全球氣候治理變革與我國(guó)氣候治理制度建設(shè)

文/何建坤

《巴黎協(xié)定》確立了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的新機(jī)制。但是《巴黎協(xié)定》的全面有效落實(shí)和實(shí)施仍面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)也在積極推進(jìn)《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的談判，推動(dòng)全球氣候治理和合作進(jìn)程，此外，地方積極推進(jìn)能源革命和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的低碳轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的制度建設(shè)。

一、以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，推進(jìn)全球氣候治理制度改革與建設(shè)

《巴黎協(xié)定》對(duì)全球2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程做了制度性安排，制定了控制全球平均氣溫上升幅度不超過2℃并努力控制在前工業(yè)化時(shí)期水平之上1.5℃的目標(biāo)，確立了以各國(guó)“自下而上”自主貢獻(xiàn)的以自愿行動(dòng)為基礎(chǔ)的減排機(jī)制，并要求各國(guó)增加透明度，不斷增大和定期更新減排力度，同時(shí)每5年進(jìn)行一次全球盤點(diǎn)，為全球和各國(guó)強(qiáng)化行動(dòng)提供信息，促進(jìn)和激勵(lì)各國(guó)不斷提高減排目標(biāo)。

當(dāng)前，全面落實(shí)和實(shí)施《巴黎協(xié)定》仍是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。一方面，各國(guó)自主減排承諾與實(shí)現(xiàn)控制2℃溫升的減排路徑仍有較大差距，實(shí)現(xiàn)2℃目標(biāo)，2030年全球溫室氣體排放量需從當(dāng)前500億每噸二氧化碳當(dāng)量（tCO2e）下降到400億tCO2e，但按各國(guó)承諾目標(biāo)，仍將增加到550億tCO2e，存在較大減排缺口。另一方面，在《巴黎協(xié)定》有關(guān)適應(yīng)、減緩、資金、技術(shù)、能力建設(shè)和透明度各要素實(shí)施細(xì)則談判中，如何全面、均衡和有效地落實(shí)和體現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》中確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則和各自能力原則，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大分歧，仍是談判的關(guān)鍵和焦點(diǎn)。

全球氣候治理是以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為指導(dǎo)，各締約方廣泛參與、協(xié)商一致的機(jī)制。沒有哪個(gè)國(guó)家可以主宰談判的進(jìn)程和結(jié)果，但需要有影響力的大國(guó)發(fā)揮協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用。氣候變化領(lǐng)域的引領(lǐng)作用表現(xiàn)在對(duì)各締約方立場(chǎng)和利益訴求的協(xié)調(diào)能力，在尋求全球目標(biāo)與各方立場(chǎng)的契合點(diǎn)以及各方利益訴求的平衡點(diǎn)上展現(xiàn)出影響力、感召力和塑造力，從而促成各方均可接受的共識(shí)和行動(dòng)方案，引導(dǎo)全球氣候治理的規(guī)則制定以及合作進(jìn)程的走向和節(jié)奏，從而提升國(guó)家形象和領(lǐng)導(dǎo)力，并更好的維護(hù)和擴(kuò)展自身國(guó)家利益，體現(xiàn)國(guó)家的軟實(shí)力。中國(guó)在全球氣候治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力和引領(lǐng)作用，并不意味著要做出超越國(guó)情、發(fā)展階段和自身能力的貢獻(xiàn)，而是要正確把握和引領(lǐng)全球氣候治理的原則和走向，引導(dǎo)公平公正的國(guó)際治理制度變革和建設(shè)，進(jìn)而更好地維護(hù)中國(guó)及廣大發(fā)展中國(guó)家的合理權(quán)益。

