構(gòu)建公益指標(biāo)體系推動(dòng)事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展

● 浙江省事業(yè)單位登記管理局與溫州市委編辦聯(lián)合課題組

事業(yè)單位的公益性涉及相關(guān)地域范圍內(nèi)的不確定的大多數(shù)人的福祉和利益，具有地域空間的廣闊性，受益對(duì)象的多數(shù)性、不確定性以及內(nèi)容上的廣泛性等特點(diǎn)，因而較難有效衡量。從既有研究及實(shí)踐來(lái)看，對(duì)事業(yè)單位公益性進(jìn)行定性闡述的多，定量研究的少。有學(xué)者對(duì)事業(yè)單位公益性指標(biāo)體系進(jìn)行了分析、篩選，有學(xué)者對(duì)事業(yè)單位公益性進(jìn)行了測(cè)度研究，但都不夠系統(tǒng)、全面，也難以落地實(shí)施。因此，在新時(shí)代下全面深化事業(yè)單位改革，有效強(qiáng)化其公益屬性，首要關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要精準(zhǔn)地認(rèn)識(shí)、辨別和衡量事業(yè)單位的公益性，建立起一套以公益性為導(dǎo)向的事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。

一、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的主要探索

1．在研究立意上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系應(yīng)與中央的精神要求高度契合。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離，這是對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期事業(yè)單位改革的總體要求。根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，結(jié)合事業(yè)單位登記管理工作，開展事業(yè)單位公益指標(biāo)體系研究，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性的重要舉措。第一，構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系，為建立以公益性為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制提供理論依據(jù)，為事業(yè)單位公益性發(fā)展水平和發(fā)揮狀況提供科學(xué)評(píng)價(jià)和衡量標(biāo)準(zhǔn)；第二，通過(guò)結(jié)果運(yùn)用，可以將編制管理、財(cái)政投入、運(yùn)營(yíng)管理、成本控制等統(tǒng)籌和貫通起來(lái)，推動(dòng)事業(yè)單位管理變革；第三，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，可有效實(shí)施基于事業(yè)單位公益性的“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng)改革舉措，助推事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展；第四，不斷總結(jié)提升，為全國(guó)深化事業(yè)單位改革、強(qiáng)化公益屬性提供標(biāo)準(zhǔn)。

2．在實(shí)施策略上，事業(yè)單位及其公益性是極其復(fù)雜而多元的，宜采取“分類推進(jìn)、分步操作”的研究策略，分類構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。第一，從戰(zhàn)略上看，“分類推進(jìn)”。從公益性出發(fā)，根據(jù)事業(yè)單位在服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容等方面的差異，將事業(yè)單位劃分為醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類及其他類五大類。其中，其他類事業(yè)單位指的是除醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事業(yè)單位以外的事業(yè)單位，主要有社會(huì)福利事業(yè)單位、城市公用事業(yè)單位、農(nóng)林牧漁水事業(yè)單位等。醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事業(yè)單位是我國(guó)事業(yè)單位的最重要的主體，公益屬性較強(qiáng)，是政府履行社會(huì)公共服務(wù)職能的最主要承擔(dān)者。相比之下，其他類事業(yè)單位領(lǐng)域分布較為龐雜、規(guī)模較小，因而劃為一類予以研究。第二，從戰(zhàn)術(shù)上看，“分步操作”。因事業(yè)單位各領(lǐng)域之間的差異，每一個(gè)分類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的構(gòu)建，都具有相對(duì)的獨(dú)立性，都擁有一套獨(dú)立的研究操作步驟和操作方法。因而，必須做到因類施策。

3．在操作原則上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系應(yīng)注重把握六方面內(nèi)容。一是全面性。從各個(gè)維度出發(fā)全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，以綜合反映各分類事業(yè)單位的公益水平。二是重要性。選取具有代表性、對(duì)各分類事業(yè)單位公益水平具有重大影響的指標(biāo)。三是優(yōu)先性。側(cè)重于選取業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益等反映各分類事業(yè)單位公益狀況的指標(biāo)。四是可得性。能夠量化反映各分類事業(yè)單位在核定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)情況的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。五是窮盡性。在提取公益指標(biāo)體系初始指標(biāo)集時(shí)，不預(yù)設(shè)任何立場(chǎng)，也不作任何價(jià)值判斷，將所有能反映公益性的指標(biāo)全部納入，做到可納盡納。六是科學(xué)性。指標(biāo)體系的構(gòu)建盡可能確保科學(xué)性、合乎邏輯性，具體指標(biāo)的遴選做到客觀，并尋求“最大公約數(shù)”。

