(jīng)歷4次調(diào)整，前兩次調(diào)整較小，主要是名稱的更換，確立了國(guó)家旅游局的牌子;第三次調(diào)整是1993年，國(guó)家旅游局成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);第四次調(diào)整是2018年4月8日，文化和旅游部正式掛牌，原國(guó)家旅游局主要職能并入文化和旅游部。

受部門“三定方案”調(diào)整影響，國(guó)家旅游主管部門的主要職能也發(fā)生多次變動(dòng)，從服務(wù)外國(guó)入境旅游到3大旅游市場(chǎng)全面開花，從管理和開發(fā)到綜合協(xié)調(diào)和應(yīng)急救援。不同時(shí)期旅游主管部門的工作重點(diǎn)既受當(dāng)時(shí)旅游發(fā)展形勢(shì)的影響，也與歷任領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格存在密切關(guān)系，總的來說經(jīng)歷了旅游建設(shè)、旅游行業(yè)管理、旅游市場(chǎng)開發(fā)、旅游拓展、旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的演變。

3. 地方旅游管理部門管理機(jī)制

旅游管理部門的機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)自上而下的過程，自1978年開始，各省級(jí)旅游局紛紛成立，隨后，各市、縣一級(jí)的旅游局也逐漸成立。考慮到地方具體情況，部分市、縣并未組建獨(dú)立的旅游局，而是與文化、廣播、文物、體育等職能部門融合，組建融合性的旅游部門，如文化體育旅游局、文化廣播旅游局、文物旅游局等。

為提高在旅游管理工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，2015年之前，多數(shù)省市區(qū)成立旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，2015年開始，在國(guó)家旅游局的推動(dòng)下，全國(guó)掀起成立旅游發(fā)展委員會(huì)的熱潮，到2017年年底，已經(jīng)有25個(gè)省市區(qū)成立旅游發(fā)展委員會(huì)。隨著文化和旅游部掛牌，各地方的旅游管理部門將會(huì)展開新一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

4. 旅游行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)理機(jī)制

通常情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)是政府與企業(yè)的橋梁，在溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、自律方面發(fā)揮積極作用。長(zhǎng)期以來，中國(guó)旅游協(xié)會(huì)都是政府機(jī)構(gòu)的附庸，直到2016年年底，才與國(guó)家旅游局脫鉤，開始真正獨(dú)立地發(fā)揮作用;而地方旅游協(xié)會(huì)，在旅游發(fā)展中發(fā)揮著更加顯著的作用，積極參與地方的景區(qū)評(píng)A、飯店評(píng)星、導(dǎo)游等級(jí)考試等活動(dòng)中，這與旅游行政部門是否權(quán)力下放有著較深的聯(lián)系。

二、 全域旅游視域下旅游治理體系的再認(rèn)識(shí)

中國(guó)旅游發(fā)展40年，旅游治理體系不斷演化和完善，但是“部門治理”的旅游治理模式一直沒有改變，這在“小旅游”時(shí)代是適宜的，能夠帶動(dòng)中國(guó)旅游的快速發(fā)展。隨著中國(guó)進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，全域旅游興起，中國(guó)旅游由“小旅游”向“大旅游”轉(zhuǎn)變，“部門治理”模式的弊端逐漸凸顯，適宜性也遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這根源于“小旅游”與“大旅游”存在兩個(gè)本質(zhì)性的差異，一是旅游形態(tài)的不同，二是旅游推動(dòng)要素的不同。

在小旅游時(shí)代，旅游形態(tài)是單一的觀光旅游，旅游成長(zhǎng)的推動(dòng)要素主要是勞動(dòng)和資源這兩個(gè)要素。旅游發(fā)展主要依托的空間是景區(qū)，產(chǎn)業(yè)是旅行社和酒店，制度設(shè)計(jì)雖然會(huì)對(duì)旅游產(chǎn)生一定的影響，但是旅游管理部門仍然可以較為完整地承擔(dān)起旅游治理工作。

在大旅游時(shí)代，旅游形態(tài)是綜合的，觀光、度假、休閑、研學(xué)、旅居將成為旅游的常態(tài)，旅游成長(zhǎng)推動(dòng)要素主要是資本與技術(shù)。一個(gè)旅游目的地要發(fā)展不同的旅游形態(tài)，就必須要有不同的空間形態(tài)，這就需要有景區(qū)、度假區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、旅游街區(qū)、旅游購物區(qū)、旅游基地、旅游綜合體、露營(yíng)地、旅游風(fēng)景道等不同的空間形態(tài)來支撐。在“部門治理”的模式下，這些新型空間形態(tài)對(duì)政策、規(guī)劃及土地等要素上的需求已經(jīng)超出旅游部門的管理權(quán)限，涉及其他部門的核心利益，容易引起部門間的糾紛，從而阻滯相應(yīng)旅游形態(tài)的發(fā)展，例如旅居車上路難、汽車營(yíng)地要地難等問題。