習(xí)近平生態(tài)文明思想倡導(dǎo)人與自然和諧共生，倡導(dǎo)綠色低碳循環(huán)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式和生活方式，是我國(guó)推動(dòng)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的指導(dǎo)方針，而且對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)地球生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。習(xí)近平同志提出，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，深度參與全球環(huán)境治理，形成世界環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的解決方案，引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，也是我國(guó)推進(jìn)全球氣候治理體系變革和建設(shè)的基本理念和指導(dǎo)思想。黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)中國(guó)新時(shí)代堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，秉持共商、共建、共享的全球治理觀，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量。報(bào)告也強(qiáng)調(diào)中國(guó)堅(jiān)持環(huán)境友好，合作應(yīng)對(duì)氣候變化，保護(hù)人類賴以生存的家園，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)。習(xí)近平全球生態(tài)文明思想和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念是我國(guó)對(duì)全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。我國(guó)倡導(dǎo)相互尊重、公平正義、合作共贏的全球治理新理念，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為各國(guó)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇，促進(jìn)各方互惠合作、共同發(fā)展。這有利于擴(kuò)展各國(guó)自愿合作的領(lǐng)域和空間，擴(kuò)大各方利益的交匯點(diǎn)，促進(jìn)氣候談判由“零和博弈”轉(zhuǎn)向合作共贏。合作應(yīng)對(duì)氣候變化是各國(guó)一致的共同利益取向，比其他政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的全球性風(fēng)險(xiǎn)和地區(qū)熱點(diǎn)問題有更多的利益交匯點(diǎn)和合作共贏空間，存在廣闊的合作前景和政治意愿。應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?yàn)槲覈?guó)在全球治理改革和建設(shè)中發(fā)揮國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力提供了舞臺(tái)，可努力將其成為踐行新時(shí)代構(gòu)建相互尊重、公平正義、合作共贏的國(guó)際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體的先行領(lǐng)域。

二、實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)和政策保障

我國(guó)實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，將節(jié)能減碳納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！笆晃濉遍_始制定單位GDP能源強(qiáng)度下降的約束性指標(biāo)，“十二五”又增加GDP的CO2強(qiáng)度下降指標(biāo)，“十三五”進(jìn)一步增加能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，并將這些指標(biāo)分解到各省、自治區(qū)、直轄市，強(qiáng)化各級(jí)政府的目標(biāo)責(zé)任制。同時(shí)制定一系列財(cái)稅金融政策體系，以政府規(guī)制性措施促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的實(shí)施。我國(guó)在《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)的基礎(chǔ)上又提出到2030年單位GDP的CO2強(qiáng)度比2005年下降60%-65%，以及到2030年左右CO2排放達(dá)峰的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，并以積極緊迫的減排目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化節(jié)能減碳的政策措施，推進(jìn)能源和經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型。到2017年底，我國(guó)單位GDP的CO2強(qiáng)度已比2005年下降45%，提前3年實(shí)現(xiàn)我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)承諾的到2020年下降40%-45%的目標(biāo)。按目前趨勢(shì)，到2020年可下降50%以上，為實(shí)現(xiàn)2030年自主貢獻(xiàn)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

我國(guó)也在積極探索和實(shí)踐促進(jìn)CO2減排和低碳發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。建立和發(fā)展碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，是我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式低碳轉(zhuǎn)型和能源體系革命的重要制度建設(shè)。在“十二五”期間開展的“五市二省”碳排放權(quán)交易試點(diǎn)取得積極成效的基礎(chǔ)上，2017年開始啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國(guó)家減排目標(biāo)的強(qiáng)制性市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，是把碳排放空間作為緊缺資源管理，促進(jìn)其高效利用的政策手段，其核心是促進(jìn)減排。排放配額總量確定要保證國(guó)家減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)企業(yè)排放配額分配要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。碳市場(chǎng)明確的碳價(jià)信號(hào)可促進(jìn)企業(yè)采取節(jié)能降碳技術(shù)和措施，引導(dǎo)社會(huì)投資導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展過程中建立的碳排放統(tǒng)計(jì)、上報(bào)、監(jiān)測(cè)和核查體系，也是實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展最基礎(chǔ)的制度建設(shè)，并適應(yīng)在《巴黎協(xié)定》下全球盤點(diǎn)和透明度的要求。