4．在理論框架上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系應(yīng)具有學(xué)理支撐。以成本—效益分析（Cost-benefit analysis，以下簡(jiǎn)稱CBA）為理論依據(jù)，圍繞事業(yè)單位公共物品生產(chǎn)流程及其公益實(shí)質(zhì)，從公共物品的供給過(guò)程入手，構(gòu)建基于事業(yè)單位公益性的CBA模型分析框架。該分析框架是由“公共投入→公共服務(wù)→公共效益”組成一個(gè)完整的事業(yè)單位公共物品生產(chǎn)鏈條閉環(huán)，體現(xiàn)了事業(yè)單位公益性的實(shí)現(xiàn)過(guò)程和主要內(nèi)容，可有效、全面地反映事業(yè)單位公益性（見圖1）。其中，“公共投入”為廣義上的投入，包括政府、社會(huì)組織及個(gè)人的各種資源投入，對(duì)應(yīng)CBA理論中“輸入端”的“成本”?！肮卜?wù)”代表事業(yè)單位公共物品的生產(chǎn)組織全過(guò)程，對(duì)應(yīng)CBA理論中“生產(chǎn)端”的“管理”，主要包含兩方面的內(nèi)容：組織生產(chǎn)高質(zhì)量的公共品；實(shí)施精益管理，降低內(nèi)部成本?！肮残б妗敝饕甘聵I(yè)單位提供公共物品所產(chǎn)生的社會(huì)效益及其實(shí)際效果，對(duì)應(yīng)CBA理論中“輸出端”的“效益”。將CBA引入到事業(yè)單位公益性分析中，有助于事業(yè)單位更好地籌集資金、優(yōu)化資源配置、科學(xué)合理調(diào)節(jié)資金，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)理性與社會(huì)理性的有機(jī)統(tǒng)一。從公共物品的生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，事業(yè)單位公益性與CBA理論高度契合。

5．在工具方法上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)注重運(yùn)用數(shù)理分析。在指標(biāo)體系的遴選上，采用德爾菲法（Delphi method）。編制函詢問卷，面向浙江省的事業(yè)單位管理者、行政主管部門官員和相關(guān)專家學(xué)者等開展咨詢。經(jīng)過(guò)三輪反復(fù)函詢、反饋、分析再函詢之后，直至每一個(gè)專家不再改變意見或每一個(gè)指標(biāo)重要程度離散較小時(shí)為止，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，此時(shí)若干指標(biāo)的重要性離散較小，出現(xiàn)較為穩(wěn)定的一致性，則此若干指標(biāo)即為最終要確定的事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。其中，醫(yī)療衛(wèi)生類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、16個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表1；文化類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表2；教育類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、17個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表3；科技類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表4；其他類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表5。

圖1 事業(yè)單位公共物品供給過(guò)程

表1 醫(yī)療衛(wèi)生類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系

表2 文化類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系

表3 教育類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系

表4 科技類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系

表5 其他類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系

二、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的實(shí)踐成效

事業(yè)單位公益指標(biāo)體系研究完成以后，溫州市在公立醫(yī)院進(jìn)行了小范圍推廣和運(yùn)用，取得了初步成效。

1．優(yōu)化指標(biāo)體系。綜合運(yùn)用層次分析法（AHP）群決策法，基于Yaahp10.5數(shù)據(jù)庫(kù)，經(jīng)過(guò)模型搭建、數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)檢查、權(quán)重計(jì)算等處理程序，以計(jì)算數(shù)據(jù)集結(jié)方式為各專家排序向量加權(quán)算術(shù)平均，得出各指標(biāo)權(quán)重。按照標(biāo)桿管理的要求，綜合考慮國(guó)家、浙江省有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合溫州市衛(wèi)健委相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別確定各個(gè)指標(biāo)的基準(zhǔn)目標(biāo)值。本著合理性優(yōu)化的原則，通過(guò)與溫州市衛(wèi)健委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、市級(jí)公立醫(yī)院院長(zhǎng)分別就溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)的完善工作開展座談、交流，并經(jīng)過(guò)多次內(nèi)部測(cè)試，最終對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了優(yōu)化、調(diào)整。完善、定型后的溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)指標(biāo)體系由5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、18個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