總體來說，在全域旅游視域下，旅游的規(guī)模與形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)變，旅游產(chǎn)業(yè)邊界越來越模糊，旅游空間已經(jīng)延伸至世界范圍，在這種情況下，旅游的治理需要從部門治理向全社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，圍繞旅游便利化，重點(diǎn)發(fā)揮監(jiān)督與監(jiān)察職能。如何構(gòu)建一個(gè)“大旅游”時(shí)代下統(tǒng)一有效的旅游治理模式，成為新組建的文化和旅游主管部門面臨的一個(gè)重大課題。

三、 機(jī)構(gòu)改革背景下旅游治理體系的優(yōu)化方向

1. 推進(jìn)旅游便利化建設(shè)，提升旅游服務(wù)品質(zhì)

旅游便利化是大眾旅游時(shí)代的一個(gè)重要前提，也是新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中易被忽視的環(huán)節(jié)。各地在全域旅游實(shí)踐中，應(yīng)依據(jù)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有資源、設(shè)施和服務(wù)系統(tǒng)，以旅游便利化為目標(biāo)規(guī)劃一套完整系統(tǒng)的服務(wù)管理體系，以充分滿足和適應(yīng)旅游者追求優(yōu)質(zhì)、便利的旅游需求發(fā)展。具體而言，旅游目的地不僅應(yīng)規(guī)劃完善度假區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、自駕營(yíng)地、度假項(xiàng)目、旅游風(fēng)景道等硬件設(shè)施建設(shè)和管理，更應(yīng)注重設(shè)計(jì)優(yōu)化旅游目的地的車輛租賃系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、旅游代理系統(tǒng)、旅游公共服務(wù)系統(tǒng)等服務(wù)性和政策性的軟件服務(wù)。此外，我國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)新興的短租、分時(shí)度假、分權(quán)度假、技術(shù)型消費(fèi)（如滑雪、滑翔、潛水等）、房車等旅游業(yè)態(tài)的便利化發(fā)展。

2. 轉(zhuǎn)變部門治理方式，強(qiáng)化社會(huì)公共治理機(jī)制

以部門治理為主的旅游治理方式與“大旅游”跨行業(yè)、跨部門發(fā)展逐漸脫軌，由部門治理向社會(huì)公共治理方式的轉(zhuǎn)變是我國(guó)旅游治理方式的發(fā)展趨勢(shì)。各級(jí)文化和旅游行政管理部門應(yīng)圍繞旅游便利化目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督監(jiān)察涉及旅游要素發(fā)展的相關(guān)部門，類似于安監(jiān)委和生態(tài)環(huán)境部對(duì)生產(chǎn)安全和環(huán)境保護(hù)等方面實(shí)施的監(jiān)督和監(jiān)察。各地應(yīng)兼顧定居者和移動(dòng)者的社會(huì)公共管理，不斷加強(qiáng)和完善旅游信息、旅游安全、旅游交通等旅游公共治理機(jī)制。如旅游目的地的高速公路服務(wù)區(qū)應(yīng)及時(shí)開展“服務(wù)區(qū)革命”，將服務(wù)重點(diǎn)由貨運(yùn)車輛轉(zhuǎn)向自駕旅游車輛，強(qiáng)化服務(wù)區(qū)休閑、購物、導(dǎo)覽等旅游功能，完善旅游公共治理結(jié)構(gòu)。

3. 強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)理職能，完善旅游治理體系

文化和旅游行政部門應(yīng)優(yōu)化政府和協(xié)會(huì)在未來旅游治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系和定位，重點(diǎn)發(fā)揮自身監(jiān)督監(jiān)察職能，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)各旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)理職能，特別加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在制定和實(shí)施旅游景區(qū)、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)、旅游產(chǎn)品等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與等級(jí)評(píng)定方面的話語權(quán)。各級(jí)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)更加積極地參與旅游市場(chǎng)規(guī)范、行業(yè)自律的實(shí)踐中，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)間的橋梁紐帶作用，促進(jìn)旅游治理體系的完善。此外，各地旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)不斷拓寬和細(xì)分旅游產(chǎn)業(yè)類型，鼓勵(lì)自發(fā)成立地區(qū)郵輪、潛水、低空飛行等新興行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)協(xié)會(huì)間和協(xié)會(huì)內(nèi)部交流，引導(dǎo)新興旅游行業(yè)健康有序發(fā)展。

（第一作者系該院教授、博士生導(dǎo)師，第二、第三作者系該院博士研究生;收稿日期：2018-11-05）