全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)，約占全國(guó)CO2排放量的一半。當(dāng)前，首先從電力行業(yè)啟動(dòng)，要積極創(chuàng)造條件，盡快將覆蓋范圍擴(kuò)展到所有高耗能產(chǎn)業(yè)。要不斷加強(qiáng)和完善碳排放交易體系制度建設(shè)，包括注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)管理平臺(tái)建設(shè)，碳排放報(bào)告、監(jiān)測(cè)和核查體系建設(shè)，不斷改進(jìn)和完善碳排放額度分配和管理制度，保證碳市場(chǎng)的健康發(fā)展。

三、新時(shí)代強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同治理，推動(dòng)并引領(lǐng)全球能源和經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型

應(yīng)對(duì)氣候變化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，相互影響。應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略和行動(dòng)與國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)又有一致性，要強(qiáng)化政策措施上的協(xié)同效應(yīng)，統(tǒng)籌部署和行動(dòng)。2020年前決勝全面建成小康社會(huì)，結(jié)合打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)和行動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向和協(xié)同對(duì)策。結(jié)合霧霾治理，終端用能以電替代煤炭和石油，從源頭上控制常規(guī)污染物的排放，同時(shí)也減少CO2排放，促進(jìn)可再生電力發(fā)展。我國(guó)要以碳市場(chǎng)建設(shè)為核心，統(tǒng)籌“能源消費(fèi)總量控制”和企業(yè)“用能權(quán)交易”，逐步實(shí)施“碳排放總量控制”，取得雙贏效果。

2020-2035年要與新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第一階段目標(biāo)相契合，積極參與全球環(huán)境治理，落實(shí)減排承諾。把改善環(huán)境質(zhì)量與減排CO2統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，落實(shí)和強(qiáng)化《巴黎協(xié)定》中國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的承諾，爭(zhēng)取CO2排放早日達(dá)峰。2035-2050年要以新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二階段目標(biāo)為指引，引領(lǐng)全球能源與經(jīng)濟(jì)的低碳化變革，為全球生態(tài)安全做出新的重大貢獻(xiàn)。在建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，綜合國(guó)力和國(guó)際影響力世界領(lǐng)先的同時(shí)，全面形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，建成美麗中國(guó)。到21世紀(jì)中葉以后，盡快建成以新能源和可再生能源為主體的近零碳排放的可持續(xù)能源體系，適應(yīng)全球2℃目標(biāo)下減排路徑，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)與全球生態(tài)安全目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動(dòng)并引領(lǐng)全球走上氣候適宜型低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，為保護(hù)地球生態(tài)安全和人類發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

當(dāng)前，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，不斷強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略目標(biāo)和政策導(dǎo)向。習(xí)近平同志提出的人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以及全面推動(dòng)綠色發(fā)展，有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等思想，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化制度建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。應(yīng)對(duì)氣候變化制度建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵著力點(diǎn)，是建立人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要制度保證，要將其作為我國(guó)現(xiàn)代化管理制度建設(shè)的重要內(nèi)容，納入我國(guó)“五位一體”現(xiàn)代化制度建設(shè)之中。

當(dāng)前，我國(guó)要不斷強(qiáng)化和完善應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃和制度建設(shè)。研究確定2035年和2050年應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展的目標(biāo)和路徑；加快應(yīng)對(duì)氣候變化的立法；結(jié)合碳市場(chǎng)建設(shè)，建立健全全國(guó)溫室氣體排放和減排的上報(bào)、監(jiān)測(cè)和核查體系；強(qiáng)化企業(yè)和產(chǎn)品的碳排放標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)入政策；發(fā)展和完善綠色金融和財(cái)稅政策保障體系。建立與我國(guó)現(xiàn)代化制度體系相適應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化制度和機(jī)制。