2．對(duì)外發(fā)布年度指數(shù)報(bào)告。2017年、2018年溫州市委編辦、溫州市衛(wèi)健委連續(xù)兩年聯(lián)合編制《溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)年度發(fā)展報(bào)告》，并向社會(huì)公開發(fā)布。據(jù)測(cè)算，2016年、2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益性得分分別為87.24、92.35，2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)為105.9，較上年度提升5.9個(gè)百分點(diǎn)，表明溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益性處于較高水平。從分項(xiàng)指數(shù)來(lái)看，溫州市級(jí)公立醫(yī)院在社會(huì)效益、醫(yī)療服務(wù)、服務(wù)流程指數(shù)上表現(xiàn)良好，但在經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展基礎(chǔ)指數(shù)上仍存在改進(jìn)和提升空間，見圖2。

圖2 2016年、2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)分項(xiàng)得分雷達(dá)圖

3．報(bào)告結(jié)果得到了切實(shí)運(yùn)用。報(bào)告特別指出，溫州市級(jí)公立醫(yī)院發(fā)展基礎(chǔ)方面表現(xiàn)相對(duì)較差，高學(xué)歷、高素質(zhì)人才比例偏低成為醫(yī)院未來(lái)發(fā)展的最大短板，建議進(jìn)一步加大財(cái)政投入，改進(jìn)財(cái)政投入方式，加大優(yōu)秀醫(yī)療人才的培養(yǎng)、引進(jìn)，為醫(yī)院未來(lái)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐，為公立醫(yī)院回歸和堅(jiān)守公益性奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)此，溫州市衛(wèi)健委立即著手制定“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng)改革舉措，并納入單位2017年度工作目標(biāo)考核。從分項(xiàng)指數(shù)來(lái)看，2017年社會(huì)效益指數(shù)表現(xiàn)依然出色；經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)相較2016年略有提升；醫(yī)療服務(wù)指數(shù)比2016年提升3.2個(gè)百分點(diǎn)，患者滿意度依然維持在較高水平；服務(wù)流程指數(shù)表現(xiàn)卓越，得分率超過(guò)98%；發(fā)展基礎(chǔ)指數(shù)進(jìn)步最為顯著，得分率較2016年提升19.2個(gè)百分點(diǎn)，見表6。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全市共引進(jìn)培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生高層次人才1191名。

表6 2016年、2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果

三、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的推進(jìn)構(gòu)想

1．建議在省級(jí)層面成立事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)各項(xiàng)工作。

2．強(qiáng)化事業(yè)單位公益指標(biāo)體系測(cè)試工作。經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的反復(fù)測(cè)試，根據(jù)測(cè)試結(jié)果及意見反饋，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整，形成更切合實(shí)際、更有操作性的指標(biāo)體系。

3．建立健全事業(yè)單位公益指標(biāo)體系評(píng)估結(jié)果年度發(fā)布和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。定期編制事業(yè)單位公益指數(shù)年度發(fā)展報(bào)告，并面向社會(huì)公開發(fā)布；堅(jiān)持以公益性為核心和導(dǎo)向，大力強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)指數(shù)報(bào)告在事業(yè)單位、主管部門、其他政府部門中的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，切實(shí)將編制管理、財(cái)務(wù)管理、成本控制、費(fèi)用控制、運(yùn)行效率、信用體系建設(shè)等統(tǒng)籌起來(lái)，加快轉(zhuǎn)變政府對(duì)公益類事業(yè)單位的管理思維，全面深化政府對(duì)公益類事業(yè)單位的管理變革。

4．推動(dòng)事業(yè)單位管理變革，提高精細(xì)化管理水平。借助事業(yè)單位公益指標(biāo)體系評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足與問題，有效制定并實(shí)施基于事業(yè)單位公益性的“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng)改革舉措，助推事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。

（課題組成員：魏剛、陳艷、楊兆飛、仇斌、連新良、錢勇、胡忠華、戴敏、周義邦、王?。?/p>